Понятие, содержание и значение охраны труда как института трудового права

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА  ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОХРАНЫ  ТРУДА

1.1. Понятие, содержание и  значение охраны труда как  института          трудового права

В соответствии со ст. 209 Трудового кодекса РФ1 (далее – ТК РФ) охрана труда – система сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности, включающая в себя правовые, социально-экономические, организационно-технические, санитарно-гигиенические, лечебно-профилактические, реабилитационные и иные мероприятия.

По мнению Буяновой М. О. основной целью законодательства об охране труда является решение следующей триединой задачи2:

1) защита работника от  воздействия вредных производственных  факторов, которые угрожают его здоровью и физической безопасности;

2) обеспечение компенсацией  при несчастных случаях на  производстве и профессиональных  заболеваниях;

3) проведение медицинской  и профессиональной реабилитации  пострадавших на производстве.

Признавая, что охрана труда является институтом трудового права, следует учитывать, что охрана труда состоит из следующих самостоятельных подъинститутов:

- требования охраны труда;

- организация охраны труда;

- обеспечение прав работника  на охрану труда;

- охрана труда женщин, лиц с семейными обязанностями, лиц моложе 18 лет, инвалидов.

Рассматривая в целом раздел 10 ТК РФ, можно выделить несколько моментов в части законодательного регулирования охраны труда.

Кузнецова А. В. считает, что законодателем введены определенные требования и нормы, направленные на создание безопасных условий труда, при которых воздействие на работающих вредных и (или) опасных производственных факторов исключено либо уровни их воздействия не превышают установленных нормативов3. Требования охраны труда - государственные нормативные требования охраны труда и требования охраны труда, установленные правилами и инструкциями по охране труда. При этом следует учитывать, что условия труда, предусмотренные трудовым договором, должны соответствовать требованиям охраны труда.

Как на работника, так и на работодателя возложены определенные в ТК РФ обязанности по соблюдению охраны труда, техники безопасности при производстве работ. Для работодателя нарушение требований охраны труда наказуемо с точки зрения закона, поскольку в соответствии со ст. 5.27 Кодекса РФ об административных правонарушениях4 (далее - КоАП РФ) нарушение законодательства о труде и об охране труда влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от одной тысячи до пяти тысяч рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от одной тысячи до пяти тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток; на юридических лиц - от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

Необходимо учитывать, что нарушение законодательства о труде и об охране труда должностным лицом, ранее подвергнутым административному наказанию за аналогичное административное правонарушение, влечет дисквалификацию на срок от одного года до трех лет), а для работника, по сути, никакой ответственности не установлено, за исключением тех случаев, когда грубое нарушение техники безопасности повлекло причинение смерти или тяжкого вреда здоровью.

Отдельные обязанности по обеспечению безопасных условий и охраны труда на работодателя возложены ст. 212 ТК РФ, в частности, работодатель обязан обеспечить:

- безопасность работников  при эксплуатации зданий, сооружений, оборудования, осуществлении технологических процессов, а также применяемых в производстве инструментов, сырья и материалов;

- применение прошедших  обязательную сертификацию или  декларирование соответствия в установленном законодательством РФ о техническом регулировании5 порядке средств индивидуальной и коллективной защиты работников;

- соответствующие требованиям  охраны труда условия труда  на каждом рабочем месте;

- режим труда и отдыха  работников в соответствии с  трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права и т.д.

По мнению Бердычевоского В. С. анализ норм трудового законодательства позволяет сделать вывод, что для работодателя исполнение обязанностей по исполнению требований законодательства в области охраны труда выглядит следующим образом6:

Назначение ответственного или создание службы охраны труда, что прямо следует из содержания ст. 217 ТК РФ. В том случае, если численность работников организации-работодателя превышает 50 человек, создается служба охраны труда или вводится должность специалиста по охране труда, имеющего соответствующую подготовку или опыт работы в этой области. Работодатель, численность работников которого не превышает 50 человек, принимает решение о создании службы охраны труда или введении должности специалиста по охране труда с учетом специфики своей производственной деятельности.

Допускается на основании ст. 218 ТК РФ возможность создания комитетов (комиссий) по охране труда - по инициативе работодателя и (или) по инициативе работников либо их представительного органа.

Обеспечение прохождения всеми работниками, в том числе руководителями организаций, а также работодателями - индивидуальными предпринимателями обучения по охране труда и проверки знаний требований охраны труда в установленном порядке. Данное требование установлено ст. 225 ТК РФ, а сам порядок обучения утвержден Постановлением Минтруда7.

По мнению Орловского Ю. П. работодатель должен обеспечить прохождения всеми работниками, занятыми на тяжелых работах и на работах с вредными и (или) опасными условиями труда, в том числе на подземных работах, а также на работах, связанных с движением транспорта, на работах в пищевой промышленности, общественного питания и торговли, водопроводных сооружений, лечебно-профилактических и детских учреждений, а также в некоторых иных случаях обязательных предварительных и/или периодических медицинских осмотров в соответствии с требованиями ст. 213 ТК РФ8.

Ботин Д. исследуя нормы об охране труда, делает вывод, что трудовым законодательством установлены обязанности выполнения работодателем по отношению к работникам следующих требований трудового законодательства9:

Постоянно в процессе производственной деятельности обеспечивать полное исполнение требований трудового законодательства в области обеспечения прав работника на охрану труда (рабочее место, соответствующее требованиям охраны труда; обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний в соответствии с федеральным законом «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний»10; профессиональную переподготовку; внеочередной медицинский осмотр (обследование) в соответствии с медицинскими рекомендациями с сохранением за ним места работы (должности) и среднего заработка во время прохождения указанного медицинского осмотра (обследования); компенсации, установленные ТК РФ, коллективным договором, соглашением, локальным нормативным актом, трудовым договором, если он занят на тяжелых работах, работах с вредными и (или) опасными условиями труда и другие права, предусмотренные ст. 219 ТК РФ).

В соответствии с требованиями ст. 221 ТК РФ обеспечивать работников средствами индивидуальной защиты (специальной одеждой, специальной обувью и другими средствами индивидуальной защиты, а также смывающими и (или) обезвреживающими средствами). Нормы бесплатной выдачи работникам смывающих и обезвреживающих средств устанавливаются приказом Минздравсоцразвития РФ11. Правила выдачи средств индивидуальной защиты и пользования ими также утверждены Приказом Минздравсоцразвития РФ12. Типовые нормы бесплатной выдачи специальной одежды, специальной обуви и других средств индивидуальной защиты работникам утверждаются различными нормативными актами в зависимости от отрасли экономики.

В соответствии с требованиями ст. 222 ТК РФ обеспечивать бесплатную выдачу молока или других равноценных пищевых продуктов по установленным нормам на работах с вредными условиями труда. Так, н бесплатной выдачи молока установлена Приказом Минздравсоцразвития РФ13 и составляет 0,5 литра за смену независимо от ее продолжительности. Согласно ст. 222 ТК РФ выдача работникам по установленным нормам молока или других равноценных пищевых продуктов по письменным заявлениям работников может быть заменена компенсационной выплатой в размере, эквивалентном стоимости молока или других равноценных пищевых продуктов, если это предусмотрено коллективным договором и (или) трудовым договором. Необходимо при этом учитывать, что компенсационная выплата должна производиться не реже 1 раза в месяц.

По мнению Пихтова В. А. реализовывать требования ст. 223 ТК РФ в части обеспечения санитарно-бытового и лечебно-профилактического обслуживания работников в соответствии с требованиями охраны труда. В этих целях работодателем по установленным нормам оборудуются санитарно-бытовые помещения, помещения для приема пищи, помещения для оказания медицинской помощи, комнаты для отдыха в рабочее время и психологической разгрузки; создаются санитарные посты с аптечками, укомплектованными набором лекарственных средств и препаратов для оказания первой помощи; устанавливаются аппараты (устройства) для обеспечения работников горячих цехов и участков газированной соленой водой и другое14.

Расследовать, вести учет и надлежащим образом оформлять расследование, а также уведомлять соответствующие органы о несчастных случаях на производстве (ст. ст. 228 - 231 ТК РФ).

Предоставлять все предусмотренные трудовым законодательством гарантии и компенсации, дополнительно к вышеуказанным, установленные за тяжелую работу и работу с вредными условиями труда, а именно:

- конкретные размеры повышения  оплаты труда работников, занятых  на тяжелых работах, работах с  вредными и (или) опасными и иными  особыми условиями труда;

- сокращенная продолжительность  рабочего времени (не более 36 часов  в неделю) для работников, занятых  на работах с вредными и (или) опасными условиями труда (ст. 92 ТК РФ);

- ежегодные дополнительные  отпуска работникам, занятым на  работах с вредными условиями.

За нарушение требований охраны труда работодатель и должностные лица привлекаются к ответственности. Ответственность работодателя и должностных лиц за нарушение требований охраны труда определяют ст. ст. 192 - 195, 362 ТК РФ, ст. ст. 5.27 - 5.33 КоАП РФ, ст. ст. 109, 118, 125, 143, 145, 216, 217 - 219, 236 - 238 Уголовного кодекса РФ15 (далее - УК РФ), ст. 55 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»16. Должностные лица, виновные в нарушении требований охраны труда, невыполнении обязательств по охране труда, несут дисциплинарную, административную, уголовную ответственность.

Гусов К. Н. отмечает, что в случаях нарушения работодателями требований трудового законодательства об охране труда, государственным инспекторам труда в силу ст. 357 ТК РФ предоставлено право предъявлять работодателям обязательные предписания о привлечении нарушителей законов и иных нормативных правовых актов о труде к дисциплинарной ответственности или об отстранении их от работы в установленном порядке17.

Обязанностям работодателя в сфере охраны труда корреспондируют определенные обязанности работников. А именно, согласно ст. 214 ТК РФ работник обязан:

- соблюдать требования  охраны труда;

- правильно применять  средства индивидуальной и коллективной  защиты;

- проходить обучение безопасным  методам и приемам выполнения  работ и оказанию первой помощи  пострадавшим на производстве, инструктаж  по охране труда, стажировку на  рабочем месте, проверку знаний  требований охраны труда;

- немедленно извещать  своего непосредственного или  вышестоящего руководителя о любой ситуации, угрожающей жизни и здоровью людей, о каждом несчастном случае, происшедшем на производстве, или об ухудшении состояния своего здоровья, в том числе о проявлении признаков острого профессионального заболевания (отравления);

- проходить обязательные  предварительные (при поступлении  на работу) и периодические (в  течение трудовой деятельности) медицинские осмотры (обследования), а также проходить внеочередные  медицинские осмотры (обследования) по направлению работодателя в случаях, предусмотренных ТК РФ и иными федеральными законами.

Таким образом, по мнению Смоленского М. Б., охрана труда в широком смысле представляет собой систему сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности, включающую правовые, социально-экономические, организационно-технические, санитарно-гигиенические, лечебно-профилактические, реабилитационные и иные мероприятия. Если какая-то сторона охраны труда (правовая, медицинская, техническая или экономическая) плохо обеспечивается, то и вся охрана труда не обеспечивается18.

В узком смысле понятие охраны труда в трудовом праве — это система правовых мероприятий и средств обеспечения безопасности жизни и здоровья работников в процессе их трудовой деятельности на производстве, в том числе и правовых норм по оздоровлению и улучшению условий труда. Вся система таких правовых мероприятий представляет собой институт охраны труда трудового права.

Как один из основных принципов трудового права охрана труда – это обеспечение права каждого работника на условия труда, отвечающие требованиям безопасности и гигиены.

1.2. Правовое обеспечение  государственного управления охраной  труда

Реализация положений законодательства РФ, регламентирующих право граждан на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, во многом обеспечивается существованием стройной и эффективной системы государственного управления охраной труда.

Современная модель государственного управления охраной труда стала формироваться в России с начала 90-х годов, с переходом страны на рыночный путь экономического развития, и к настоящему моменту имеет обширную правовую базу и богатую практику.

Шептунина Н. Н. считает, что государственное управление охраной труда в литературе определяется как особый вид управленческой деятельности органов государственной власти и управления, наделенных законодательством властными полномочиями по обеспечению безопасных условий и охраны труда работников в установленных для них сферах деятельности19. В силу таких полномочий воля указанных органов, выраженная в нормативных правовых актах, предписаниях, разрешениях и т.д., является обязательной для объектов управления - подчиненных государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц, юридических лиц, граждан.

Необходимо отметить, что в трудовом праве государственное управление охраной труда выступает в качестве одного из основных направлений государственной политики в области охраны труда, что следует из содержания ч. 1 ст. 210 ТК РФ, посредством которой государство решает принципиально важные для каждого социального государства вопросы обеспечения справедливых условий труда, защиты прав работников и работодателей, улучшения благополучия работников и установления, таким образом, социального мира и согласия в обществе. Следовательно, государственное управление охраной труда – это, прежде всего регламентируемая законодательством деятельность уполномоченных органов власти.

Перечень соответствующих органов указан в ст. 216 ТК РФ. Управление охраной труда осуществляется Правительством РФ непосредственно или по его поручению федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и по нормативно-правовому регулированию в сфере труда, а также другими федеральными органами исполнительной власти в пределах их полномочий.

По мнению авторов Смирновой О. В. и Снигеревой И. О. правительство РФ является коллегиальным органом управления с широким перечнем полномочий в различных сферах жизни общества и государства, в том числе и социально-трудовой сфере20. В частности, Правительство РФ обеспечивает проведение единой государственной социальной политики, принимает меры по обеспечению условий для реализации трудовых прав граждан; принимает меры по реализации прав граждан на охрану здоровья, по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия; руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность; утверждает положения о федеральных министерствах и иных федеральных органах исполнительной власти и т.д.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 27.12.2010 № 1160 система нормативных правовых актов, содержащих государственные нормативные требования охраны труда, состоит из межотраслевых и отраслевых правил и типовых инструкций по охране труда, строительных и санитарных норм и правил, правил и инструкций по безопасности, правил устройства и безопасной эксплуатации, сводов правил по проектированию и строительству, гигиенических нормативов и государственных стандартов безопасности труда21.

Полномочия Правительства РФ в области охраны труда находят свою конкретизацию в ч. 5 ст. 216 Трудового кодекса РФ, которая была введена Федеральным законом от 22.07.2008 г. № 157-ФЗ22. В целях государственного управления охраной труда Правительство РФ, а также уполномоченные федеральные органы исполнительной власти:

- обеспечивают разработку  нормативных правовых актов, определяющих  основы государственного управления  охраной труда;

- разрабатывают федеральные  целевые программы улучшения  условий и охраны труда и  обеспечивают контроль за их  выполнением;

- устанавливают порядок  организации и проведения обучения  по охране труда работников, в  том числе руководителей организаций, а также работодателей - индивидуальных предпринимателей, проверки знания ими требований охраны труда, а также порядок организации и проведения обучения оказанию первой помощи пострадавшим на производстве, инструктажа по охране труда, стажировки на рабочем месте;

- устанавливают порядок  осуществления государственной  экспертизы условий труда, порядок  проведения аттестации рабочих  мест по условиям труда и  порядок подтверждения соответствия  организации работ по охране  труда государственным нормативным  требованиям охраны труда;

- разрабатывают меры экономического  стимулирования деятельности работодателей по обеспечению безопасных условий труда;

- обеспечивают взаимодействие  федеральных органов исполнительной  власти, органов исполнительной  власти субъектов Российской  Федерации, объединений работодателей, профессиональных союзов и их  объединений по вопросам реализации  государственной политики в области  охраны труда;

- исполняют иные полномочия  в сфере государственного управления  охраной труда в соответствии  с федеральными законами и  иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

По нашему мнении, в государственном управлении охраной труда роль Правительства РФ исключительно важна, поскольку им издан значительный массив нормативных правовых актов, направленных на регулирование различных аспектов охраны труда, принятие экстренных мер по улучшению условий труда работников, обеспечение работников средствами индивидуальной и коллективной защиты. Так, среди принятых Правительством РФ актов следует отметить: Постановление от 27.12.2010 № 1160 23, которым установлена система правовых актов, содержащих государственные нормативные требования охраны труда, утвержден перечень видов таких актов и определен порядок разработки их федеральными органами исполнительной власти; Положение о проведении государственной экспертизы условий труда в РФ24.

На уровне иных федеральных органов исполнительной власти вопросы, касающиеся труда и занятости, отнесены к компетенции Министерства труда и социальной защиты РФ25, которое является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере труда, оплаты труда, условий и охраны труда, социального партнерства и трудовых отношений, занятости населения и безработицы. При этом следует учитывать, что Министерство труда и социальной защиты РФ осуществляет координацию и контроль деятельности находящейся в его ведении Федеральной службы по труду и занятости26, которая в сфере охраны труда осуществляет следующие полномочия:

- осуществляет государственный  надзор и контроль за соблюдением  работодателями трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права; установленного порядка расследования и учета несчастных случаев на производстве;

- осуществляет контроль  за порядком установления степени  утраты профессиональной трудоспособности в результате несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;

- осуществляет информирование  и консультирование работодателей  и работников по вопросам соблюдения трудового законодательства и нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права; анализ состояния и причин производственного травматизма и разработку предложений по его профилактике; государственную экспертизу условий труда в порядке, установленном Правительством РФ; анализирует обстоятельства и причины выявленных нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, принимает меры по их устранению и восстановлению нарушенных трудовых прав граждан.

Конституция РФ в подп. «к» п. 1ст. 7227 устанавливает, что трудовое законодательство находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ. При этом в соответствии с п. 2 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Следовательно, государственное управление охраной труда помимо федерального осуществляется еще и на региональном уровне.

По мнению Сошниковой Т. А., необходимо подчеркнуть, что субъекты РФ пошли по пути активного развития законодательства в области охраны труда и к настоящему моменту в большинстве регионов России приняты законодательные акты, детализирующие полномочия местных органов власти в данной сфере28.

В качестве примера регионального законотворчества в сфере охраны труда на территории Хабаровского края можно привести, например, Целевую программу «Улучшение условий и охраны труда в Хабаровском крае на 2012 - 2015 годы»29, Закон Хабаровского края «Об охране труда в Хабаровском крае»30, который направлен на реализацию в Хабаровском крае государственной политики в области охраны труда, обеспечение защиты конституционных прав и интересов работодателей и работников в области охраны труда, создание условий труда, соответствующих требованиям сохранения жизни и здоровья граждан в процессе осуществления ими трудовой деятельности и, помимо прочего, определяет полномочия органа исполнительной власти края в области охраны труда.

В соответствии со ст. 10 вышеуказанного закона в целях государственного управления охраной труда исполнительный орган государственной власти в области охраны труда:

- исполняет полномочия, установленные ст. 216 ТК РФ;

- принимает участие в  порядке, установленном ТК РФ, в  расследовании несчастных случаев (в том числе групповых), в результате  которых один или несколько  пострадавших получили тяжелые  повреждения здоровья, либо несчастных  случаев (в том числе групповых) со смертельным исходом;

- проводит анализ состояния  условий и охраны труда в  крае;

- обеспечивает деятельность  краевой межведомственной комиссии  по охране труда;

- взаимодействует по вопросам  охраны труда с федеральными  органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, объединениями работодателей, профессиональными  союзами, их объединениями и иными  уполномоченными представительными  органами работников;

- проводит проверки условий  и охраны труда в организациях  края;

- организует подготовку  предложений по финансированию  охраны труда;

- оказывает информационную  помощь работодателям в размещении  заказов на приобретение средств индивидуальной защиты;

- исполняет иные полномочия  в сфере государственного управления  охраной труда, не отнесенные  к полномочиям федеральных органов  исполнительной власти, в соответствии с нормативными правовыми актами края.

Гудов А. Б. отмечает, что достаточно важным элементом региональной системы управления охраной труда остаются органы местного самоуправления, обеспечивающие реализацию основных направлений государственной политики в сфере охраны труда на территориях муниципальных образований в пределах своих полномочий, в том числе в принятии муниципальных правовых актов по вопросам охраны труда и целевых программ улучшения условий и охраны труда31. В ч. 4 ст. 216 ТК РФ подчеркивается, что отдельные полномочия по государственному управлению охраной труда могут быть переданы органам местного самоуправления в порядке и на условиях, которые определяются федеральными законами и законами субъектов РФ.

При этом представляется, что практика передачи функций по решению вопросов охраны труда муниципальным образованием представляется вполне разумной. Красных Г. И. отмечает, что поскольку органы местного самоуправления ввиду своей близости к реальным социально-экономическим условиям того или иного территориального образования способны более оперативно реагировать на проблемы, связанные с установлением здоровых и безопасных условий труда, и тем самым способны обеспечивать полную и точную реализацию основных направлений государственной политики в указанной сфере32.

Однако, несмотря на выработанную правовую базу и активную и повседневную деятельность вышеназванных органов власти ситуация в области охраны труда в России по-прежнему остается напряженной. Высокий уровень производственного травматизма и профессиональных заболеваний сохраняет стойкую динамику роста. Практически каждый пятый работник трудится на рабочем месте, не отвечающем санитарно-гигиеническим требованиям, что, в свою очередь, отрицательно влияет на состояние рынка труда, приводит к ухудшению качества трудовых ресурсов, падению престижа ряда профессий, росту дефицита кадров и необходимости привлечения иностранной рабочей силы.

Во многом такая ситуация является следствием недостаточно эффективной деятельности органов государственной власти. Отсутствие согласованности в правовых предписаниях и дублирование полномочий разных органов управления зачастую создают существенные препятствия в осуществлении ими своих функций. Серьезной проблемой выступает и отсутствие на региональном уровне механизма должного финансирования мероприятий по охране труда.

Кроме того, следует также отметить, что для успешной реализации задач по государственному управлению охраной труда, обеспечению здоровых и безопасных условий труда необходимо осуществлять постоянное обновление научно обоснованной нормативно-правовой базы по охране труда, экологической, радиационной и пожарной безопасности, проводить политику усиления и расширения научно-исследовательской и методической работы в этом направлении.

Таким образом, в настоящее время совершенно очевидно, что в России на данном этапе развития назрела острая необходимость модернизации системы государственного управления охраной труда. Создание современной системы охраны труда – крайне важная задача не только в рамках реализации концепции демографического развития России, но и в рамках создания инновационной российской экономики. Как показал мировой финансовый кризис, только сильное, компетентное и последовательное государственное управление может обеспечить эффективную защиту жизни, здоровья и работоспособности российских граждан, их конституционного права на охрану труда.

1.3. Направления совершенствования  правового регулирования охраны  труда

Переход к системе оценки и управления профессиональными рисками, безусловно, должен начинаться с разработки соответствующей нормативной правовой базы. Прежде всего, это определение и законодательное закрепление таких понятий, как «профессиональный риск», «оценка профессиональных рисков» и «управление профессиональными рисками», а также распределение ответственности всех субъектов трудовых отношений, участвующих в процессах оценки и управления рисками.