Понятие и виды бюджетно-налоговой политики

Понятие и виды бюджетно-налоговой  политики

 Государственное регулирование  рыночной экономики осуществляется  при помо щи целой системы макроэкономических инструментов. Наиболее важными из них явля ются финансы и финансовая политика. Под финансами понимают сложившуюся в обществе систему отношений по фор мированию и использованию денежных средств. Финансовая система общества представляет собой совокупность форм и методов образования, распределения и использования фондов денежных средств. Она включает в себя финансовые институты разных уровней: государства, хозяйствующих субъектов, на селения. Центральным звеном финансовой системы выступает государственный бюджет - основной финансовый план образования и использования фонда денежных доходов и расходов государства. Бюджетно-налоговая политика - это целенаправленная деятельность госу дарства по использованию бюджетно-финансовой системы для реализации целей социально-экономической политики. Определ ение Часто бюджетно-налоговую политику называют фискальной (от лат.

 fiscus - госу дарственная казна). Однако некоторые специалисты считают, что под фискальной более правильно понимать налоговую политику, поскольку «фиск» - это деятельность по сбору налогов. Основными целями бюджетно-налоговой политики являются: сглаживание колебаний экономического цикла; стабилизация темпов экономического роста; обеспечение высокого уровня занятости при низкой инфляции. Продуманная бюджетно-налоговая политика способствует росту инвестиционных возможностей государства и предпринимательской активности, повышению уровня со циальной защищенности граждан, укреплению конкурентоспособности экономики и улучшению международного положения страны. Современная экономическая наука выделяет следующие типы бюджетно- налоговой политики: дискреционную (или активную) политику - сознательное манипулирование пра вительством налогами и государственными расходами с целью воздействия на эко номику; автоматическую (пассивную) политику, основанную на использовании «встроен ных стабилизаторов», которые начинают действовать при изменении экономиче ской ситуации «автоматически», без специальных решений правительства.

 Бюджетно-налоговая политика, осуществляемая в целях сглаживания  циклических колебаний экономики,  бывает двух видов: экспансионистская  (стимулирующая), направленная на  стимулирование сово купного спроса и оживление экономического роста путем увеличения государст венных расходов и снижения налогов; рестриктивная (сдерживающая), нацеленная на ограничение инфляционного эко номического роста при помощи увеличения налогов и снижения государственных расходов. Инструментами бюджетно-налоговой политики государства выступают государ ственный бюджет, налоги, государственные расходы. Осуществление этой политики предполагает действие мультипликаторов: налогового, государственных расходов, сба 

лансированного бюджета.

Налоги как экономическая  база и инструмент финансовой политики государства

Мощное воздействие на экономическую динамику оказывают  не только

расходные, но и доходные механизмы бюджета. Налоги образуют основную часть доходной части государственного и местных бюджетов. Отсюда следует приоритетное внимание любого государства к формированию налоговой системы и налоговой политики. Величина налоговой ставки и общая масса изымаемых в госбюджет ресурсов оказывает непосредственное влияние на динамику социально-экономического развития общества.

Налог — это принудительно  изымаемые государством или местными властями средства с физических и  юридических лиц, необходимые для  осуществления государством своих  функций. Сборы эти производятся на основе государственного законодательства..

Использование налогов в  качестве инструмента централизованного  воздействия на экономическое развитие государства имеет длительную историю  с периода широкого развития товарно-денежных отношений. Первый денежный поголовный налог на граждан был введен еще  в Римской империи во II веке.

По мере развития обмена и  экономической цивилизации денежные налоги вытесняют другие виды платежей, в том числе натуральный, и  становятся господствующими.

В современных условиях налоги выполняют две основные функции: фискальную и экономическую.

Фискальная функция —  основная. Используя ее, государство  формирует денежные фонды.

Экономическая функция предполагает использование налогов в качестве инструмента перераспределения  национального дохода, заинтересованности производителей и предпринимателей в развитии разнообразных видов  деятельности по производству товаров  и услуг. Используя эту функцию  налогов, государство оказывает  влияние на реальный процесс производства и инвестирования капитальных вложений.

Взимание налогов основывается на использовании различных ставок налогов. Различают следующие виды ставок.

Твердые ставки устанавливаются  в абсолютной сумме на единицу  обложения независимо от размера  дохода (тонну, штуку, партию товара, услугу и т. д.).

Пропорциональные ставки действуют в одинаковом процентном

отношении к объекту налога без учета дифференциации его величины.

Прогрессивные ставки предполагают прогрессивное повышение ставки налога по мере возрастания дохода. Этот вид ставок служит инструментом изъятия средств у лиц, получающих большие доходы.

Регрессивные ставки предполагают снижение налога по мере роста дохода. Эти ставки наиболее выгодны лицам, обладающим большими доходами, и наиболее обременительны физическим и юридическим  лицам, обладающим незначительными  доходами.

По платежеспособности и  методу взимания налоги подразделяются на прямые и косвенные.

Прямые налоги непосредственно  уплачиваются конкретным плательщиком. Как правило, они прямо пропорциональны  платежеспособности.

Косвенные налоги — это  обязательные платежи, включенные в  цену товара или услуги. Значительную часть их образуют акцизы.

По использованию налоги подразделяются на общие, поступающие в общую доходную часть бюджета, и специальные (целевые). Они используются строго на определенные цели. Это налоги, например, на продажу бензина, топлива, смазочных масел и др.

В соответствии с государственным  устройством и бюджетной структурой налоги подразделяются на федеральные  и местные.

Федеральные налоги

Представим эту классификацию  налогов схематически на примере  Российской Федерации (рис. 23.3).

Местные налоги (республиканские, налоги краев, областей и автономных -

образований) • налог на добавленную стоимость • акцизы на отдельные группы и виды товаров  • налог на доходы банков • налог  на доходы от страховой деятельности • налог на операции с ценными  бумагами • таможенные пошлины •  отчисления на воспроизводство минерально-

сырьевой базы • федеральные  платежи за пользование природными ресурсами • подоходный налог на прибыль предприятий • подоходный налог с физических лиц • налоги на образование дорожных фондов • • республиканские платежи за пользование природными ресурсами • налог на имущество предприятий • лесной налог • плата за воду, забираемую промышленными

структурами из водохозяйственных систем • налог на имущество граждан • налог на строительство объектов производственного назначения в курортной зоне • земельный налог • целевые сборы с населения на поддержание порядка, благоустройство и другие сборы • регистрационный сбор с предпринимательских структур

 Рис. 23.3. Структура и  основные виды налогов Российской  Федерации на 1 января 1998 г. 

Совокупность взимаемых  в государстве налогов, сборов, пошлин и других платежей, а также форм и методов их построения образует налоговую систему. В ней устанавливаются  конкретные методы построения и взимания налогов.

Принципы, которым должна отвечать налоговая система, были сформулированы еще А. Смитом и включали в себя принципы нейтральности, справедливости и простоты расчета. (Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов. М.: Соцгиз, 1935. Т. 2. С. 341343).

Эти принципы не утратили своей  значимости до настоящего времени. Нейтральность  налоговой системы заключается  в обеспечении равных налоговых  стандартов для налоговых плательщиков. К сожалению, в странах с переходной экономикой этой нейтральности практически  не существует. Широкая дифференциация налогов, разнообразие льгот отраслям и фирмам дискредитируют общество и  подрывают экономическую стабильность.

Принцип справедливости предусматривает  возможность равноценного изъятия  налоговых средств у различных  категорий физических и юридических  лиц, не ущемляя интересов каждого  плательщика и в то же время обеспечивая достаточными средствами бюджетную систему.

Принцип простоты предполагает построение налоговой системы с  использованием набора функциональных инструментов определения облагаемого  дохода, налоговой ставки и величины налога, понятных налогосборщикам и налогоплательщикам.

В странах с федеральным  устройством при формировании налоговой  системы широко используется принцип  равномерного распределения налогового бремени по отдельньш регионам и субъектам федерации.

Количественно уровень налогового бремени можно представить отношением. суммы налогов на душу населения к платежеспособности, или суммы налога, оставшейся после уплаты налога, к платежеспособности.

" нал. бремени ~ Щи  ПН '

А

где Нх — средняя сумма налогов на душу населения;

DH — доход населения  после уплаты налогов; 

ПН — платежеспособность населения.

Можно исчислять уровень  налогового бремени по доле налогов  в валовом внутреннем продукте

• НИ. бремени ~ ДД/7 '

где Анал. бремени— коэффициент или уровень налогового бремени;

Н — сумма налогов;

ВВП — валовой внутренний продукт.

Надо заметить, что такой  метод сравнительного сопоставления  рекомендуется международной организацией ЮНЕСКО.

Правда, исчисление этих количественных характеристик связано с рядом  методологических трудностей. Это и  различная покупательная способность  денег,

трудности суммирования государственных  и местных налогов, различия в  классификации доходов и правилах их исчисления, различия в составе  населения по уровню доходов и  т. д. Вместе с тем этот метод безусловно применим в сопоставлении отдельных экономических районов в пределах одного государства.

Главное направление совершенствования  налоговой системы — снижение налогового бремени. В России в 1995-1996 гг. приняты отдельные меры по его  ослаблению. Так, в 1996 г. отменен спецналог на повышение заработной платы выше нормируемой величины. Это решение направлено на «очистку» налоговой системы от надуманных, нерыночных налогов. Сокращено количество местных (региональных) налогов, которые не соответствуют рыночным принципам организации экономики.

Налоговые системы развитых стран, построенные с учетом рассматриваемых  принципов, предполагают широкое применение стимулирующих льгот. Важнейшими из них являются инвестиционный налоговый  кредит, ускоренная амортизация, скидка на истощение недр при добыче природных  ресурсов и ряд других.

Инвестиционный кредит по существу представляет косвенное финансирование государством капитальных вложений частного предпринимательства за счет освобождения от уплаты налога на период окупаемости капиталозатрат. В основном он рассчитан на внедрение инновационных технологий, замену ус-, таревшего оборудования, производство конкурентоспособных изделий. Сумма льгот, рассчитанных в процентном отношении к стоимости оборудования, вычитается из суммы налога, а не из облагаемого налогом дохода. Это уменьшает стоимость вновь закупаемого оборудования на величину скидки.

При ускоренной амортизации  государство разрешает списывать  амортизацию в масштабах, существенно  превышающих реальный износ основного  капитала. По сути, это не что иное, как налоговая субсидия предпринимателю. Повышение амортизационных отчислений уменьшает сумму прибыли, облагаемой налогом, а это ускоряет оборот основного  капитала.

Налоговая система, построенная  с учетом налоговых льгот и  рациональных налоговых ставок, обеспечивает действие стимулирующей функции  развития производства и увеличения налоговой базы. Напротив, неоправданное  увеличение ставок создает условия  снижения объемов производства и  «ухода» от уплаты налогов.

Примером крупномасштабных мероприятий по стимулированию общей  экономической крнъюнктуры может служить крупное снижение налоговых ставок в начале 80-х годов XX в. в США. Теоретическим обоснованием этой программы стали расчеты американского экономиста А. Лаффера, доказавшего, что снижение налоговых ставок до предельной оптимальной величины способствует подъему производства и росту доходов.

Согласно рассуждениям А. Лаффера, чрезмерное повышение налоговых ставок на доходы корпораций снижает у них стимулы к капиталозатратам, тормозит НТП, замедляет экономический рост. Графическое отображение зависимости между доходами бюджета и динамикой налоговых ставок получило название «Кривой Лаффера» (рис. 23. 4).

На рисунке по оси ординат  отложены налоговые ставки R, по оси  абсцисс 

— поступления в бюджет V. При увеличении ставки налога R доход 

государства в Я

Рис.23.4

результате налогообложения V увеличивается. Оптимальный размер ставки R, обеспечивает максимальные поступления в государственный бюджет Vy При дальнейшем повышении налогов стимулы к труду и предпринимательству падают, а при 100 % налогообложении доход государства равен нулю, так как никто не хочет работать, не получая дохода.

Повышение или понижение  налоговых ставок оказывает тормозящее или стимулирующее воздействие  на динамику инвестиций.

Налоговая система любого государства по своей сути не статична, а довольно динамична. Это связано  с изменением экономической конъюнктуры, целей и задач экономического роста.

Главным недостатком большинства  действующих налоговых систем является рассмотрение отдачи каждого из налогов  в статической системе, не учитывающей  развития общественных отношений. Конкретные фазы экономического цикла — подъем или падение производства во всех отдельных отраслях экономики, изменение  прожиточного уровня, изменения в  распределении личных доходов, не говоря уже о глобальных экстремальных  обстоятельствах (неурожай, аварии с  тя)келыми последствиями, стихийные бедствия и пр.), — изменяют действенность тех или иных налогов, рассчитанных на функционирование в определенных, зафиксированных статической моделью условиях.

Являясь мощным инструментом финансовой политики, величина налоговой  ставки и общая масса изымаемых  в государственный бюджет ресурсов оказывает непосредственное влияние  на динамику социально- экономического развития общества, в результате чего с течением времени изменяется степень  их полезности для общества и государственной  власти. Проведение экспертиз и исследований воздействия налоговьпс систем или отдельных налогов на развитие общественного производства и экономико- политическое состояние основывается на дискретном изучении этих воздействий в определенные моменты времени, и на этой основе делаются выводы о целесообразности и обоснованности каждого конкретного налога. Такие исследования имеют смысл и могут оказаться неплохим инструментом в разработке бюджетных планов в условиях абсолютно стабильного общества. Однако таких обществ в природе не существует — любое государство постоянно развивается, изменяются представления людей о потребностях, происходят изменения во внешнем мире, изменяются потребности самого государства и т. д.

Если рассматривать налоговую  систему как часть финансовой системы государства, то необходимость  рационального распределения государственных  средств по наиболее перспективным  направлениям является одной из наиболее важных проблем в сфере перераспределения  получаемых государством средств. Чрезмерное внимание социальным программам снижает  заинтересованность части населения  в повышении своего жизненного уровня, что в конечном счете пагубно сказывается на общем уровне производства в стране. Здесь, как и в случае с определением предельных ставок налогов, необходима «золотая середина», значительное отклонение от которой в ту или иную сторону, может негативно отразиться на общеэкономическом и политическом состоянии государства.

Интересы общества и интересы государства на практике могут совпадать, а могут значительно различаться, в результате чего уровень заинтересованности в налогах у них также будут  различаться. Интересы государства, формально  являющиеся отражением интересов общества, на практике значительно отклоняются  от них, поскольку в ходе своего функционирования государство, которое представляет далеко не все общество, а лишь какую-либо его часть, проводит соответственную  интересам этой части политику. Таким  образом, потребности в сумме  налоговых сборов для общества и  государства зачастую различаются, что создает проблему определения  «идеальной» суммы налогов, которую  необходимо собрать. На каждом этапе  своего развития государство определяет величину ресурсов, необходимых для  исполнения доходной части бюджета. И здесь на первый план выступает правильный подход к определению налоговой ставки — неправомерное ее завышение или занижение способны значительно снизить прогнозируемую величину собираемых налогов.

Фискальная политика. Мультипликатор государственных расходов и совокупный спрос

Фискальная политика представляет систему регулирования, связанную  с правительственными расходами  и налогами. Под правительственными расходами понимаются расходы на содержание государства, а также  государственные закупки товаров  и слуг. Эти закупки могут быть самых разных видов: от строительства  за счет бюджета дорог, школ, медицинских  структур до покупки сельхозпродукции, военной техники, образцов уникальных изделий и т. д. В данном случае потребителем выступает само государство. Поэтому эти закупки осуществляются либо для собственного потребления, либо для регулирования спроса на рынках благ, услуг, факторов производства и т. д.

Расходы государства на покупку  отражаются в расходах бюджета, поэтому  они должны быть эффективны и обеспечивать количественно и качественно  национальный экономический рост. Это  значит, что фискальная политика, проводимая государством, должна отвечать общественным целям:

сглаживанию колебаний экономического цикла;

повышению темпов экономического роста;

достижению высокого уровня занятости;

достижению умеренных, темпов инфляции.

Различают дискреционный  и автоматический типы фискальной политики (рис.23.5).

Рис. 23.5

Автоматическая фискальная политика осуществляется при помощи встроенных стабилизаторов, а именно изменения налоговых поступлений, выплат пособий по безработице, субсидий фермерам и т. д. Эти стабилизаторы  могут лишь ограничить горизонт и  глубину колебаний, так как для  этого 

Автоматическая фискальная политика осуществляется при помощи встроенных стабилизаторов, а именно изменения налоговых поступлений, выплат пособий по безработице, субсидий фермерам и т. д. Эти стабилизаторы  могут лишь ограничить горизонт и  глубину колебаний, так как для  этого 

Требуется целая система  мер общенационального характера  с активным участием государства, предпринимательских  и банковских структур.

Политика государственных  расходов и налогов — важный инструмент государственного регулирования экономики  и ее стабилизации. Она оказывает  непосредственное воздействие на уровень  совокупных расходов, а следовательно, на объем ВНП и занятость населения, а также на регулирование спроса. Проиллюстрируем влияние государственных расходов на совокупный спрос (рис. 23.6). Поскольку в данном случае рассматриваем лишь одну составляющую фискальной политики — государственные расходы, то будем исходить из того, что налоги равны нулю.

На оси абсцисс отложена величина ВНП, а на оси ординат— совокупные расходы, которые включают суммарные расходы населения, предприятий и го-сударства на изменение благ и услуг. Состояние, при котором вся величина ВНП будет потреблена населением, предприятием и государством, т. е. будет равна величине суммы расходов, можно изобразить в виде прямой, идущей к оси абсцисс под углом 45°. Тогда в любой точке прямой, лежащей под углом 45°, совокупные расходы равны величине ВНП в этой точке.

В данную систему введем график потребления — прямая С. Точка  А показывает состояние, когда расходы  равны потреблению. В результате закупок предприятий спрос на рынке увеличивается на величину инвестиций — прямая С+1. Теперь совокупные расходы будут равны потреблению населения и инвестициям предприятий. В точке В достигается такое состояние, когда на весь произведенный ВНП в объеме 0В будет предъявлен спрос населения и предприятий.

Данную систему дополним государственными расходами, которые  оказывают воздействие, подобное предпринимательским  расходам и инвестициям. В результате произойдет перемещение точки макроэкономического  равновесия по линии 45°. Государственные  расходы увеличивают размеры  совокупных расходов на рынке и стимулируют  рост совокупного спроса и производство ВНП. В результате закупок спрос  увеличивается на величину государственных  расходов на эти закупки. Теперь совокупные расходы будут равны потреблению  населения, инвестициям предприятий  и государственным расходам и  будут представлены графически в  виде прямой C+I+G. Расстояние между прямыми C+I+G и С+1 показывает величину государственных расходов на товары и услуги.

Рис. 23.6. Влияние государственных  расходов на объем валового национального  продукта

Следовательно, государственные  расходы оказывают такое же влияние  на совокупный спрос, что и потребительские  расходы и инвестиции. Прямая C+I+G показывает величину совокупных расходов, соответствующих тому или иному уровню ВНП. Точка Е показывает равновесный уровень ВНП, при котором общие расходы равны объему производства ВНП.

Теперь отметим, к чему приведет сокращение государственных  расходов. Такое уменьшение (рис. 23.6) приведет к тому, что точка макроэкономического  равновесия будет сдвинута вниз по прямой 45°. Это будет означать сокращение совокупных расходов и равновесного роста ВНП.

Таким образом, государственные  расходы оказывают непосредственное влияние на объемы национального  производства и занятость населения. Подобно инвестициям, они обладают мультипликационным эффектом, порождая цепочку вторичных, третичных и  т. д. потребительских расходов, а  также приведет к множительному  эффекту самих инвестиций.

Мультипликатор государственных  расходов показывает приращение ВНП  в результате приращения государственных  расходов, потраченных на закупку  товаров и услуг 

к АВНП

где Ку — мультипликатор государственных расходов;

ДВНП — приращение валового национального продукта;

АС? — приращение государственных  расходов.

Мультипликатор государственных  расходов можно также определить, используя предельную склонность к  потреблению — МРС. В результате мультипликатор государственных расходов будет равен: АВНП _ 1 е- ДО ~1-МРС'

Следовательно, ДВНП = х Д(7 = К, х ДО. \-МРС

Это означает, что если государство  повышает на определенную величину объем  своих расходов, не увеличивая при  этом статей дохода бюджета, то получается именно такой прирост дохода. Следовательно, изменение величины государственных  расходов вызывает изменение дохода, пропорциональное изменению величины расходов.

Можно отметить, что мультипликатор государственных расходов равен  мультипликатору инвестиций. С экономических  позиций такая идентичность закономерна. В самом деле, если государство  создает дополнительньпГспрос на товары путем увеличения государственных расходов, то это вызывает «первичное» возрастание ВНП, равное росту расходов. Экономические субъекты, которые пользуются государственньдш ассигнованиями, в свою очередь, отметив повышение дохода, увеличивают свое потребление на собственной предельной склонности к потреблению, способствуя тем самым дальнейшему возрастанию общего спроса и валового национального продукта и т. д.

Таким образом, изменение  объема государственных расходов приводит в процесс мультипликации национального  дохода, идентичный тому, который осуществляется при изменении инвестиций. Из этого  следует, что доходная и расходная  части бюджета могут находиться под непосредственным воздействием и регулированием ресурсов со стороны  государства. К сожалению, механизм этого регулирования не достаточно отлажен, а его осуществление  на практике наталкивается на многие преграды, связанные с ростом цен, изменением курса валюты, динамикой  ссудного процента. И все же подобный механизм влияния государственных  закупок на выпуск продукции предполагает, что во время спада государственные  закупки могут быть использованы для того, чтобы увеличить выпуск продукции. И наоборот, в период бума правительство может снизить уровень своих расходов, сократив тем самым объем совокупного спроса и выпуска продукции.