Понятие субъекта местного самоуправления

Реферат

Понятие субъекта местного самоуправления

План

Введение

1). Проблема определения  субъекта местного самоуправления

2). Исторический  опыт формирования субъекта местного  самоуправления

3). Местное сообщество  как субъект самоуправления

Заключение

Список литературы

Введение

Европейская Хартия Местного Самоуправления, принятая Советом  Европы 15 октября 1985 года говорит, что  «местные сообщества представляют собой  один из основных элементов любого демократического режима, считая, что  право граждан на участие в  управлении общественными делами является составной частью демократических  принципов … будучи убеждены, что  наиболее непосредственным образом  это право может быть реализовано  именно на местном уровне»

Институт муниципального права в Республики Беларусь является сравнительно молодым. Хотя он и получил  свое закрепление в главном законодательном  акте страны, Конституции Республики Беларусь, многие вопросы организации  и деятельности местного самоуправления до сих пор остаются не решенными, о чем свидетельствует большое  количество принятых и находящихся  на рассмотрении законов по данному  вопросу.

На мой взгляд, решение всех вопросов нужно искать не в мнимом будущем, а в осмыслении первооснов, а именно того, что представляют из себя муниципально-правовые отношения  и что они включают.

1). Проблема определения  субъекта местного  самоуправления

Изучаемое нами «местное самоуправление» - явление  многоплановое и его понятия  не имеет однозначного определения. Одни авторы подчеркивают его институциональную  составляющую и определяют его как  систему местных органов, осуществляющих народовластие. Другие - делают упор на функциональную составляющую и определяют «самоуправление» как деятельность населения по управлению своими делами.

Проблемы местного самоуправления на протяжении многих лет находятся в центре внимания белорусских ученых и специалистов в области государственного управления. Однако в настоящее время многие из них остаются дискуссионными. Не достигнуто единство взглядов и в  отношении самого понятия местного самоуправления. Ощущается недостаток публикаций по этим проблемам.

Для системы  местного самоуправления характерно совпадение субъекта и объекта управления. Граждане, составляющие территориальное сообщество, выступают и как субъект и  как объект в одном лице.

Законодательство  Республики Беларусь предоставляет  право гражданам, как субъектам местного самоуправления, непосредственно решать вопросы местного значения. Основными формами непосредственного участия населения в решении государственных и общественных дел являются референдум и собрание граждан. Понятно, что эти мероприятия должны проводиться с разумной периодичностью. Поэтому референдумы и собрания граждан проводятся для обсуждения наиболее важных вопросов.

Для повседневного  решения текущих вопросов жизнедеятельности  местного сообщества формируются представительные и исполнительные и распорядительные органы местного самоуправления.

Органы местного самоуправления несут троякую ответственность  за принимаемые решения - перед населением, перед государством, перед физическими  и юридическими лицами. При этом все намечаемые и осуществляемые решения и действия органов местного самоуправления должны исходить из того, что муниципальные образования  являются субъектами гражданско-правовых отношений, экономически самостоятельны, и потому сами отвечают по своим  обязательствам, принадлежащим им на праве собственности имуществом. Поэтому неразумные действия органов  местного самоуправления при осуществлении  ими своих функций могут дорого обойтись муниципальному образованию. Должностным лицам органов местного самоуправления необходимо всегда помнить  об этом и тщательно анализировать  возможные последствия принимаемых  решений.

Таким образом, развитие местного самоуправления в  Белоруссии является одной из ключевых проблем, от ее решения во многом зависит  настоящее и будущее. Это хорошо понимают и в научных, и в правительственных  кругах. Однако если необходимость  возрождения местного самоуправления в Белоруссии уже не оспаривается, то вопрос о наиболее приемлемых формах его организации и осуществления  до сих пор остается открытым. Каждый субъект РБ, каждое муниципальное  образование предлагают сегодня  свои варианты решения. Такой подход весьма демократичен, но порождает  ряд довольно серьезных проблем  в сфере организации местного самоуправления.

2). Исторический опыт  формирования субъекта  местного самоуправления

Историческими корнями местного самоуправления можно  считать существовавший практически  у всех народов обычай решать вопросы, затрагивающие коллективные соседские  интересы “всем миром” (на сходе, вече, круге, курултае и т.п.).

В своем современном  виде местное самоуправление в развитых демократических государствах сложилось  преимущественно в результате муниципальных  реформ XIX в. Его становление было связано с процессом перехода от феодализма к современному индустриальному  обществу. Оплотом нарождавшейся  буржуазии стали города, которые  еще в средние века “мечом или  золотом” добились для себя определенной самостоятельности в управлении местными делами, свободы от надзора  и вмешательства центральных  властей.

Местное самоуправление того периода формировалось на базе купеческих гильдий и ремесленных  цеховых организаций, руководители которых, становясь магистратами городских коммун, наделялись правом решения многих вопросов административного, финансового и даже судебного порядка. Ограничение прерогатив государственной власти со временем позволило городам приобрести определенную независимость и в управлении хозяйственными делами. Города постепенно наделялись правами юридического лица, что предоставляло городским властям возможность самостоятельно распоряжаться общинным имуществом.

Большое влияние  на формирование концепции местного самоуправления оказала Великая  французская революция XVIII в., явившаяся  предвестницей широкого распространения  в обществе либеральных воззрений  на экономику и государство. Идеи либерализма существенным образом  ограничивали степень влияния государства  на все сферы общественной жизни, оставляя за ним исключительное право  лишь на осуществление охранительных  функций. В рамках данного подхода  независимость местных органов  власти от государства казалась вполне естественной. Поэтому не случайно в научной литературе местное  самоуправление иногда определяется “как продукт либерально-демократического государства XIX в.”.

Первая попытка  теоретического обоснования идей об организации местной власти на принципах  самоуправления была сделана в 1790 г. французским политическим деятелем Турэ. В своем докладе по законопроекту о реформе местного самоуправления во Франции он сформулировал две основные проблемы учения о самоуправляемых общинах, которые впоследствии получили свое развитие в различных теориях местного самоуправления: а) понятие о собственных общинных делах, присущих по своей природе муниципальному управлению; б) понятие о делах государственных, переданных для выполнения на местный уровень.

Активная разработка теоретических основ учения о  местном (общинном) самоуправлении началась во второй четверти XIX в. Одним из первых, кто сформулировал целостную  концепцию самоуправляемых общин, был французский историк, социолог и политический деятель А. де Токвиль. Центральной идеей в концепции Токвиля является мысль о том, что первоначальным источником власти в стране является отнюдь не государство в лице своих представительных органов, а индивиды, добровольно объединяющиеся в общины и сами управляющие своими собственными делами. Центральное правительство рассматривалось им как своеобразная сдерживающая инстанция, к помощи которой следует прибегать лишь в крайних случаях, когда личная инициатива представителей общины бессильна.

Подобные взгляды  легли в основу так называемой теории свободной общины, получившей распространение в Европе в первой половине -- середине XIX в. Суть теории свободной  общины сводилась к следующему: общины по своей природе самостоятельны, они не созданы государством, поскольку  возникли раньше него, и потому имеют  естественное право самостоятельно управлять своими собственными делами. Отсюда в понятие самоуправления были включены следующие элементы:

1. Управление  собственными делами общины, отличными  по своей природе от дел  государственных;

2. Избираемость  органов местного самоуправления  исключительно членами общины;

3. Невмешательство  государственных органов в собственную  компетенцию общины.

Таким образом, сторонники теории свободной общины прямо противопоставляли деятельность органов местного самоуправления государственному управлению, общественные интересы - политическим.

Они рассматривали  государство и самоуправление как  два непересекающихся понятия, имеющих  принципиально различное содержание: местные интересы, с одной стороны, и общенациональные - с другой. Наиболее яркое практическое воплощение теория свободной общины получила в Бельгийской  конституции 1831 г. Данная конституция  содержала отдельную статью, посвященную  общинному управлению, и, самое главное, признавала муниципальную власть в  качестве четвертой власти в государстве (наряду с законодательной, исполнительной и судебной), отстаивая тезис: община старше государства; закон ее находит, а не создает.

Однако теория свободной общины имела один серьезный  недостаток. Она выводила за грань  своего рассмотрения крупные административные единицы, созданные государством, но пользующиеся охраняемой законом самостоятельностью и управляемые выборными должностными лицами (области, департаменты, регионы, провинции и т.п.). Отстаивать самостоятельность  этих самоуправляющихся территориальных  единиц от центрального правительства, ссылаясь на их естественные права, было бы крайне затруднительно. А считать  сельские и городские общины единственно  возможным видом самоуправления - значило бы оторваться от действительности и поддерживать теорию, положения  которой изначально противоречат основному  критерию истинности - общественной практике.

Поэтому вскоре на смену теории свободной общины, выдвинутой представителями французской  школы и развитой бельгийскими правоведами, приходит общественная (или хозяйственная) теория местного самоуправления. В  ее разработке ведущая роль принадлежит  немецким ученым Гирке и Шеффнеру. Общественная теория местного самоуправления так же, как и теория свободной общины исходила из принципа признания свободы осуществления своих задач местными сообществами. Однако, обосновывая основной признак местного самоуправления, данная теория на первый план выдвигала не естественный и неотчуждаемый характер прав общины, а негосударственную, преимущественно хозяйственную природу деятельности органов местного самоуправления.

Самоуправление  согласно общественной теории - это  заведование делами местного хозяйства.

Однако на практике, оказалось, довольно сложно разграничить дела собственно общинные (местные) и  дела государственные, порученные для  исполнения общинам. Например, дорожное строительство, местные налоги, охрана общественного порядка, заведование  образованием, культурой, здравоохранением и т.п. не могут считаться чисто  общественными делами и противопоставляться  делам государственным. Очевидно, что  данные вопросы представляют интерес  не только с точки зрения местного сообщества, но и государства в  целом. Этот факт, ставший “ахиллесовой пятой” общественной концепции местного самоуправления, вскоре подорвал основы ее господства в науке и заставил многих ученых взглянуть на местное  самоуправление с принципиально  иных позиций.

На основе подобных взглядов, критически оценивающих общественную теорию, получает свое развитие государственная  теория самоуправления. Ее основные положения  были разработаны выдающимися немецкими  учеными XIX в. Л. Штейном и Р. Гнейстом. Согласно данной теории местное самоуправление представляет собой не что иное, как одну из форм организации государственного управления на местах, часть общей государственной системы, отличающуюся от центрального государственного управления тем, что осуществляется оно не правительственными чиновниками, а при помощи местных жителей, заинтересованных в результатах местного управления. Однако в отличие от центрального государственного управления местное самоуправление осуществляется не государственными чиновниками, а при участии местных жителей, которые привлекаются на службу государственными интересами и целями”.

Возникновение “государственной” теории самоуправления было вызвано изменившимися реалиями второй половины XIX - начала XX в. По мере развития процессов урбанизации  и индустриализации стала ощутимо  снижаться степень изолированности  и самодостаточности отдельных  территорий. Внедрение достижений научно-технического прогресса, концентрация промышленности в крупных городских центрах, широкое развитие торговли сделали  положение в отдельных местных  сообществах более зависимым  как от общенационального политического  курса, так и от ситуации в других сообществах. Идея о том, что чем  правительство меньше управляет, тем  оно лучше, уступила место идее “государства всеобщего благосостояния”, полномочия которого уже не ограничиваются лишь защитными и регуляционными функциями.

От государства  стали ожидать, что оно не только будет стоять на страже закона и  порядка, но и возьмет на себя основную заботу по обеспечению благосостояния населения, определенных разумных стандартов жизни, более справедливого распределения  национального дохода между гражданами, защитит их от возможных социальных и экономических потрясений. Показательно, что именно в данный период правительствами  многих стран была взята на вооружение доктрина английского экономиста Дж. М. Кейнса, предполагавшая усиление вмешательства государства в экономику в целях обеспечения бесперебойного процесса общественного производства, поддержания эффективного спроса и полной занятости.

Так, В.Н. Лешков, видный славянофил, основываясь на идеях о самобытности русской общины и ее неотъемлемых правах, выступал за независимость местного самоуправления от государства, за необходимость равного участия в выборах всех слоев населения уезда, связанных общими земскими интересами.

Государственная теория местного самоуправления получила свое развитие в работах таких  видных российских ученых, как В.П. Безобразов, А.Д. Градовский, Н.И. Лазаревский. Например, Н.И. Лазаревский в своей работе «Лекции по русскому государственному праву» высказывал мнение, согласно которому органы местного самоуправления имеют ту же природу, что и правительственные органы, и поэтому являются элементом структуры государственной власти, стоящим в одном ряду с монархом, правительством и парламентом.

На тех же позициях стоял и В.П. Безобразов, трактовавший бюрократические (государственные) и самоуправленческие учреждения как “двоякие органы одного и того же государственного организма, различные формы одной и той же власти”. Основные теоретические положения о природе и сущности местного самоуправления, выдвинутые и обоснованные в трудах ученых XIX в., лежат в основе современных взглядов на местное самоуправление.

Следует отметить, что системы этих взглядов остаются полярными. Одни ученые продолжают утверждать, что местное самоуправление является децентрализованным и организационно обособленным элементом государственного механизма, зависимым от центра и выступающим в качестве административной организации по оказанию услуг населению в соответствии с общенациональными стандартами и общим политическим курсом центрального правительства.

Другие, наоборот, остаются приверженцами общественной доктрины местного самоуправления, важнейшими аргументами в пользу которой  выступают собственная легитимность местных органов власти, ибо формируются  они непосредственно населением либо при его участии, и их самостоятельность, поскольку они располагают собственными финансовыми (местные бюджеты и  внебюджетные фонды), материальными (муниципальная  собственность), человеческими (штат муниципальных  служащих) ресурсами и юридическими полномочиями (возможность действовать  в качестве юридического лица, заключать  договоры и возбуждать иски).

Несмотря на сохраняющуюся полярность взглядов в отношении понимания сущности местного самоуправления, в последнее  время в научной литературе широкое  распространение получили дуалистические теории муниципального управления, представители  которых пытаются найти компромисс между сторонниками двух крайних  точек зрения на природу местных  органов власти. Согласно теории дуализма местное самоуправление несет в  себе оба начала: и государственное, и общественное, являясь, с одной  стороны, своеобразным продолжением государственной  административной машины на уровне ниже центрального, а с другой - легитимным выразителем идей местных сообществ.

На мой взгляд, именно дуалистическая муниципальная  концепция сегодня наиболее близка к объяснению феномена местного самоуправления. В ее пользу говорит уже сама технология (механизм) формирования предметов  ведения органов местного самоуправления. Как показывает практика, в основе данного механизма всегда лежит  проявление встречной инициативы с  двух сторон: со стороны населения, которое поручает органам местного самоуправления исполнение ряда функций, существенных для данного местного сообщества, и со стороны государства, поручающего местным органам  власти решение ряда вопросов, представляющих интерес не только с точки зрения конкретного муниципального коллектива, но и государства в целом. Иными  словами, в рассматриваемом нами случае государство не только позволяет  органам местного самоуправления исполнять  часть общественных дел самостоятельно, но и возлагает на них исполнение ряда собственных функций, сопряженное, как правило, с постоянными контактами с населением.

При этом как  элемент системы управления, отвечающий за дела государственные, переданные для  исполнения на местный уровень, местное  самоуправление испытывает объективную  потребность в государственном  финансировании части муниципальных  расходов; в то же время его общественная природа делает обязательным участие  муниципалитетов в хозяйственных  отношениях, заставляет их самостоятельно формировать часть своей экономической  базы.

Таким образом, двойственная природа местного самоуправления - его самая главная сущностная черта, являющаяся ключом к исследованию многих аспектов деятельности местных  органов власти, в том числе  и экономических процессов, протекающих  в муниципальных образованиях.

Существенный  отпечаток двойственная природа  местных органов власти накладывает  и на структуру муниципальных  систем, также зависящих от характера  взаимоотношений государства и  местного самоуправления. При этом, чем выше степень влияния органов  государственной власти на деятельность органов местного самоуправления, тем меньше остается самоуправленческих элементов в деятельности местных сообществ, и, следовательно, корректнее говорить уже не о местном самоуправлении, а о сочетании местного самоуправления с государственным управлением на местном уровне или о местном управлении.

В отечественной  научной литературе понятие «государственное управление на местном уровне» нередко  заменяется понятием «местное (муниципальное) управление». При таком подходе  местное управление противопоставляется  местному самоуправлению и определяется как управленческая деятельность в  местной территориальной единице, осуществляемая центральной властью  или администрацией вышестоящего территориального уровня, как правило, через назначаемые  вышестоящей властью административные органы.

В отличие от местного управления, под местным  самоуправлением в этом случае подразумевается  деятельность самого населения местной  территориальной единицы, т.е. территориального коллектива и его выборных органов  по решению вопросов местного значения.

Не менее распространена в среде отечественных ученых и другая точка зрения на данную проблему. В соответствии с ней  муниципальное управление ассоциируется, прежде всего, с деятельностью исполнительно-распорядительных органов самих муниципальных  образований, т.е. фактически рассматривается  в качестве составного элемента системы  местного самоуправления.

В зарубежной литературе муниципальное управление представляется в основном более объемным понятием, включающим в себя как государственную  администрацию на местах, так и  непосредственно местные представительные и исполнительные органы, т.е. органы местного самоуправления.

Схожую с этим позицию занимают и некоторые  российские исследователи. В частности, в работе московских авторов «Основы  современного муниципального управления»  отмечается, что категория «муниципальное управление» по своим масштабам  шире местного самоуправления и включает в себя:

а) государственное  управление на местном уровне, т.е. федеральные  и региональные органы государственной  власти, осуществляющие на местах ряд  функций государственной политики в области финансов, налогообложения, землеустройства, занятости населения  и др.;

б) местное самоуправление как форму народовластия;

в) муниципальный  менеджмент как систему действий по налаживанию партнерских отношений  между органами местного самоуправления, населением и частным капиталом  в целях обеспечения поступательного  социально-экономического развития муниципального образования.

На основании  данного подхода можно утверждать, что в государственном устройстве любой страны присутствует тот или  иной вид местного управления с определенной степенью самоуправления. Степень же самоуправления в деятельности местных  органов власти во многом определяется ролью в местном управлении назначаемых  сверху представителей центральных  структур.

Различные страны в процессе формирования эффективного механизма осуществления власти на местах пытаются прийти к наиболее оптимальному сочетанию самоуправления с его известной автономией, самостоятельностью и государственного управления на местном  уровне, позволяющего усилить государственные  начала в местном управлении, обеспечить в деятельности органов местного самоуправления реализацию и защиту общенациональных интересов. Причем во многих странах (Франция, Германия, Швеция и др.) государственнические тенденции  в организации власти на местах являются довольно сильными. Однако, несмотря на это, местное самоуправление даже в  таких странах продолжает оставаться обязательным атрибутом системы  территориального управления.

Местное управление и самоуправление в Беларуси осуществляется гражданами через местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы, органы территориального общественного  самоуправления, местные референдумы, собрания и другие формы прямого  участия в государственных и  общественных делах. Местные органы государственной власти и управления -- не просто организационные составные  элементы государства, но и самостоятельные  и, в известной мере, независимые  уровни принятия обязательных решений. Масштаб и содержание этих решений  обусловлены местом органа в государственной  системе. Это место определяется в зависимости: от территориально-пространственных пределов, на которые распространяется компетенция органа; содержания компетенции  органа, которая, в зависимости от предметов ведения и функций, реализуется в отношении конкретных субъектов права -- объектов управления. При этом следует различать организацию  системы отраслевого государственного управления и систему местных  органов государственной власти и управления, не соподчиненных по ряду вопросов друг другу.

Децентрализация государственной власти на местном  уровне имеет в качестве основных целей: обеспечение управления обществом  для реализации общегосударственной  политики; исполнение законов на всей территории государства; создание возможностей для учета местных особенностей и принятия на этой основе наиболее оптимальных решений в пределах различных территорий, не совпадающих  по своим размерам с территорией  всего государства, но на основе общегосударственных  законов.

История дала немало различных примеров административно-территориальной  организации государств. При этом можно выявить два характерных, одновременно развивающихся пути в  организации территориального управления. Первый из них обусловлен развитием  средств связи, что влечет за собой  повышение степени управляемости  территорий государства из единого  центра, а следовательно и укрупнение этих территорий. Второй связан с повышением уровня социально-экономического развития государства, а следовательно с  расширением возможностей на местах принимать управленческие решения  по расширяющемуся кругу задач. Последнее  предполагает уменьшение размера и  увеличение количества территорий, подведомственных местным органам государственной  власти и управления. Вместе с тем, эволюция и взаимоналожение указанных  тенденций, как правило, не имеет  своим результатом значительные перемены в административно-территориальной  организации государства. Можно  констатировать иной результат -перераспределение  компетенции центра и местных  органов в пользу последних и  сокращение сфер иерархической подчиненности  органов государственного аппарата. Руководствуясь принципом -управление должно быть максимально приближено к населению, можно предположить, что с течением времени все  большая часть государственных  полномочий будет сосредотачиваться  на местном уровне, причем не только в сфере государственного управления, но и с расширением возможностей самоуправления населения. В перспективе  возможно сокращение числа промежуточных уровней управления между центром и населением. Соответственно произойдет и перераспределение возможностей правотворчества на местном уровне.

Таким образом  будет возможно приблизиться к созданию демократии снизу вверх как основополагающему  принципу демократического социального, правового государства. Изложенное убедительно подтверждается практикой  местного самоуправления в Германии, Польше, ряде других государств.

Необходимым условием для организации подлинного местного самоуправления является самостоятельность  каждого из уровней местных государственных  органов в осуществлении своих  функций. Это достижимо только при  устранении полного подчинения по вертикали  различных уровней государства, а также при условии эффективного разделения властей.

В Беларуси, как  и во многих других государствах, местное  самоуправление выступает в качестве важного элемента организации демократии и обеспечения плюрализма. Местное  самоуправление в республике строится на основе конституционных принципов  и исходя из главных целей государства.

Местное самоуправление, в установленных законом пределах независимости населения территориальных  единиц при принятии решений, означает не свободу от государства, а свободу  внутри государства. Такое положение  дел определяется иерархией нормативных  актов в государстве. В Беларуси это: Конституция - законы -- подзаконные (в том числе локальные, местные) акты.

Гарантии возможностей правотворчества на местном уровне в Беларуси закреплены в Конституции, конкретизированы в ряде законов. Они  отражают правосубъектность местных  органов государства как специальных  правовых институтов, наделенных соответствующими полномочиями. Именно это положение  лежит в основе определения содержания и форм взаимодействия между центральной  и местной властью, в том числе  в части отмены вышестоящими органами государства решений нижестоящих.

Единая система  местных органов управления на территории Республики Беларусь создается из областных, районных, городских, поселковых и сельских исполнительных и распорядительных органов.

Местное управление и самоуправление осуществляется на следующих основных принципах:

1) народовластия;

2) законности, социальной  справедливости, гуманизма;

3) разделения  функций представительной, исполнительной  и судебной властей;

4) единства и  целостности системы местного  управления и самоуправления;