Понятие и виды земельных правонарушений

Понятие и  виды земельных правонарушений

Земельное правонарушение - это виновное противоправное деяние, направленное против установленного законодательством  земельного строя, порядка управления и пользования землей, ее охраны, препятствующее осуществлению земельных  прав и интересов юридических  лиц и граждан, причиняющее вред земле как природному богатству, здоровью и имуществу людей, влекущее за собой установленную законом  юридическую ответственность.

Земельное правонарушение характеризуется  следующими признаками:

1) это виновное деяние;

2) это противоправное деяние, т.е.  деяние, противоречащее нормам земельного  законодательства;

3) оно посягает на установленный  законодательством земельный строй,  порядок управления и пользования  землей, ее охраны;

4) оно причиняет вред земле  как природному объекту, здоровью  и имуществу людей;

5) оно влечет юридическую ответственность.

Земельное правонарушение, как и  любое другое, характеризуется четырьмя элементами: объектом, субъектом, объективной  и субъективной сторонами правонарушения. Ответственность за правонарушение, как и в иных отраслях права, может  наступать только при наличии  всех четырех элементов, а отсутствие хотя бы одного из них исключает  ответственность.

Под объектом земельного правонарушения понимают земельный правопорядок (у  некоторых авторов - земельный строй), а также права и законные интересы собственника земли, землепользователей, землевладельцев, арендаторов Комментарий  к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. С.А. Боголюбова, Е.Л. Мининой. М., 2002.С. 357 - 358. .

Под объективной стороной земельного правонарушения понимают противоправное деяние (действие или бездействие), совершаемое вопреки требованиям  земельного законодательства. Земельное  правонарушение может быть совершено  как путем активных действий, так  и в результате бездействия. Примером может служить снижение или уничтожение  почвенного плодородия вследствие неправильной вспашки земли (действие) и непринятия мер по охране земель от процессов  разрушения (бездействие). В содержание объективной стороны кроме деяния входят еще его объективно вредные  последствия и причинная связь  между деянием и наступившими последствиями. Вред, причиняемый земельным  правонарушением, носит и имущественный, и экологический характер, возникает  при нарушении законных имущественных  интересов собственника, владельца, пользователя или арендатора (например, загрязнение земли). Причинная связь  между правонарушением и вредом подтверждает, что вред возник именно по этой причине, а не по какой-либо другой.

Субъектом правонарушения признается достигшее определенного возраста дееспособное, вменяемое лицо, а  также организация. Субъектами земельных  правонарушений могут выступать  граждане и юридические лица независимо от формы собственности и подчиненности, ими могут быть как правообладатели  земли, которые сами допускают нарушения  земельного законодательства о земле (собственники, арендаторы и т.п.), так  и те, которые не являются субъектами земельных отношений (например, самовольно занявшие земельный участок). Необходимо подчеркнуть, что наряду с российскими  юридическими и физическими лицами субъектами правонарушений могут выступать  и граждане иностранных государств, а также предприятия с иностранными инвестициями. Государственные органы и их должностные лица также могут  быть привлечены к ответственности  в случае нарушения требований законодательства по распоряжению землей.

Субъективную сторону земельного правонарушения составляет психическое  отношение субъекта к совершаемому им деянию. Земельные правонарушения могут совершаться как умышленно, так и по неосторожности. Вина в  форме умысла имеет место тогда, когда из поведения лица видно, что  оно сознательно направлено на правонарушение (например, самовольное занятие земельного участка). В случаях совершения земельного правонарушения по неосторожности в  поведении лица отсутствуют элементы намеренности. Оно не направлено сознательно  на правонарушение, но в то же время в поведении человека отсутствуют должные внимательность и осмотрительность.

Лишь при наличии всей совокупности четырех элементов может наступать  ответственность за правонарушение.

В зависимости от того, в каких  отраслях законодательства содержатся правовые нормы, регулирующие земельные  правонарушения, выделяют: преступления в области земельного правопорядка, административные, гражданско-правовые, дисциплинарные правонарушения в области  охраны и использования земель.

Уголовная ответственность

Ранее действующий Уголовный кодекс РСФСР предусматривал уголовную  ответственность за самовольный  захват земли. Кроме того, к уголовной  ответственности (за должностные преступления) привлекались должностные лица, если в результате их действия или бездействия  наступала порча земли, загрязнение ее производственными отходами или сточными водами. Новый УК РФ, введенный в действие с 1 января 1997 г., установил уголовную ответственность за ряд уголовно наказуемых деяний.

Эта ответственность наступает  только за уголовно наказуемые действия или бездействие, которые признаются таковыми в УК РФ. Субъекты РФ не вправе устанавливать уголовные наказания, так как эти вопросы отнесены п. "о" ст.71 Конституции РФ к  исключительному ведению Российской Федерации. Следовательно, к уголовной  ответственности лицо может быть привлечено лишь в том случае, если за нарушения земельного и иного  законодательства предусмотрена такая  ответственность в УК РФ.

Регистрация незаконных сделок с землей является одним из видов уголовной  ответственности за земельные преступления. Так статья 170 УК РФ устанавливает  ответственность за регистрацию  заведомо незаконных сделок с землей, искажение учетных данных Государственного земельного кадастра, а равно и  умышленное занижение размеров платежей за землю, если эти деяния совершены  из корыстной или иной личной заинтересованности должностным лицом с использованием своего служебного положения.

Совершение данного преступления способствует необоснованной концентрации земельной собственности в руках  узкого круга лиц, ведет к нерациональному  использованию ценных сельскохозяйственных угодий, а также к возможному нарушению  законных прав и интересов собственников  и иных владельцев земельных участков. Кроме того, в результате совершения данного преступления (при занижении  размеров платы за землю) причиняется  вред финансовым интересам государства.

Статья предусматривает три  самостоятельных состава преступления, имеющих общие признаки, но различающихся  по объективной стороне. Общими признаками составов преступления являются: их совершение должностным лицом, т.е. наличие специального субъекта; прямой умысел, корыстная  или иная личная заинтересованность; использование своего служебного положения.

Преступление признается оконченным с момента совершения любого из рассмотренных  выше деяний.

Субъективная сторона - прямой умысел, при котором субъект осознает противоправность своих действий и  желает их осуществить. Обязательным признаком  субъективной стороны преступления является мотив - корыстная или личная заинтересованность.

Порча земли - это следующий вид  уголовно-правовой ответственности  за земельные преступления. В соответствии со ст.254 УК РФ отравление, загрязнение или иная порча земли вредными продуктами хозяйственной или иной деятельности вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими и биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекшие причинение вреда здоровью человека или окружающей среде, совершенные в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации, а также повлекшие по неосторожности смерть человека, признаются уголовными преступлениями, так как посягают на общественные отношения по поводу обеспечения сохранности земли от загрязнения.

Цель данной статьи - охрана земли  как ценнейшего национального достояния, средства производства, необходимого для функционирования всех отраслей хозяйства, путем предохранения  ее от порчи, т.е. ухудшения качественного  состояния земель вследствие нарушения  правил хозяйственной или иной деятельности, объектом которой является земля  Скуратов Ю.И., Лебедев В.М. Комментарии  к Уголовному кодексу РФ. М., 2000.С. 644. .

Объект преступления - земли любого назначения: сельскохозяйственные, населенных пунктов, лесного фонда и т.п. Земля  рассматривается как любые виды земельных участков, освоенных или  неосвоенных, независимо от субъектов  и видов, прав на землю.

Объективная сторона преступления - отравление, загрязнение, иная порча  земли вредными продуктами хозяйственной  или иной деятельности вследствие нарушения  правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами  и иными опасными химическими  или биологическими веществами при  их хранении, использовании и транспортировке. Например, приведение земли в негодность вследствие применения ядохимикатов с  нарушением правил, уничтожения плодородного слоя почвы и т.п.

Субъект преступления - лицо, достигшее 16 лет, осуществляющее хозяйственную  или иную деятельность, связанную  с обращением с удобрениями, стимуляторами  роста растений, ядохимикатами и  иными опасными химическими или  биологическими веществами.

Субъективная сторона - нарушение  правил обращения с указанными в  ст.254 УК РФ веществами может быть совершено  как умышленно (косвенный умысел), так и по неосторожности (легкомыслие  и небрежность). При косвенном  умысле виновный сознает опасность  нарушения соответствующих специальных  правил, предвидит загрязнение, отравление или иную порчу земли и безразлично  относится к наступлению таких  последствий. При легкомыслии он также предвидит возможность  таких последствий нарушения  им правил, однако самонадеянно рассчитывает, что здоровье кого-либо или окружающая среда не пострадает. Нарушение правил в этих случаях обычно совершается  осознанно. При небрежности виновный не предвидит наступления указанных  в ст.254 УК РФ последствий нарушения  им определенных правил, однако должен и может их предвидеть.

Административная  ответственность

Наиболее распространенным видом  ответственности в области земельных  отношений является административная ответственность. Основанием для административной ответственности является административное правонарушение (проступок).

Административным правонарушением  признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического  или юридического лица, за которое  настоящим Кодексом или законами субъектов РФ об административных правонарушениях  установлена административная ответственность.

Субъектами земельных правонарушений, за которые применяются меры административной ответственности, могут быть граждане, должностные лица и юридические  лица. Административной ответственности  подлежит лицо, достигшее к моменту  совершения административного правонарушения возраста 16 лет.

В п.1 ст.74 ЗК РФ, в отличие от ЗК РСФСР 1991 г., не содержится ни состав земельных  правонарушений, за которые наступает  административная ответственность, ни санкции, которые применяются за их совершение. Говорится, что виновные лица несут административную или  уголовную ответственность за земельные  правонарушения в порядке, установленном  законодательством.

Кодекс РФ об административных правонарушениях  РФ 2001 г. предусматривает штрафы за следующие виды земельных правонарушений:

порча земли (ст.8.6) Данное правонарушение посягает на общественные отношения  по использованию и охране земель в Российской Федерации. Земельным  кодексом РФ был провозглашен принцип  приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве  и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого  имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляется собственниками земельных  участков свободно, если это не наносит  ущерба окружающей среде.

самовольное занятие земельного участка или использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю (ст.7.1). Данное правонарушение посягает на установленный земельный распорядок. Любой самовольный захват земельного участка любым лицом - юридическим или физическим - есть нарушение установленного земельного распорядка. И кроме того, оно приносит вред экономике, землепользователям, владельцам, собственникам арендаторам либо государству

уничтожение межевых знаков границ земельных участков (ст.7.2). Под межевыми знаками могут пониматься столбы, курганы и т.п. Уничтожение их ведет к нарушению прав обладателей  земли. В результате этого нарушения  размер участка у одного землепользователя  может уменьшиться, а у другого ("захватчика") увеличиться. Таким  образом, межевые знаки создают  условия для устойчивости права  на землю.

использование земель не по целевому назначению (ст.8.8). Использование земельных  участков не в соответствии с теми целями, для которых они предоставлены, - это изменение режима земель, нарушение  землеустроительных проектов, целей  предоставления земельных участков, зафиксированных в соответствующих  постановлениях и решениях (например, когда вместо производства сельскохозяйственной продукции осуществляется строительство  какого-либо объекта). Правонарушение совершается субъектом с прямым умыслом;

невыполнение или несвоевременное  выполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для  использования по целевому назначению (ст.8.7);

самовольное занятие земельного участка (ст.7.8). Самовольное занятие представляет собой не основанное на законе завладение земельным участком в нарушение  установленного порядка предоставления и получения документа, удостоверяющего  право на землю;

самовольное занятие участка лесного  фонда или участка леса, не входящего  в лесной фонд (ст.7.9);

самовольная переуступка права  пользования землей, недрами, участком лесного фонда, участком леса, не входящего  в лесной фонд, или водным объектом, а равно самовольный обмен  земельного участка, участка недр, участка  лесного фонда, участка леса, не входящего  в лесной фонд, или водного объекта (ст.7.10);

проведение земляных, строительных и иных работ без разрешения государственного органа охраны объектов культурного  наследия (ст.7.14);

незаконный отвод земельных  участков на особо охраняемых землях историко-культурного назначения (ст.7.16);

нарушение должностным лицом установленных  законодательством сроков рассмотрения заявлений (ходатайств) граждан о  предоставлении земельных участков или сокрытие информации о наличии  свободного земельного участка (ст. 19.9).

Иные виды правонарушений могут  закрепляться в законах субъектов  РФ.

Важное значение имеет вопрос об органах управления и должностных лицах, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в области охраны земель. Государственный земельный контроль осуществляют Федеральная служба земельного кадастра России и его территориальные органы совместно с Министерством природных ресурсов Положение о государственном земельном контроле утв. Постановлением Правительства РФ от 19. 11.2002 N 833 // СЗ РФ. 2002. N 47. Ст. 4685. , Министерством сельского хозяйства, Государственным комитетом РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу (в пределах их компетенции) и во взаимодействии с другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, их территориальными органами, с органами исполнительной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, организациями, общественными объединениями, а также гражданами. Органы управления, осуществляющие государственный контроль за использованием и охраной земель, рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст.7.1, ч.1 ст.7.2, ст.7.10 (в части самовольной переуступки права пользования землей), ст.8.5 (в части информации о состоянии земель), ст. ст.8.6 - 8.8 КоАП РФ. Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени данных органов вправе:

1) главный государственный инспектор  РФ по использованию и охране  земель, его заместители;

2) главные государственные инспектора  субъектов РФ по использованию  и охране земель, их заместители;

3) главные государственные инспектора  городов и районов по использованию  и охране земель, их заместители  (ст.23.21 КоАП РФ).

Порядок наложения и взыскания  штрафов установлен КоАП РФ и иными нормативными правовыми актами, в том числе постановлениями Правительства и ведомственными актами. Следует сразу отметить, что наложение штрафов и других видов административных взысканий не освобождает виновных от устранения допущенных нарушений.

Дисциплинарная  ответственность

Земельный кодекс РФ также выделяет самостоятельный вид ответственности  за земельные правонарушения - это  дисциплинарная ответственность. Институт дисциплинарной ответственности относится  к сфере законодательства в труде. Поэтому субъектом дисциплинарной ответственности может выступить  лишь лицо, которое состоит в трудовых отношениях с той или иной организацией. Дисциплинарная ответственность может  наступить в отношении конкретного  лица только в том случае, если в  его обязанности входит соблюдение требований земельного законодательства (например, мелиорация земель, проведение других мероприятий, связанных с  охраной земель и повышением плодородия почв). Виды дисциплинарной ответственности (замечание, выговор и т.д.) предусмотрены  в законодательстве о труде. В  нем же определяется порядок наложения  дисциплинарных взысканий.

В п.2 ст.75 ЗК РФ подчеркивается что порядок привлечения к дисциплинарной ответственности определяется трудовым законодательством, законодательством о государственной и муниципальной службе, законодательством о дисциплинарной ответственности глав администраций федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Специально выделяется случай привлечения к дисциплинарной ответственности, предусмотренный в п.1 ст.75 ЗК РФ.

Должностные лица и работники организации, виновные в совершении земельных  правонарушений, несут дисциплинарную ответственность в случаях, если в результате ненадлежащего выполнения ими своих должностных или  трудовых обязанностей организация  понесла административную ответственность  за проектирование, размещение и ввод в эксплуатацию объектов, оказывающих  негативное (вредное) воздействие на состояние земель, их загрязнение  химическими и радиоактивными веществами, производственными отходами и сточными водами.

Гражданско-правовая ответственность

По существу, гражданско-правовая ответственность представляет собой  результат защиты гражданских прав. Ведь с точки зрения нового Гражданского кодекса РФ земельные права можно  рассматривать в качестве разновидности  гражданских прав. Поэтому в данном случае применимы различные способы  защиты гражданских прав, установленные  ст.12 ГК РФ, а не только один способ, как это понималось в свое время, - возмещение убытков.

Правовыми основаниями применения гражданской ответственности за правонарушения в области охраны и использования земель являются Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ, Земельный кодекс РФ, а также  Федеральный закон от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", поскольку  земля является природным ресурсом.

Согласно ст.76 ЗК РФ юридические  лица, граждане обязаны возместить в полном объеме вред, причиненный  в результате совершения ими земельных  правонарушений. Между тем вред собственникам  и иным титульным владельцам и  пользователям земли может быть причинен также и органами государственной  власти и местного самоуправления либо их должностными лицами. В законодательстве закрепляется норма, согласно которой убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате издания не соответствующего закону и нарушающего права на землю и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица акта исполнительного органа государственной власти, подлежат возмещению исполнительным органом государственной власти, издавшим такой акт (п.2 ст.61 ЗК РФ).

Гражданская ответственность наступает  в результате нарушения земельного законодательства и независимо от привлечения  виновных к другим видам ответственности (например, гражданский иск в уголовном  процессе). Возмещение вреда, причиненного в результате земельного правонарушения, по общему правилу производится добровольно  либо по решению суда или арбитражного суда.

Гражданское законодательство предусматривает  при возмещении вреда взыскание  убытков, которые уже понес потерпевший  к моменту предъявления иска в  суде. При возмещении вреда, причиненного земле, речь идет о взыскании в  основном будущих расходов на произведение восстановительных работ.

Размер убытков, причиненных земле, исчисляется в некоторых случаях  в соответствии со специальными методиками, а в остальных - по фактическим  затратам на восстановление нарушенного  состояния земель с учетом понесенных убытков, включая упущенную выгоду. Статья 78 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" предусматривает, что компенсация  вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства, осуществляется добровольно либо по решению суда или арбитражного суда.

Не всякий ущерб проявляется  сразу, часто он носит потенциальный  характер. Поэтому установление специальных  такс и методик для исчисления размера взысканий за ущерб, причиненный  нарушением земельного законодательства, призвано облегчить на практике определение  размера взысканий Вараксин В.В. Природопользование и охрана окружающей среды // Природоохранная деятельность правоохранительных органов (организационно-правовые вопросы). Екатеринбург, 2004.С. 202, 203. .

За нарушение прав собственников  земли, землепользователей, землевладельцев  и арендаторов земельных участков в ст.62 ЗК РФ предусмотрено возмещение убытков в полном объеме, в том  числе упущенной выгоды, в порядке, предусмотренном гражданским законодательством. Здесь речь идет о внедоговорном  причинении вреда, который возмещается  по правилам гл.59 ГК РФ "Обязательства  вследствие причинения вреда".

Право на возмещение вреда имеют  лица, которые обладают законным правом на землю. Такими лицами являются собственники земли, землепользователи, землевладельцы, арендаторы, обладатели сервитутов.

Возмещение убытков является общим  и основным видом гражданско-правовой ответственности в хозяйственном  обороте.