Зміст.
1.
Чинники об'єктивного та суб'єктивного
характеру, які зумовлюють актуальність
курсу "Держана служба".
3
2.
Наукові умови виникнення теорії
державної служби.
7
3.
Основні концепції бюрократії.
11
4.
Сучасні тенденції розвитку державної
служби.
20
5.
Методологічні проблеми державної
служби.
24
1.
Чинники об'єктивного
та суб'єктивного характеру,
які зумовлюють актуальність
курсу "Держана служба".
Державна
служба об’єднує працівників апарату
та органів законодавчої, виконавчої і
судової влади, які працюють на професійній
основі, отримують заробітну плату з державного
бюджету та вирішують завдання і функції
держави. Право на державну службу, як
і всі громадяни, мають випускники Міжрегіональної
Академії управління персоналом. Звідси
випливає необхідність включення цієї
дисципліни до навчального плану.
Актуальність
вивчення дисципліни “Державна служба”
визначається низкою факторів, а саме:
розвитком державності України та становленням
правової, демократичної, соціальної держави
з соціально орієнтованою економікою,
формуванням засад громадянського суспільства.
Мета
викладання дисципліни: навчити студентів
використовувати конституційні, законодавчі
та нормативно-правові засади державної
служби у професійній діяльності державного
службовця, ознайомити їх із становленням
та організацією державної служби, загальними
засадами діяльності, а також статусом
державного службовця.
Термін
«державна служба» охоплює такі
основні аспекти:
- професійна діяльність соціального прошарку
суспільства;
- галузь науки;
- галузь українського законодавства;
- відповідна галузь права;
- спеціальність вищої освіти й навчальна
дисципліна.
Розглядаючи поняття державної
служби як професійну діяльність
соціального прошарку суспільства,
насамперед слід розглянути визначення
служби в загальному розумінні.
Служба — це робота, професійне
заняття службовця, а також
місце його роботи, яка-небудь
сфера діяльності. Під службою
розуміють також діяльність, пов’язану
з керівництвом, управлінням, прогнозуванням,
плануванням, контролем, наглядом,
обліком тощо. При цьому працівники,
залучені до служби, створюють
духовні цінності або реалізують
функції .
Необхідність державної служби
зумовлена самим існуванням держави
з її завданнями та функціями,
а також потребою у формуванні
персонального складу органів
державної влади, нормативно-правовому
врегулюванні державно-службових
відносин державних службовців
із зазначеними органами.
Державна служба об’єднує тих
працівників органів влади, хто
працює на постійній, професійній
основі, отримує заробітну плату
з державного бюджету, тобто
від держави в особі її органів,
і перебуває на посадах в
органах державної влади, включаючи
органи законодавчої, виконавчої
та судової влади, прокуратури
тощо, та вирішує завдання і
реалізує функції цих органів.
Державна служба — це одна
з багатьох професій, для якої
потрібні професійні навички,
вміння та знання, переконання,
спеціальна освіта службовців. Виконання
державними службовцями завдань
і функцій держави на професійній
основі має супроводжуватися
сталістю та стабільністю державно-службових
відносин, бездоганністю та ефективністю
управлінської діяльності, її незалежністю
від можливих політичних змін.
Актуальність і своєчасність запровадження
спеціальності «державна служба» та навчальної
дисципліни «державна служба» зумовлені
такими причинами.
По-перше. Стратегічні завдання
розвитку державності та національної
безпеки, економічного зростання
та соціальної орієнтованості
ринкової економіки, забезпечення
інтегрування України в світове
співтовариство, посилення дієздатності
держави і активності регіональної політики,
розвитку інвестиційної політики та забезпечення
інтересів власного товаровиробника обумовлюють
зростаючу роль держави в розбудові громадянського
суспільства.
По-друге. Конституційно-політичне
значення професійного кадрового
ресурсу державної служби полягає
в тому, що він покликаний якісно
реалізовувати або забезпечувати
реалізацію конституційно та
законодавчо визнаних цілей, завдань,
принципів і функцій держави
(далі — комплекс ЦЗПФ держави).
Комплекс ЦЗПФ держави має
бути відображений у законодавчо
та нормативно визначених технологіях
і процедурах їх реалізації
механізмом держави та його
складовими: державним апаратом
і державною службою. Тому закономірно
постає питання про ресурсне (правове,
організаційне, функціональне, політичне,
кадрове тощо) забезпечення практичної
реалізації цілей, завдань, принципів
і функцій законодавчої, виконавчої,
судової влад, місцевого самоврядування,
прокуратури. Тобто результативність
і ефективність реалізації ЦЗПФ
держави обумовлена повнотою
та якістю запроваджених технологій
та процедур їх реалізації. Їх
розробка, запровадження та використання
безпосередньо обумовлені професійно-кваліфікаційним
рівнем кадрового складу органів
державної влади та органів
місцевого самоврядування.
Результативне та ефективне функціонування
державного апарату, всіх його
ланок актуалізують проблему
його кадрового забезпечення
висококваліфікованими, цілеспрямовано
підготовленими для професійної
діяльності фахівцями.
По-третє. Актуальності набуває
необхідність перетворення державної
служби на щонайважливіший фаховий
засіб результативного та ефективного
функціонування механізму держави
й державного апарату. Іншими
словами, державна служба має стати
галуззю цілеспрямованого державно-правового
впливу. Стратегія розбудови державності
та громадянського суспільства в Україні
передбачає практичне формування політично
нейтральної і законослухняної, прозорої
та контрольованої, соціально захищеної
державної служби, що діє на професійній
основі.
Найважливішою
умовою, що визначає цілісність підходу
до реформування державного апарату, є
бажання і здатність виокремити
з державно-правових відносин центральну
фігуру — людину, тобто службовця,
який може результативно працювати,
об’єктивно виражати інтереси громадян,
виконувати їхні законні вимоги, кваліфіковано
працювати. У цьому й виявляється
соціальна суть інституту державної
служби. Саме люди (службовці) є визначальним
ресурсом суспільства та й усієї
державної влади.
По-четверте. Необхідність розвитку
кадрового потенціалу управління,
системи роботи з кадрами актуалізувала
проблему вдосконалення професійної
підготовки нової генерації державних
службовців і посадових осіб місцевого
самоврядування.
По-п’яте. Інститут державної
служби виокремлюється. Державна
служба стає загальним інститутом
для різних суб’єктів, позаяк
службовці — це основні суб’єкти
нормотворчості, виконання та забезпечення
виконання положень Конституції
України, її законів та інших
нормативних актів.
По-шосте. Удосконалення освітньо-професійної
програми підготовки магістрів
за спеціальністю «державна служба»
освітньої галузі «державне управління»
та програми навчальної дисципліни
«державна служба» сприяє критичному
переосмисленню змісту її інших
навчальних дисциплін та управлінської
підготовки менеджерів усіх рівнів
і напрямів. У перспективі актуальною
стає проблема запровадження
економіко-математичних дисциплін
системного аналізу, прогнозування
та планування тощо.
2.
Наукові умови
виникнення теорії
державної служби.
Теорія
державної служби має міждисциплінарний
характер. Вона інтегрує відповідно до
свого предмета знання з інших
освітніх і наукових галузей: юридичних,
філософських, політологічних, соціологічних,
економічних, психологічних, кадрознавчих
тощо.
На перших етапах свого розвитку
теорія державної служби у
системі суспільних наук може
розглядатися як:
- один із досліджуваних
елементів адміністративного права;
- невід’ємний
елемент історії розвитку державності
України;
- галузь юридичної
науки;
- комплексна
дисципліна, що містить у собі елементи
таких дисциплін, як конституційне право,
адміністративне право, теорію держави
і права.
Проте згодом дослідники цієї
сфери суспільства дійшли висновку,
що аналіз лише правових або
політичних та інших аспектів
життя не дає повної картини
всіх процесів та явищ, що відбуваються
в цій сфері суспільства. Це
пов’язано насамперед з тим,
що державна служба є не
тільки правовий, а й соціальний,
організаційний, економічний, культурний
інститут.
Отже, розглядаючи державну службу
як комплексний і багатогранний
соціально-правовий, організаційний, економічний
та культурний інститут, наука
сприяє залученню понятійно-категоріального
апарату та методологічного інструментарію
таких наук, як право, політологія,
економіка, менеджмент, соціальна
психологія, соціологія та багатьох
інших, котрі «спеціалізувалися»
на дослідженні аспектів, що межують
з державною службою. Але перш
за все треба виокремити низку
суміжних наукових дисциплін,
зокрема загальну теорію соціального
управління, теорію держави та
права, науки адміністративного
права, теорії соціальної інформації
тощо.
Крім того, вивчення цього феномена
буде ефективним у випадку
поєднання методів і прийомів
філософських, економічних, соціологічних
і юридичних наук. Сучасна державна
служба використовує надбання
багатьох суспільних наук, даючи
поштовх до розвитку останніх.
Так, теорія держави і права
визначає положення про формальні
організаційні структури державної
влади та зв’язки між ними,
загальні закономірності розвитку
держави і права. Вона дає
теоретичний (типи певних правових
рішень, їх зв’язки з інтересами
різних суспільних груп) та емпіричний
матеріал стосовно конкретних
правових рішень і чинників, що
їх зумовили.
Іншими словами, право окреслює
загальні межі діяльності держави
та інститутів суспільства, пов’язаних
з реалізацією державної влади.
Згідно з таким розумінням
категорії держави остання є
однією з найважливіших у державній
службі, тим більше, що діяльність
держави, функціонування її управлінського
апарату здійснюються через державну
службу, яка є особливим інститутом
сучасної держави.
Предметом аналізу економіки
є процеси виробництва, розподілу
та обміну матеріальних благ.
Зрозуміло, що такий аналіз
неможливий без категоріального
і методологічного апарату економіки.
Економічні процеси розглядаються
в контексті втручання держави
в економічну сферу суспільства
(реалізацією економічної, соціальної
політики).
Завдяки зазначеному аналізу
вдається виявити економічну
діяльність державного апарату,
ефективність механізмів управління
економікою та їх засоби, розглянути
економіко-правові функції державної
служби тощо.
Створюючи загальну картину світу,
філософія дає поштовх до предметних
висновків у сфері науки державної
служби. Особливе значення мають
теоретико-пізнавальні та методологічні
засади, які дають загальні поняття
про принципи й умови пізнання тих чи інших
явищ. Важливу роль відіграють і такі розділи
філософії, як етика, онтологія.
Наприклад, етика сприяє формуванню
системи цінностей, норм, оцінок,
зразків поведінки людей у
процесі діяльності, а онтологія
віддзеркалює, створює картину буття.
Об’єктом дослідження соціології
є громадянське суспільство. Соціологія
збагачує науку державної служби
положеннями щодо функціонування
суспільства як цілого, а також
його складових і суспільних
відносин між ними.
Психологія аналізує внутрішній,
духовний світ людини, а отже,
є дуже важливою для аналізу
ролі суб’єктивного чинника в
діяльності державної служби, для
дослідження культури та ментальності
державних службовців, які працюють
у цій сфері.
Такі науки, як теорія систем,
кібернетика, статистика, логіка, методологія,
надають науці державної служби
форму, кількісне вимірювання,
конструкції подання наукових
повідомлень з погляду абстрактних
тлумачень явищ і процесів. Ці
науки сприяють цілісному і
динамічному розумінню явищ (наприклад,
модель державної служби), аналізу
умов, а також процесів утілення
ідей і концепцій у практику.
Практично всі суспільні науки
дають матеріал для тих чи
інших подій і явищ. Такі науки,
як демографія (про народонаселення),
етнографія (про етноси), економічна
географія (геополітика) та багато
інших, усебічно висвітлюють різноманітні
аспекти життя суспільства, даючи
науці державної служби свій
інструментарій і результати
досліджень.
Отже, майже всі суспільні науки
тією чи іншою мірою є живодайними
джерелами науки державної служби,
яка використовує їх потенціал
для аналізу проблем різних
сфер суспільства. І саме цим
— більшою міждисциплінарністю й системністю
— наука державної служби істотно відрізняється
від своїх сестер у царині людського знання.
Враховуючи необхідність наукового
супроводження процесів розвитку
державної служби, цільового забезпечення
органів державної влади фахівцями
вищої кваліфікації, сформовано
наукову галузь державного управління
для захисту дисертацій на
здобуття наукових ступенів кандидата
та доктора наук з державного
управління.
Змістом спеціальності «Теорія
та історія державного управління»
є дослідження теоретико-методологічних
засад державного управління
як цілеспрямованого впливу держави
на стан і розвиток суспільних
процесів і відносин, поведінку
та діяльність особи з метою
досягнення цілей і реалізації
функцій держави через діяльність
органів державної влади та
в межах визначених законом
повноважень органів місцевого
самоврядування, закономірностей державотворчих
процесів, оптимізації систем державного
управління, дослідження соціально-історичних
джерел їх виникнення та тенденцій
розвитку.
Наукова спеціальність «Державні
механізми управління» спрямована
на дослідження теоретико-методологічних
і науково-практичних проблем
та закономірностей державних
механізмів, адміністративно-організаційних
напрямів державотворення, функцій,
структури та особливостей апарату
управління на різних рівнях.
Спеціальність «Державна служба»
охоплює дослідження державної
служби як інституту державного
управління, покликаного забезпечити
реалізацію положень Конституції,
законодавчих та інших нормативно-правових
актів щодо впровадження цілей,
завдань і функцій держави.
Змістом спеціальності «Місцеве
самоврядування» є дослідження
організаційних, правових, політичних,
економічних, фінансових, соціальних
та інших аспектів місцевого
самоврядування.
3.
Основні концепції
бюрократії.
Державна
служба є і у майбутньому залишиться
одним з головних інститутів держави.
У будь-якому сучасному суспільстві
апарат державного управління
практично цілком побудований
на бюрократичних принципах.
Важко уявити сучасну державу
без розвинутої системи бюрократії.
Так звану раціональну демократію
справедливо відносять до найбільш
важливих соціальних винаходів
людської цивілізації.
Розглянемо, що саме являє собою
поняття «бюрократія». Бюрократія
— від французького bureaucratіe, буквально
— панування канцелярії або
від bureau — бюро, канцелярія і
грецького kratoz — влада, тобто
вищі урядовці, службовці середніх
ланок державного апарату, чиновники.
Специфічні особливості роботи
органів влади (бюрократії) багато
в чому об’єктивні — розростання
й ускладнення функцій (звідси
і розширення кадрів управління
й контролю), володіння технікою
адміністративної роботи, володіння
інформацією і документацією,
можливість готувати, складати та
інтерпретувати державні рішення
і акти, листуватися з населенням,
відповідати на його запити.
Поняття «бюрократія» вживається
в таких значеннях:
-
соціальний організм, результат
соціальних антагонізмів, протиріч,
конфліктів і матеріалізація
як організаційно-управлінського, так
і політичного відчуження;
-
система управління, що здійснюється
за допомогою відокремленого
від суспільства апарату влади,
який стоїть над суспільством,
має специфічні функції і привілеї;
-
прошарок людей, пов’язаних із
цією системою.
Бюрократія органічно пов’язана
з економічними відносинами, політичними
структурами та ідеологічними
формами свідомості на будь-якому
етапі суспільного розвитку. Система
понять «бюрократичні відносини»
— «державний (політичний) формалізм»
— «політичний розум» дає змогу
охарактеризувати соціальну природу
бюрократії в її цілісності
й різноманітності.
Аналіз
бюрократії не зводиться до емпіричного
описання управлінської, політичної та
ідеологічної сфер суспільства і
не є розділом теорії і практики
державного права. Категоріальний апарат
теорії бюрократії є засобом боротьби
на практиці та в теорії з повсякденними
і рафінованими формами проявлення
політичних ілюзій. Дослідження соціальних
інтересів має ключове значення
для пізнання цих ілюзій, що існують
у предметних і вербальних формах.
Бюрократичні
відносини обумовлені соціально
та економічно, вони не залежать від
інтересів, свідомості й волі індивідів
і є формою виявлення антагонізмів,
протиріч і конфліктів між державою
і суспільством, владою і громадянами.
Ці протиріччя і конфлікти ніколи
не будуть адекватно відтворені державними
чиновниками, оскільки вони включені до
певної системи практичних і пізнавальних
відносин самої влади.
Існування даних протиріч у
державній системі досліджують
раціональні, нігілістські, «азіатська»
і сучасна концепції бюрократії.
Розглянемо ці концепції.
Основні
характеристики бюрократії, сформульовані
М. Вебером, такі:
а) компетентність кожного бюрократичного
рівня чітко регламентована, тобто
зафіксована нормативно;
б) ієрархія організації бюрократичної
структури засновується на твердо
встановлених принципах посадової
субординації;
в) уся формальна внутрішня
організаційна діяльність (поширення
інформації, прийняття рішень, підготовка
наказів і директив тощо) здійснюється
у формі письмових документів,
що підлягають подальшому збереженню;
г) усі посадові особи повинні
бути гарними фахівцям у сфері
адміністрування, тобто бути компетентними
не тільки у сфері своїх
професійних посадових обов’язків
(наприклад, обов’язків юриста, економіста,
інженера, військового), але також
і у галузі норм, правил і
процедур діяльності бюрократичної
організації в цілому (бюрократичній
діяльності).
При цьому основний «організаційний
імператив» бюрократичної структури
такий: кожна організація повинна
спочатку задовольнити власні
потреби, перш ніж почне задовольняти
потреби, для задоволення яких
вона створена.
В іншому випадку М. Вебер
визначає бюрократію як організацію
з пірамідною структурою влади,
що використовує силу дії універсальних
і безособових правил, щоб підтримати
цю структуру, яка приділяє
головну увагу недискреційним
аспектам управління.
Зрозуміло, М. Вебер не прагнув
у своїх визначеннях перелічити
всі риси бюрократії як соціального
явища. Будучи, крім усього іншого,
і найбільшим методологом науки,
він прекрасно розумів ілюзорність
будь-якої претензії на універсальність
визначень і вів аналіз на
рівні так званих ідеальних
типів (веберське розуміння), виділяв
інваріантні, тобто незмінні, стійкі
і головні ознаки бюрократії.
Утім, її домінанту він зафіксував
гранично чітко: бюро- кратична
організація — найраціональніший
інституціональний пристрій для
вирішення складних завдань управління
в сучасному су- спільстві; основа
її раціональності полягає в
знеособленості її функціонування,
що дає гарантії від свавілля
конкретних виконавців.
Водночас життєво необхідно, щоб
бюрократія залишалася інструментом
державної влади, а не перетворювалася
в панівну силу, як це було
в СРСР і багатьох державах
соціалістичного табору (за М.
Вебером — «монократичну бюрократію»).
В американській адміністративній
науці ту саму парадигму розвивав
наприкінці XІX ст. майбутній президент
США В. Вільсон (його головна
праця з цієї проблематики
— «Вивчення адміністрації»).
Основними посилками теорії В.
Вільсона є:
а) наявність єдиного керуючого
центру в будь-якій системі
управління як необхідна передумова
її ефективності і відповідальності;
б) структурна подібність усіх
сучасних урядів;
в) відокремлення управління від
політики;
г) професіоналізм службовців;
д) організаційна ієрархія як
умова фінансової та адміністративної
ефективності;
е) наявність гарної адміністрації
як необхідна умова модернізації
людської цивілізації і досягнення
благополуччя.
Як бачимо, М. Вебер і В. Вільсон,
йдучи з різних боків, сформували
по суті аналогічні концепції.
Адже, за М. Вебером, бюрократична
організація — це організація,
що технічно самоутворилася з
усіх мислимих організаційних
форм.
Перевагами бюрократичної організації
є чіткість, швидкість, компетентність,
наступність, субординація, стабільність
і, нарешті, знеособлений характер
діяльності. Це підносить її значно
вище за всі інші види організації.
Бюрократія складається з індивідів,
що виконують «раціональні» соціальні
дії, спрямовані на досягнення
цілей держави. Таким чином,
бюрократія — це панування
професіоналізму над некомпетентністю,
норми над свавіллям, об’єктивності
над суб’єктивністю.
Підсумовуючи викладене вище, можна
виокремити такі головні «ідеологічні»
постулати раціональних концепцій
бюрократії:
а) бюрократія однаково ефективно
служить будь-якому політичному
«хазяїну», але не втручається
при цьому в політику;
б) бюрократія — найкраща з
усіх можливих форм організації;
в) найважливіше достоїнство бюрократії
— незалежність від суб’єктивного
впливу на прийняття рішень.
Отже, як бачимо, М. Вебер і В.
Вільсон сприймали бюрократію
позитивно.
Нігілістські
концепції бюрократії. Принципово протилежного
погляду на бюрократію дотримував К.
Маркс. Якщо М. Вебер у трактуванні
бюрократії виступав як ціннісний нейтральний
позитивіст, К. Маркс з його відкритим
ціннісним запереченням універсальної
соціальної корисності держави стоїть
у своєму ставленні до бюрократії
на прямо протилежних позиціях. Тут
він повний нігіліст. Бюрократія в
його розумінні є абсолютним злом.
Навіть звичайний перелік пунктів
марксистської критики бюрократії
вражає:
