Практика надання соціальних послуг, що фінансуються з місцевого бюджету в Україні

Вступ

       Актуальною сьогодні є проблеми  місцевих бюджетів. Стрімко підвищені  протягом короткого часу параметри  видатків місцевих бюджетів, що  встановлюються на центральному  рівні, та відсутність адекватних  доходів місцевих бюджетів призвели  до недофінансування делегованих  повноважень та обмеження можливостей  місцевих бюджетів фінансувати  власні повноваження. У свою чергу,  це негативно впливає на якість  суспільних послуг, що надаються  на місцевому рівні. Проте зараз   досить важко оцінити глибину  названої проблеми, оскільки, хоча  це й вимагається законодавством, у країні відсутній регулярний  аудит місцевих видатків. З іншого  боку, до цього часу не розроблено  чіткі стандарти якості послуг, що надаються на місцевому  рівні.

       Із розвитком інституту місцевого самоврядування, відповідно до демократичних принципів, затверджених у Європейській хартії місцевого самоврядування, виконання соціальних зобов'язань має покладатися на органи влади, що найбільш близькі до громадян. Соціальна сфера залишається в Україні пріоритетним напрямком фінансування упродовж років. І в останні роки переважна частина видатків соціального спрямування передана для забезпечення до місцевих бюджетів. Однак залишаються нерозподіленими і нечіткими функціональні та видаткові повноваження по фінансуванню соціальної сфери. Крім того, сама фінансова база місцевих бюджетів залишається недостатньою для фінансування послуг соціальної сфери, а механізм надання бюджетних трансфертів із державного бюджету не враховує об'єктивні соціально-економічні відмінності між регіонами, які передбачають різні структуру і обсяги надання їх населенню суспільних благ і послуг.  
 
 

Форми та порядок надання  соціальних послуг, що фінансуються з  місцевого бюджету  України.

   Соціальні   послуги   -  це комплекс   правових,   економічних,      психологічних,освітніх,  медичних,  реабілітаційних   та   інших заходів,  спрямованих на окремі соціальні групи чи індивідів,  які перебувають  у  складних   життєвих   обставинах   та   потребують сторонньої  допомоги  (далі  -  особи,  що  потребують  соціальних послуг),  з метою поліпшення або відтворення  їх  життєдіяльності, соціальної адаптації та повернення до повернення до повноцінного життя¹.

    Основними засадами надання соціальних  послуг є:

- сприяння  особам,   що   перебувають   у   складних   життєвих ;

-обставинах,  які  вони  не  в  змозі  подолати за допомогою наявних  засобів і можливостей;

- попередження  виникнення складних життєвих  обставин;

-створення  умов для самостійного розв'язання  життєвих проблем, що виникають.

    Надання соціальних послуг ґрунтується  на принципах:

-адресності  та індивідуального підходу;

-доступності  та відкритості;

-добровільності  вибору   отримання   чи  відмови   від  надання соціальних послуг;

-гуманності;

-комплексності;

-максимальної  ефективності    використання    бюджетних  та позабюджетних  коштів суб'єктами, що надають  соціальні послуги;

-законності;

-соціальної  справедливості;

-забезпечення  конфіденційності суб'єктами, які надають послуги,дотримання ними стандартів якості,  відповідальності  за дотримання етичних і правових норм.

    Основними формами надання   соціальних  послуг  є  матеріальна  допомога та соціальне обслуговування.

   Матеріальна допомога   надається   особам,  що  знаходяться  у    складній життєвій ситуації,  у вигляді  грошової  або   натуральної допомоги:  продуктів   харчування,  засобів  санітарії   і особистої гігієни,  засобів   догляду  за  дітьми,  одягу,  взуття  та  інших предметів   першої  необхідності,  палива,  а  також  технічних  і  допоміжних засобів реабілітації. Соціальне обслуговування    здійснюється    шляхом    надання соціальних послуг:

• за місцем проживання особи (вдома);
• у стаціонарних інтернатних установах та закладах;
• у реабілітаційних установах та закладах;
• в установах та закладах денного перебування;
• в установах    та   закладах   тимчасового  або постійного  перебування;
• у територіальних центрах соціального обслуговування;
• в інших закладах соціальної підтримки (догляду).

    Відповідно до Закону України  “ Про соціальні послуги ”  можуть  надаватися  такі   види  соціальних послуг:

• соціально-побутові послуги    -    забезпечення    продуктами харчування, м'яким та твердим інвентарем,  гарячим харчуванням, транспортними послугами,  засобами малої механізації,  здійснення соціально-побутового патронажу,  виклик  лікаря,   придбання   та доставка медикаментів тощо;
• психологічні послуги   -   надання   консультацій   з  питань психічного здоров'я та поліпшення взаємин з  оточуючим  соціальним середовищем,   застосування   психодіагностики,   спрямованої   на вивчення  соціально-психологічних  характеристик  особистості,   з метою  її  психологічної  корекції або психологічної реабілітації, надання методичних порад;
• соціально-педагогічні послуги   -   виявлення   та   сприяння розвитку різнобічних інтересів і потреб осіб,  які перебувають у складних   життєвих   обставинах,   організація    індивідуального навчального,   виховного   та   корекційного  процесів,  дозвілля, спортивно-оздоровчої, технічної та  художньої діяльності   тощо, а також залучення до роботи різноманітних закладів,  громадських організацій, заінтересованих осіб;
• соціально-медичні послуги  -  консультації  щодо  запобігання виникненню   та   розвитку  можливих  органічних  розладів  особи, збереження,  підтримка  та   охорона   її   здоров'я,   здійснення профілактичних, лікувально-оздоровчих заходів, працетерапія;
• соціально-економічні послуги   -   задоволення   матеріальних інтересів і потреб  осіб,  які  перебувають  у  складних  життєвих обставинах,   що  реалізуються  у  формі  надання  натуральної  чи грошової  допомоги,  а  також  допомоги  у   вигляді   одноразових компенсацій;
• юридичні послуги  -  надання  консультацій  з  питань чинного законодавства,  здійснення захисту прав  та  інтересів  осіб,  які перебувають у складних життєвих обставинах,  сприяння застосуванню державного примусу і реалізації юридичної  відповідальності  осіб, що  вдаються  до  протиправних  дій  щодо  цієї  особи (оформлення правових  документів,  адвокатська  допомога,   захист   прав   та інтересів особи тощо);
• послуги з   працевлаштування   -   пошук  підходящої  роботи, сприяння   у   працевлаштуванні   та    соціальне    супроводження працевлаштованої особи;
• послуги з   професійної   реабілітації   осіб   з  обмеженими фізичними  можливостями  -   комплекс   медичних,   психологічних, інформаційних  заходів,  спрямованих на створення сприятливих умов для реалізації  права  на  професійну  орієнтацію  та  підготовку, освіту, зайнятість;
• інформаційні послуги -  надання інформації,  необхідної для вирішення складної   життєвої   ситуації   (довідкові    послуги); розповсюдження    просвітницьких   та   культурно-освітніх   знань (просвітницькі  послуги);  поширення  об'єктивної  інформації  про споживчі властивості та види соціальних послуг,  формування певних уявлень   і   ставлення   суспільства   до   соціальних    проблем (рекламно-пропагандистські послуги);
• інші соціальні послуги.

   Для отримання  соціальних послуг,  що надаються комунальними суб'єктами,  особа, яка їх потребує, має звернутися з письмовою  заявою  до органу місцевого самоврядування.

   У разі якщо особа,  яка потребує соціальних послуг,  за віком або  станом  здоров'я  неспроможна самостійно прийняти рішення про необхідність їх надання,  таке рішення  може  прийняти  опікун  чи піклувальник,   органи   опіки   та   піклування   відповідно   до законодавства.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Компетенція органів місцевого самоврядування  у сфері  соціального захисту населення.

    Відповідно до статті 34 Закону України “ Про місцеве самоврядування в Україні ” до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать:

     а) власні (самоврядні) повноваження:

     1) встановлення  за  рахунок   власних  коштів  і  благодійних  надходжень додаткових до встановлених законодавством гарантій щодо соціального захисту населення;

     2) вирішення  відповідно  до  законодавства питань про подання  допомоги інвалідам,  ветеранам війни та  праці,  сім'ям  загиблих (померлих    або    визнаних    такими,   що   пропали   безвісти) військовослужбовців,  а також військовослужбовців,  звільнених  у запасі (крім  військовослужбовців строкової служби) або відставку, інвалідам  з  дитинства,   багатодітним   сім'ям   у   будівництві індивідуальних  жилих  будинків,  проведенні  капітального ремонту житла,  у придбанні будівельних матеріалів;  відведення зазначеним особам    у   першочерговому   порядку   земельних   ділянок   для індивідуального будівництва, садівництва та городництва;

     3) організація для малозабезпечених громадян похилого віку, інвалідів будинків-інтернатів,  побутового обслуговування, продажу товарів у спеціальних магазинах і відділах за соціально доступними цінами, а також безоплатного харчування;

     4) вирішення  питань  про   надання за рахунок коштів  місцевих бюджетів  ритуальних  послуг  у  зв'язку  з  похованням   самотніх громадян,  ветеранів   війни  та  праці,  а  також   інших категорій малозабезпечених  громадян;  подання допомоги на  поховання громадян в інших  випадках, передбачених законодавством;

     б) делеговані повноваження:

     1)  підготовка  і  подання   на  затвердження  ради   цільових  місцевих   програм  поліпшення  стану  безпеки  і  умов  праці  та виробничого середовища,  територіальних  програм  зайнятості   та заходів  щодо  соціальної  захищеності  різних  груп населення від безробіття,  організація  їх  виконання;  участь   у   розробленні цільових  регіональних  програм  поліпшення  стану  безпеки і умов праці  та  виробничого  середовища,   зайнятості   населення,   що затверджуються  відповідно районними, обласними радами;

     2) забезпечення    здійснення   передбачених   законодавством  заходів щодо  поліпшення  житлових  і  матеріально-побутових  умов  інвалідів,  ветеранів війни та  праці,  громадян, реабілітованих  як жертви   політичних   репресій,   військовослужбовців,   а   також військовослужбовців,  звільнених у запас або відставку,  сімей, які втратили годувальника, багатодітних сімей, громадян  похилого віку, які  потребують  обслуговування  вдома,  до  влаштування  в будинки інвалідів і громадян  похилого віку,  які мають   потребу  в  цьому, дітей,  що залишилися без піклування  батьків, на виховання в сім'ї  громадян;

     3) вирішення  відповідно  до  законодавства питань про надання  пільг і допомоги, пов'язаних з  охороною материнства і дитинства;

     4) вирішення  у  встановленому   законодавством порядку питань  опіки і піклування;

     5) подання  відповідно  до законодавства  одноразової допомоги громадянам, які постраждали від стихійного  лиха;

     6) вирішення  відповідно  до  законодавства питань про надання  компенсацій  і  пільг   громадянам,   які   постраждали   внаслідок Чорнобильської   катастрофи,   в   інших   випадках,  передбачених  законодавством;

     7) організація  проведення  оплачуваних  громадських робіт для осіб,  зареєстрованих  як  безробітні,  а  також   учнівської   та студентської  молоді у вільний  від занять час на підприємствах,  в установах та організаціях, що належать до комунальної  власності, а організаціях, що  належать до інших форм власності;

     8)  здійснення  контролю  за  охороною  праці,  забезпеченням  соціального   захисту   працівників   підприємств,   установ    та організацій усіх форм власності,  у тому числі зайнятих на  роботах із шкідливими та небезпечними  умовами праці,  за якістю проведення  атестації  робочих місць щодо  їх відповідності нормативно-правовим  актам про охорону праці,  за  наданням  працівникам  відповідно  до законодавства  пільг   та компенсацій за роботу в  шкідливих умовах;

     9) участь  у  веденні  колективних   переговорів  та укладенні  територіальних  тарифних  угод,  вирішенні  колективних   трудових  спорів  (конфліктів)  щодо  підприємств,  установ  та організацій, розташованих  на  відповідній  території;  реєстрація  колективних договорів  і угод, здійснення контролю за  їх виконанням;

     10) встановлення  відповідно  до  законодавства  розмірів   і  порядку виплати щомісячної допомоги  особам,  які здійснюють догляд  за самотніми  громадянами,  які  за  висновком  медичних  закладів потребують постійного  стороннього догляду;

     11) здійснення контролю  за  поданням  відповідно  до  закону підприємствами,  установами  та  організаціями  всіх форм власності відомостей  про   наявність   вільних   робочих   місць   (посад); організація   інформування   населення  про   потребу  підприємств, установ  та організацій усіх форм власності  у працівниках;

     12) бронювання   в   порядку,   встановленому   законом,   на  підприємствах,  в установах та  організаціях  незалежно  від   форм власності  робочих   місць,  призначених для працевлаштування  осіб, які відповідно до законодавства  потребують соціального  захисту   і не  спроможні  конкурувати   на ринку праці,  визначення  нормативів таких  робочих   місць;   прийняття   рішень   про   створення   на підприємствах,  в  установах  та  організаціях  спеціальних робочих місць для  осіб з обмеженою працездатністю, організація професійної підготовки   цих  осіб;  погодження  проведення  ліквідації  таких робочих місць;

     13) державна  реєстрація  місцевих  благодійних організацій і фондів, інших неприбуткових організацій;

     14)  здійснення  згідно із законодавством  заходів соціального патронажу  щодо осіб, які відбували покарання  у виді обмеження волі або   позбавлення  волі на певний  строк².  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Проблеми  забезпечення населення  соціальними послугами  за рахунок коштів  місцевого бюджету.

   Дія інституту місцевого самоврядування  є нормою демократичного розвитку, яка передбачає широку автономію  населення у вирішенні питань  самоврядного розвитку. Одним із  таких важливих питань є забезпечення  функціонування соціальної інфраструктури  з метою надання послуг соціального  характеру не нижче рівня, що  встановлений державою, з метою  гарантування соціально-економічних  та соціально-культурних прав  громадян. Виходячи із положень  Європейської хартії про місцеве  самоврядування, здійснення державних  повноважень, як правило, повинно  переважно покладатися на органи  влади, що найбільш близькі  до громадян - тим самим забезпечується  повніше врахування інтересів  кожного громадянина. Тому виконання  соціальних функцій однаковою  мірою стосується як центральних  органів державної влади, так  і місцевих органів виконавчої  влади та органів місцевого  самоврядування.

   Останніми роками більшість соціальних видатків передано для фінансування на місця. У структурі зведеного бюджету 70 % видатків соціального спрямування мають фінансуватися із місцевих бюджетів. Тому повноваження місцевих органів у соціальній сфері - це не їх доброчинність, а децентралізоване виконання соціальних зобов'язань центрального рівня³.

  Проблемами забезпечення населення суспільними благами та послугами на нинішньому етапі є:

1. Не  здійснене остаточне розмежування  функцій соціальної сфери між  рівнями влади. Сучасний розподіл  видаткових повноважень спричинений  певними стереотипами щодо традиційних  повноважень, які залишились незмінними  під час створення нової системи.  Повноваження по наданню місцевими  органами послуг соціального  характеру закріплені у Законах  України "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про місцеві державні адміністрації" та у Бюджетному кодексі України.

2. Не  розмежовані остаточно видатки  між рівнями влади. Існуючий  розподіл видатків сформовано  більше з фінансових міркувань  досягнення відповідності між  доходами і видатками, а не  виходячи з прагнення до ефективнішого  способу їх надання. У випадках  належності об'єкту до комунальної  власності однієї адміністративно-територіальної  одиниці і його фінансування  з бюджету іншого рівня може  відбуватися неефективне використання  коштів.

3. Передача  об'єктів соціальної інфраструктури  підприємств із підпорядкування  цих підприємств та відомств  у власність територіальних громад, що потребує значних коштів  на їх утримання. 

4. Із  місцевих бюджетів під виглядом  місцевих програм фінансуються  загальнодержавні функції. У такий  спосіб виділяються додаткові  кошти на утримання місцевих  адміністрацій, правоохоронних органів,  розвиток сільського господарства.

5. Недостатня  фінансова база місцевих бюджетів  для виконання соціальних повноважень.  Внаслідок цього більша частина  видатків місцевих бюджетів направляється  в першу чергу на виплату  заробітної плати як захищеної  статті бюджетного фінансування. У загальному обсязі видатків  місцевих бюджетів питома вага  заробітної плати сягає 70 %.

6. Недосконалою  залишається і формула розрахунку  обсягу міжбюджетних трансфертів.  У ній відображені спроби зберегти  існуючий розподіл ресурсів між  галузями. Витрати місцевих бюджетів  визначаються насамперед наявністю  об'єктів місцевого господарства, а також закладів і організацій  освіти, культури, охорони здоров'я,  соціального забезпечення і соціального  захисту, що перебувають у підпорядкуванні  місцевих органів. Не враховуються  об'єктивні соціально-економічні  відмінності між регіонами, які  передбачають різні структуру  і обсяги надання їх населенню  суспільних благ і послуг. Формування  доходів бюджетів на основі  витрат, що склалися, призводить до викривлення фінансових потреб регіонів. Ці витрати не включають витрат, необхідних для фінансування завдань, які не розв'язуються через брак коштів⁴.

   Щороку у законах "Про Державний  бюджет України" затверджується  субвенція з державного бюджету  місцевим бюджетам на соціально-економічний  розвиток регіонів, виконання заходів  з упередження аварій та запобігання  техногенним катастрофам у житлово-комунальному  господарстві та на інших аварійних  об'єктах, у т. ч. на капітальний  ремонт сільських шкіл, розвиток  та реконструкцію централізованих  систем водопостачання та водовідведення, на впровадження заходів, спрямованих  на зменшення витрат по виробництву,  передачі та споживання теплової  енергії та субвенція на газифікацію  населених пунктів.

      Загалом внаслідок введення субвенцій  цільового характеру заборгованість  із місцевих бюджетів по програмах  соціального захисту була практично  ліквідована. Проте сама проблема  залишилася невирішеною, оскільки  частина пільг продовжує фінансуватись  за рахунок підприємств, що  надають відповідні послуги. Крім  того, не виконуються окремі законодавчі  акти з надання пільг. У сфері  фінансування соціальних пільг  на сьогодні 25 законів України  передбачають надання пільг з  оплати житлово-комунальних послуг, але фактично фінансуються лише  пільги, котрі надаються відповідно  до малої кількості їх, які  фінансуються із державного чи  місцевого бюджетів. Решта пільг  оплачується комунальними службами.

   Негативним у запровадженні системи  субвенцій на програми соціального  захисту є те, що місцеві органи  влади поступово втрачають мотивацію  до оптимізації видатків на  соціальні програми, оскільки їх фінансує держава. Недостатньо стимулів до економії коштів та підвищення ефективності соціального захисту. Місцевим органам влади вигідно за рахунок коштів державного бюджету підвищувати добробут мешканців, вони зацікавлені у їх статистично "низьких" доходах і відповідно в отриманні ними допомоги. Відповідно, вони не зацікавлені у встановленні реального майнового стану громадян. Такий стан справ викривлює звітність, робить неефективним надання субвенцій, негативно впливає на ефективність соціального захисту та боротьбу із бідністю.

   Існуючий принцип визначення розміру фінансових дотацій регіонам, які потребують додаткових субсидій, призводить до розпорошення коштів між багатьма державними і господарськими суб'єктами і їх неефективного використання. Залишається постійна загроза дестабілізації ситуації із відповідними соціальними та фіскальними наслідками. Внаслідок нестачі фінансових ресурсів не вдається послідовно вирішувати питання реформування житлово-комунального господарства, розширення сфери надання послуг соціального характеру.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Пропозиції  щодо вирішення проблеми забезпечення  населення  суспільними благами  та послугами.

   Децентралізація соціальних зобов'язань  держави - об'єктивна вимога часу. З метою удосконалення розподілу  видаткових повноважень між органами  влади центрального та місцевого  рівня і органами місцевого  самоврядування, а також з метою  формування моделі більш ефективного  використання наявних фінансових  коштів та залучення додаткових  коштів задля фінансування соціальної  сфери на рівні державних соціальних  стандартів пропонується вжити  такі заходи.

    1. Внести зміни та доповнення  до Бюджетного кодексу України  стосовно:

- забезпечення  державних функцій - освіти, охорони  здоров'я, соціального захисту  та соціального забезпечення, що  має відбуватися за рахунок  закріплених джерел доходів і  трансфертів; 

- розробки  механізму урахування підвищених  потреб слаборозвинених і депресивних  регіонів у формулі розрахунку  доходної частини місцевих бюджетів, з метою підвищення ефективності  надання їм субвенцій; 

- розширення  прав місцевих органів по здійсненню  бюджетних запозичень.

    2. Внести зміни до Закону України  "Про державні соціальні стандарти  та державні соціальні гарантії" стосовно:

- врахування  місцевої специфіки при розробці  методології визначення нормативів  соціальних видатків;

- визначення  параметрів соціального стандарту  для дотаційних регіонів, основою  якого має стати прожитковий  мінімум; 

- встановлення  гнучкої системи змін державних  соціальних стандартів та соціальних  гарантій, відповідно до змін  економічного становища. 

    3. Розробити та прийняти рамкові  законодавчі акти, які б унормовували  питання: 

- введення  спеціального принципу співфінансування  соціальних витрат - надання субвенцій  має бути забезпечене участю  місцевих бюджетів у фінансуванні витрат; тим самим місцеві органи будуть стимулюватися підтримувати певний рівень фінансування послуг соціальної сфери;

- залучення  приватного сектора для заключення  контрактів із приватними і  неприбутковими організаціями на  надання місцевих послуг, що дозволить  знизити витрати на надання  таких послуг;

- укладання  контрактів між різними місцевими  органами на надання послуг  соціального характеру; 

- функціонування  територіальних позабюджетних соціальних  фондів, розробка механізмів направлення  громадськими, некомерційними і  комерційними організаціями коштів  до таких фондів⁵;

- формування  місцевих соціальних бюджетів, створення  міжрегіональних соціальних проектів  та їх фінансового забезпечення.

    Зазначені шляхи реформування  механізмів надання суспільних  благ та соціальних послуг  на рівні окремих адміністративно-територіальних  одиниць будуть сприяти забезпеченню  на відповідному рівні потреб  мешканців усіх територій, подоланню  бідності та зубожіння. Подальший  пошук джерел фінансування соціальної  сфери на місцевому та регіональному  рівні, оптимізація моделей використання  наявних коштів має забезпечуватися  через дотриманням принципового  положення - підтримка державою  працездатних громадян шляхом  підвищення зарплати, створення  робочих місць, сприяння розвитку  підприємництва, що відповідатиме  демократичним європейським традиціям.