Понятие и виды управления природопользованием и охраной окружающей среды. 2

     Понятие и виды управления природопользованием  и охраной окружающей среды  

     Управление  природопользованием и охраной  окружающей среды осуществляется общественными формированиями, юридическими лицами, государственными и муниципальными органами. Соответственно, можно выделить общественное, производственное, отраслевое (ведомственное) и государственное управление.

     Функция управления представляет собой постоянное направление деятельности по обеспечению охраны окружающей среды и рационального природопользования. К таким функциям относятся:

     · создание системы органов управления в сфере взаимодействия общества и природы;

     · подзаконное нормотворчество;

     ·  координация деятельности по управлению природопользованием и охраной окружающей среды;

     · распоряжение (управление) природными ресурсами;

     · планирование использования и охраны природных ресурсов и улучшения  состояния окружающей среды;

     · экологическое нормирование;

     · экологическая экспертиза;

     · экологическое лицензирование;

     · экологическая сертификация;

     · экологический аудит;

     · наблюдение за состоянием окружающей среды;

     · учет состояния и использования  отдельных природных объектов и  окружающей среды в целом, а также  вредных воздействии;

     · контроль за использованием и охраной объектов природы;

     · разрешение в административном порядке  споров о праве природопользования и охраны окружающей среды.

       Наиболее значимыми функциями  общественного управления является  участие граждан и общественных  формирований в подготовке экологически  значимых хозяйственных решений  в рамках оценки воздействия  планируемой деятельности на  окружающую среду, в принятии  таких решений посредством проведения  общественной экологической экспертизы, экологический контроль.

     Содержание  производственного управления природопользованием  и охраной окружающей среды определяется задачами конкретного предприятия  по выполнению адресованных ему правовых экологических требований. Эти задачи с учетом специфики предприятий могут быть связаны с обеспечением рационального использования недр, лесных ресурсов, с охраной водных объектов, атмосферного воздуха, обращением с производственными отходами и др.

     Отраслевое (ведомственное) управление природопользованием  и охраной окружающей среды осуществляется министерствами, государственными комитетами, федеральными службами в пределах своей  отрасли или сферы деятельности, если такая деятельность связана  с природопользованием или вредным воздействием на окружающую среду.

     В масштабах государства наибольшая ответственность за последовательное исполнение экологического законодательства лежит на органах, осуществляющих государственное  управление природопользованием и охраной окружающей среды. Они обладают особыми правовыми и административными средствами для обеспечения реализации экологических требований законодательства, имея возможность прибегнуть при необходимости к государственному принуждению.

     Государственное управление природопользованием и  охраной окружающей среды осуществляется на основе ряда методов. Методы делятся на:

1. административные (прямой приказ, обеспечиваемый возможностью государственного принуждения),
2. экономические (создание условий экономической заинтересованности организаций и трудовых коллективов в выполнении требований законодательства и управленческих решений)
3. моральные (награждение государственными наградами, присвоение почетных званий и т.п.).

     2. Принципы государственного управления  природопользованием и охраной  окружающей среды   

     Государственное управление природопользованием и  охраной окружающей среды строится на основе ряда специфических принципов:

     · законности управления;

     · комплексного (всестороннего) подхода  к решению вопросов природопользования и охраны окружающей среды;

     · сочетания бассейнового и административно-территориального принципов организации управления природопользованием и охраной окружающей среды;

     · разделения хозяйственно-эксплуатационных и контрольно-надзорных функций  при организации деятельности специально уполномоченных государственных органов.

     Комплексный (всесторонний) подход в процессе государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды обусловлен объективным законом единства природы, всеобщей взаимосвязью происходящих в природе явлений. 

     Принцип сочетания бассейнового и административно-территориального принципов организации управления природопользованием и охраной окружающей среды проявляется в разных формах. В области водопользования он заключается в том, что государственное управление использованием и охраной вод осуществляется не только федеральными органами и органами субъектов Федерации в области управления водным фондом, но и инспекциями по регулированию использования и охране вод, образованными применительно к бассейнам основных внутренних морей, рек, озер. Например, деятельность Московско-Окской бассейновой инспекции охватывает территории Московской, Тверской, Калужской и Рязанской областей.

     Бассейновый принцип применяется также в  организации государственного управления использованием и охраной рыбных запасов страны. Управления и инспекции рыбоохраны образованы применительно к бассейнам основных рыбохозяйственных водоемов.

     Управление  использованием и охраной недр также  осуществляется с учетом существующих геологических особенностей формирования месторождений полезных ископаемых.

     Разделение  хозяйственно-эксплуатационных и контрольно-надзорных  функций в организации государственного управления природопользованием и охраной природы как принцип проявляется в том, что органы, наделенные контрольно-надзорными функциями управления использованием и охраной природных ресурсов не могут выполнять функций по хозяйственному использованию соответствующих ресурсов. 

     3. Виды органов государственного  управления природопользованием  и охраной окружающей среды.  Органы общей компетенции   

     Государственное управление использованием и охраной природных  ресурсов осуществляют различные государственные органы, наделенные разной компетенцией и функционирующие на разных уровнях. Их можно подразделить на три вида:

     -органы  общей компетенции, 

     -органы  специальной компетенции, 

     -функциональные органы.

     Особенность управления природопользованием и  охраной окружающей среды органами общей компетенции заключается  в том, что они осуществляют эту  деятельность наряду с решением других задач, отнесенных к их компетенции, – развитие экономики, управление развитием социальной сферы (здравоохранение, образование и др.), культуры, обороны, космоса и т.д.

     К органам общей компетенции, осуществляющим государственное управление использованием и охраной природных ресурсов, относятся:

     • Федеральное Собрание РФ;

     • Президент России;

     • Правительство России;

     • администрация субъектов РФ, а  также 

     • органы местной администрации.

     роль  Федерального Собрания РФ в государственном  управлении природопользованием и  охраной окружающей среды минимальна сводится, в частности, к принятию решения об объявлении зоны чрезвычайной экологической ситуации и зоны экологического бедствия в соответствии со ст. 58 и 59 Закона «Об охране окружающей природной среды».

     С учетом того, что государственное  финансирование охраны окружающей среды  имеет решающее значение для достижения целей поддержания и восстановления благоприятного состояния окружающей среды, контроль Государственной Думы за деятельностью Правительства при формировании бюджета – важная функция управления.

     К важнейшим функциям управленческой деятельности Президента, предусмотренных  Конституцией, можно отнести определение  основных направлений внутренней и  внешней экологической политики государства; нормотворчество; организацию системы центральных органов исполнительной власти России; гарантии соблюдения прав граждан в области природопользования и охраны окружающей среды; обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти в области природопользования и охраны окружающей среды.

     Компетенция Правительства РФ и правительств субъектов РФ в сфере природопользования и охраны окружающей среды определена многими нормативными правовыми актами – как общими, так и экологическими. В соответствии со ст. 114 Конституции РФ Правительство РФ:

     • обеспечивает проведение в РФ единой государственной политики в области  экологии;

     • осуществляет управление федеральной  собственностью на природные ресурсы;

     • проводит меры по обеспечению законности, осуществлению экологических прав граждан и др.

     Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» в отдельной статье определил  полномочия Правительства РФ в сфере  природопользования и охраны окружающей среды. Согласно ст. 18, Правительство РФ:

     • обеспечивает проведение единой государственной  политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;

     • принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия;

     • организует деятельность по охране и  рациональному использованию природных  ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы Российской Федерации;

     • координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.

     Более подробно полномочия Правительства  РФ регламентированы в Законе «Об  охране окружающей природной среды», иных актах законодательства об окружающей среде. В частности, Правительство  РФ: 

     • обеспечивает разработку и реализацию государственных экологических  программ; 

     • координирует деятельность министерств  и ведомств на территории РФ в области  охраны окружающей среды;

     • устанавливает порядок образования  и использования федерального внебюджетного  экологического фонда;

     • организует подготовку и распространение  ежегодного государственного доклада  о состоянии окружающей природной среды;

     • устанавливает порядок разработки и утверждения экологических  нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную  среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов;

     • устанавливает порядок определения  платы и ее предельных размеров за пользование природными ресурсами, загрязнение окружающей природной  среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия;

     • принимает решения об организации  особо охраняемых природных территорий и объектов и включении их в  природно-заповедный фонд Российской Федерации;

     • организует систему всеобщего непрерывного экологического воспитания и образования  граждан и др.

     Правительство РФ осуществляет деятельность в области  природопользования и охраны окружающей среды как самостоятельно, так  и через созданные им структуры. В аппарате Правительства РФ вопросами в данной области ведает Департамент реформирования агропромышленного комплекса и защиты окружающей среды, созданный в 1997 г. (до этого – Департамент природных ресурсов и охраны окружающей среды). Вспомогательным органом Правительства РФ является также Правительственная комиссия по окружающей среде и природопользованию, действующая на основе Положения от 14 февраля 1997 г. К ее основным задачам относится рассмотрение вопросов, связанных с обеспечением экологической безопасности, рациональным использованием природных ресурсов, сохранением биологического разнообразия, разработкой и реализацией стратегии устойчивого развития страны; рассмотрение предложений по совершенствованию государственного управления и развитию федеративных отношений в сфере природопользования и охраны окружающей среды, а также проектов и программ федерального и международного значения по изучению, освоению, воспроизводству, охране природных ресурсов и окружающей среды.

     Деятельность  органов общей компетенции в  области природопользования и охраны окружающей среды на уровне субъектов Российской Федерации регулируется как федеральным законодательством, так и нормативными правовыми актами субъектов РФ. Она включает обеспечение реализации государственной экологической политики; координацию деятельности министерств и ведомств в данной сфере; планирование рационального природопользования и охраны окружающей среды; организацию ведения кадастров природных ресурсов на уровне субъектов; осуществление государственного контроля за природопользованием и охраной окружающей среды и др.

     Полномочия  органов местного самоуправления в  области охраны окружающей среды  и природопользования определены как  Федеральным законом от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации», так и отдельными актами экологического законодательства. К  вопросам местного значения относятся:

     • владение, пользование и распоряжение природными ресурсами, находящимися в  муниципальной собственности;

     • обеспечение санитарного благополучия населения;

     • регулирование планировки и застройки  территорий муниципальных образований;

     • контроль за использованием земель на территории муниципального образования;

     • регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений  общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

     • благоустройство и озеленение территории муниципального образования;

     • участие в охране окружающей среды  на территории муниципального образования;

     • организация и содержание муниципальной  информационной службы. 

     4. Специальные органы государственного  управления природопользованием  и охраной окружающей среды   

     К специализированным относятся органы, созданные исключительно для решения задач в сфере взаимодействия общества и природы. Поскольку власть этих органов по специальным вопросам охраны природы и рациональному природопользованию распространяется на все отрасли народного хозяйства и сферы деятельности, их часто называют межотраслевыми или надведомственными органами.

     В последние годы система центральных  органов исполнительной федеральной  власти в области природопользования и охраны окружающей среды неоднократно изменялась, причем не в сторону  ее совершенствования.

     Существовавший  с 1988 г. Государственный комитет  РСФСР по экологии и природопользованию в 1991 г. был преобразован в Министерство экологии и природных ресурсов РФ. В 1996 г. решением Президента РФ Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов было упразднено. Вместо него создан Государственный комитет РФ по охране окружающей среды (Госкомэкология). Одновременно на базе упраздненной Минприроды, Комитета РФ по водному хозяйству и Комитета РФ по геологии и использованию недр было образовано Министерство природных ресурсов РФ.

     Госкомэкология России выполняет осуществление государственной политики в сфере охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности и сохранения биологического разнообразия, межотраслевую координацию и функциональное регулирование в этой сфере деятельности, а также осуществление государственного экологического контроля, государственной экологической экспертизы и управления государственными природными заповедниками и другими особо охраняемыми территориями, находящимися в его ведении.

     Что касается Министерства природных ресурсов РФ, то на него возложено проведение государственной политики в сфере изучения, воспроизводства, использования и охраны всех видов природных ресурсов, применяемых в экономике страны, координация деятельности в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти и осуществление управления государственным фондом недр, а также использованием и охраной водного фонда.

     Помимо  Государственного комитета РФ по охране окружающей среды и Министерства природных ресурсов РФ в систему специально уполномоченных государственных органов в области природопользования и охраны окружающей среды входят:

     • Государственный комитет РФ по земельным  ресурсам и землеустройству;

     • Федеральная служба лесного хозяйства  России.

     Государственный комитет РФ по земельным ресурсам и землеустройству (Госкомзем России) действует на основании Земельного кодекса РСФСР и Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 2 февраля 1993 г. Его основными задачами являются:

     •осуществление  государственной политики в области  рационального использования и  охраны земель, сохранения и воспроизводства плодородия почв, улучшения природной среды;

     • организация и проведение работ, связанных с приватизацией земель;

     • осуществление государственного контроля за использованием и охраной земель;

     • ведение государственного земельного кадастра и мониторинга земель;

     • организация и проведение работ  по землеустройству;

     • организация выполнения научно-исследовательских  работ по проблемам землеустройства, государственного земельного кадастра и мониторинга земель;

     • создание банка данных о федеральных  и других землях;

     • разработка мер по экономическому стимулированию рационального использования земель и развитию всех форм хозяйствования на земле.

     Федеральная служба лесного хозяйства России (Рослесхоз) является федеральным органом  исполнительной власти по управлению лесным хозяйством на территории РФ, осуществляющим государственное регулирование  и государственный контроль в  области использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов. Рослесхоз осуществляет свою деятельность на основе Лесного кодекса РФ и Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 5 июля 1994 г. Основными задачами Рослесхоза являются:

     • разработка основных направлений государственной  политики в области использования, воспроизводства, охраны, защиты лесов  и развития лесного хозяйства;

     • обеспечение непрерывного и неистощительного лесопользования, сбережения и приумножения лесных богатств, сохранения и усиления защитных, водоохранных, оздоровительных и иных полезных природных функций леса;

     • обеспечение в пределах своей  компетенции соблюдения всеми владельцами  лесного фонда и лесопользователями установленного порядка пользования лесным фондом, правил ведения лесного хозяйства, воспроизводства, охраны и защиты лесов, правил государственного учета и отчетности, а также иных норм и правил, установленных лесным законодательством;

     • соблюдение федеральных интересов  при регулировании лесопользования, восстановлении, охране и защите лесов;

     • совершенствование экономических и других методов управления лесным хозяйством. 

     5. Государственное управление природопользованием  и охраной окружающей среды  функциональными и иными органами    

     В системе центральных  органов федеральной исполнительной власти имеется ряд органов, на которые  также возложены специальные  задачи по государственному управлению природопользованием и охраной окружающей среды наряду с решением иных задач. К таким органам относятся:

     · Федеральная служба России по гидрометеорологии  и мониторингу окружающей среды;

     · Министерство сельского хозяйства  и продовольствия РФ;

     · Министерство здравоохранения РФ;

     · Федеральная служба геодезии и картографии  России;

     · Министерство внутренних дел РФ;

     · Государственный комитет РФ по стандартизации, метрологии и сертификации;

     · Министерство строительства РФ;

     · Федеральный горный и промышленный надзор России;

     · Федеральный надзор России по ядерной  и радиационной безопасности;

     · Государственный таможенный комитет  РФ;

     · Федеральная пограничная служба РФ;

     · Министерство РФ по делам гражданской  обороны, чрезвычайным ситуациям и  ликвидации последствий стихийных бедствий.

     8 сентября 1994г.

     Основные  задачи Росгидромета включают:

     • гидрометеорологическое и гелиогеофизическое обеспечение народного хозяйства, органов государственной власти, населения и Вооруженных Сил РФ и мониторинг состояния и загрязнения атмосферы, поверхностных вод суши, морской среды, почв, околоземного космического пространства, комплексный фоновый мониторинг и космический мониторинг состояния природных объектов;

     • оценку климатических изменений, агроклиматических  и поверхностных водных ресурсов РФ и субъектов РФ;

     • исследование гидрометеорологических и геофизических процессов в  атмосфере, на поверхности суши и в Мировом океане, включая Арктику и Антарктику, околоземном космическом пространстве;

     • осуществление активных воздействий  на гидрометеорологические и другие геофизические процессы и явления в интересах народного хозяйства;

     • государственный надзор за проведением  предприятиями, учреждениями и организациями  работ по активному воздействию  на гидрометеорологические и другие геофизические процессы и явления;

     • выполнение в установленном порядке  международных обязательств РФ по вопросам гидрометеорологии и гелиогеофизики, климата и его изменений, мониторинга загрязнения окружающей среды, состояния верхних слоев атмосферы и ее озонового слоя, изучения Мирового океана, Арктики и Антарктики, активного воздействия на гидрометеорологические процессы.

     Министерство  сельского хозяйства  и продовольствия РФ (Минсельхозпрод России) занимает особое место в системе функциональных органов, обеспечивающих государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды, так как является специально уполномоченным государственным органом по охране и регулированию использования животного мира на территории России в части охраны и регулирования использования охотничьих животных и рыболовства.

     В соответствии с Положением о Министерстве сельского хозяйства и продовольствия РФ, утвержденным постановлением Правительства  РФ от 12 августа 1994 г., на него возложены  задачи разработки и реализации мероприятий  по охране окружающей среды и природных  ресурсов в отраслях сельского хозяйства, пищевой и перерабатывающей промышленности; осуществляет государственное управление охотничьими хозяйствами, охрану и контроль за охотничьими животными и ведением охотничьего хозяйства; ведет надзор за соблюдением правил охоты, выдачу удостоверений на право охоты и разрешений (лицензий) на добычу охотничьих животных в РФ; обеспечивает воспроизводство плодородия и сохранение почв, защиту растений от сорняков, вредителей, болезней и реализует мероприятия по охране окружающей среды; организует защиту от проникновения на территорию Российской Федерации болезней животных и растений, вредителей, сорняков и других карантинных объектов.

     Минздрав  России осуществляет свою деятельность на основе Закона РСФСР от 19 апреля 1991 г. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»; Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г.; Положения о Министерстве здравоохранения РФ, утвержденного постановлением Правительства РФ от 3 июня 1997 г.* 

     К основным задачам Минздрава РФ относятся  разработка основ государственной  политики в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения; осуществление государственного санитарно-эпидемиологического надзора; санитарно-гигиеническое нормирование, координация и регулирование вопросов охраны здоровья населения в связи с воздействием на человека неблагоприятных факторов среды его обитания и условий жизнедеятельности.