Права и обязанности субъекта административного права

Вопрос 26

Права и обязанности  субъекта административного права  образуют в совокупности его правовой статус.

Правовой статус субъектов административного права  образуют нормы общие для всех субъектов, например, нормы о соблюдении правил пожарной безопасности. Правовой статус многих субъектов административного  права объединяет нормы, которые  реализуются только данным субъектом, например, есть правила, обращенные только к религиозным объединениям или  только к охотникам. Таким образом, в зависимости от вида и объема полномочий субъекты административного  права могут быть классифицированы на группы и виды.

По своему административно-правовому  статусу субъекты административного  права делятся на две группы: физические лица и организации. Физические лица в свою очередь охватывают три  вида субъектов: гражданин РФ, иностранный  гражданин и лицо без гражданства. В основу этой классификации принята  степень связи лица с данным государством и производный от этого объем  прав и обязанностей конкретного  лица.

Организации как  субъекты административного права прежде всего надо разделить на государственные и негосударственный организации. Различие их состоит в том, что государственные организации: 1) выполняют задачи, функции и полномочия, порученные им государством, 2) они базируются на государственной собственности, 3) управляются государством. К числу государственных организаций относятся органы государственного аппарата — представительные, исполнительные, судебные, органы прокуратуры и др., государственные предприятия, учреждения и организации — производственные, культуры, массовой информации, учреждения здравоохранения и т.д.

Организации негосударственные  отличаются тем, что они не выполняют  задач и функций государства, хотя могут и способствовать этому. Они не финансируются государством и не испытывают на себе непосредственного  государственного управления. К таким организациям можно отнести объединения граждан — профсоюзы, спортивные общества, творческие союзы, партии, религиозные организации и т.д., а также коммерческие организации — частные, кооперативные, акционерные, смешанные и др.

Среди столь многочисленных субъектов административного права тем не менее выделяются как основные, приоритетные, два вида субъектов — граждане и органы исполнительной власти.

Административно-правовой статус граждан. Административно-правовой статус гражданина представляет собой  сложное юридическое образование. Он включает в себя четыре разновеликих элемента.

Первый и самый  большой объем прав и обязанностей представляет собой правовой статус личности, человека как субъекта административного  права. В российском государстве  правовое регулирование положения  личности, человека должно занимать центральное, приоритетное место, ибо здесь выражается идея о том, что право и государство, его органы и должностные лица призваны служить обществу, каждой личности, каждому человеку. Именно эта мысль выражена в ст. 2 Конституции  РФ: “Человек, его права и свободы  являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность  государства”.  

Вопрос 27

Особенности административно-правовых отношений состоят в следующем.

1. Административно-правовые  отношения в отличие от иных (прежде всего, гражданско-правовых) являются властеотношениями, построенными на началах «власть – подчинение».

2. Природа государственно-управленческой  деятельности, как и любого другого  вида социального управления, диктует  необходимость выделения субъекта  управления, т.е. той стороны регулируемых  административным правом управленческих  отношений, в руках которой  концентрируется власть.

Для административно-правовых отношений, управленческих по своей  сути, важнейшие черты управления в его государственно-властном варианте (исполнительная власть) наиболее показательны. Характер административно-правовых отношений как властеотношений предопределяется доминирующим положением одной их стороны – субъекта управления (управляющей стороны). В подобной полярности находит свое прямое выражение властно-волевое начало, присущее любому виду социального управления, но выражаемое по-разному.

В наибольшей степени  юридически отчетливо оно проявляется  в сфере государственного управления в его собственном (узком) смысле, т.е. там, где непосредственно реализуются  функции исполнительной власти, или  же в административно-правовых отношениях. Именно поэтому они чаще всего  и характеризуются в качестве властеотношений, юридического неравенства сторон.

3. Административные  правоотношения, как и все иные, имеют свой объект. Иногда в  качестве объекта административно-правового  отношения называют материальный  предмет (например, орудие правонарушения), забывая, что административно-правовому  регулированию подвергаются не  вещь, а действия человека по  отношению к этой вещи.

4. Административно-правовые  отношения, будучи по сути управленческими,  имеют широкую сферу для возникновения,  изменения либо прекращения. Это  – сфера государственного управления, понятие, границы которого и  раньше, и в современных условиях определяются объемом и направленностью практической деятельности по реализации исполнительной власти.

5. Сфера государственного  управления – поле практической  деятельности исполнительных органов  и должностных лиц, выступающих  от имени этих органов. Из  данного утверждения вытекает  полностью подтверждаемый практикой  вывод: в границах названной  сферы нередко возникают правоотношения  иного рода (например, финансово-правовые, земельно-правовые, природоохранные,  предпринимательские и даже гражданско-правовые).

6. Сфера государственного  управления есть та область  деятельности государства, в которой  действуют особого рода субъекты. Обобщенно их именуют либо  органами государственного управления, либо органами исполнительной  власти. Это значит, что в административно-правовых  отношениях опосредуется само  государственное управление, т.е.  компетенция соответствующих субъектов  этого вида государственной деятельности.

7. Для формирования  административно-правовых отношений  необходимы определенные условия,  которые:

а) возникают непосредственно  в связи с практической деятельностью  исполнительных органов по реализации возложенных на них исполнительно-распорядительных функций;

б) возникают также  непосредственно по поводу осуществления  исполнительными органами не любых  функций, а исключительно управленческих (имеется в виду практическая реализация принадлежащих им юридически властных полномочий);

8. Административно-правовые  отношения по своей сути являются  организационными (имеется в виду  их прямая связь с реализацией  функций исполнительной власти, которые по своему содержанию  направлены прежде всего на организацию процесса правоисполнения).

9. Административно-правовые  отношения «не закрыты» для  некоторых возможных участников  правовых отношений вообще. Наличие  правомочий, представляемых административно-правовой  нормой, либо возложение ею же  определенных обязанностей –  единственное условие, при соблюдении  которого каждый, кто функционирует  в сфере государственного управления  или заинтересован в ее нормальном  функционировании, может быть инициатором  их возникновения либо прекращения.  Это означает, что административно-правовые  отношения могут возникать по  инициативе любой из сторон: исполнительных  органов и их должностных лиц,  государственных коллективов, граждан  и т.п.

10. Между сторонами  административно-правовых отношений  возможны споры. Известно, что  для разрешения гражданско-правовых  споров установлен особый процессуальный  порядок (исковое производство). Он установлен и для разрешения  возможных административно-правовых  споров. Как правило, такого рода  споры разрешаются в административном, т.е. во внесудебном, порядке.  Это означает, что основной способ  их разрешения не выходит за  рамки сферы государственного  управления и является одним  из атрибутов государственно-управленческой  деятельности. Суть его – принятие  полномочным исполнительным органом  (должностным лицом) юридически  властного решения по предмету  спора, каковым является законность  оспариваемого решения или действия, породивших спорную ситуацию.

На первый план выдвигается  присущая административно-правовому  регулированию односторонность  действий субъекта управления, юридически властным решением которого и разрешается данный спор.

Гражданин оспаривает решение другой стороны административно-правового  отношения, используя, как правило, институт административного обжалования. Нижестоящие звенья системы государственного управления в случае возникновения  спора обращаются к вышестоящему по отношению к спорящим сторонам исполнительному органу (должностному лицу) и т.п. Во всех подобных случаях  оценка правомерности оспариваемых действий – прерогатива только компетентного, специально уполномоченного на это  органа или должностного лица, хотя, как правило, подобными полномочиями наделен каждый из них.

Нередко законодательство предусматривает судебный порядок  разрешения административно-правовых споров либо в качестве самостоятельного, либо альтернативного. Наблюдается  тенденция расширения круга административно-правовых споров, разрешаемых судом.

11. Для гражданско-правовых  отношений характерна ответственность  одной стороны перед другой. Административным  правом установлен иной порядок  ответственности сторон административно-правовых  отношений в случае нарушения  ими требований административно-правовых  норм. В этом случае ответственность  одной стороны наступает не  перед второй стороной правоотношения, а непосредственно перед государством  в лице его соответствующего  органа (должностного лица). 
 

Вопрос 28

Виды административно-правовых отношений:

     1.         По содержанию:

·          Материальные – общественные отношения  в сфере управления,

урегулированные материальными нормами административного  права;

·          Процессуальные – управленческие отношения, урегулированные на

основе административно-процессуальных норм.

     2.         По функциям права:

·          Регулятивные – складывающиеся на основе регулятивных

административно-правовых норм;

·          Охранительные – складывающиеся на основе охранительных

административно-правовых норм.

     3.         По характеру связей между участниками правоотношений:

·          Вертикальные – отношения «власть - подчиненный»;

·          Горизонтальные – отношения между  не соподчиненными субъектами

административного права.

     4.         По характеру юридических фактов:

·          Порожденные правомерными действиями;

·          Порожденные неправомерными действиями;

·          Порожденные событиями.

     5.         В зависимости от конкретных целей возникновения управленческих

отношений:

·          Внутренние – отношения, связанные  с формированием управленческих

структур, определение  принципов взаимодействия между  управленческими

структурами. Отношений  между работниками внутри управленческой структуры.

·          Внешние – отношения, связанные  с непосредственной реализацией

внешних функций  управления.

6.         В зависимости от способа защиты:

·          Защищаемые в судебном порядке;

·          Защищаемые во внесудебном (административном) порядке. 
 

Вопрос 29

Административное  принуждение - один из видов государственного принуждения. Ему, как и государственному принуждению в целом, присущи  характерные черты, сущность которых  сводится к использованию государственными органами, а в отдельных случаях  и общественными объединениями  способов принудительного характера  в целях обеспечения надлежащего  поведения людей. Вместе с тем  административное принуждение имеет  ряд характерных особенностей, которые  дают возможность отличить его от судебного и общественного принуждения:

административное  принуждение применяется в государственном  управлении для охраны общественных отношений, возникающих в этой сфере  государственной деятельности;

механизм правового  регулирования административного  принуждения устанавливает основания и порядок применения соответствующих принудительных мер;

порядок применения принудительных мер регулируется, как  правило, нормами административного  права, включающими в себя нормы  административного законодательства или административно-правовые нормы  актов исполнительных и распорядительных органов;

применение административного  принуждения - это результат реализации государственно-властных полномочий органов  государственного управления и лишь в исключительных, установленных  законодательством случаях такие  меры могут применять суды (судьи);

административное  принуждение используется для: а) предупреждения совершения правонарушений; б) прекращения  административных проступков; в) привлечения  к административной ответственности.

Административное  принуждение применяется на основании  административно-процессуальных норм.

Изложенное дает возможность определить административное принуждение как систему средств психологического или физического воздействия на сознание и поведение людей с целью достижения четкого выполнения установленных обязанностей, развития общественных, отношений в рамках закона, обеспечения правопорядка и законности.

Принудительные  меры административного характера  применяются органами государственной  исполнительной власти, судами (судьями) для воздействия на граждан и  должностных лиц с целью выполнения ими юридических обязанностей, пресечения противоправных действий, привлечения  к ответственности правонарушителей, обеспечения общественной безопасности.

Большое теоретическое  и практическое значение имеет классификация  административного принуждения  по видам, поскольку это дает возможность  осознать сущность разнообразных средств принуждения, применяемых в государственном управлении, их цели и взаимосвязи, обеспечить эффективное воздействие на правонарушителей, решать вопросы привлечения их к ответственности. Характер конкретных общественных отношений требует свойственной только им защиты. В одних случаях правопорядок обеспечивается путем использования средств предупреждения правонарушений, в других - пресечения правонарушений, в третьих - наказания за совершенные правонарушения.

В юридической  науке сложилась следующая классификация  мер административного принуждения: а) меры административного предупреждения (административно-предупредительные); б) меры пресечения правонарушений; в)административные взыскания.

Наиболее часто  под мерами административного предупреждения понимают действия уполномоченных органов  или должностных лиц, направленные на принудительное обеспечение выполнения гражданами общественных обязанностей, обеспечение общественной безопасности и общественного порядка, предотвращение и борьбу со стихийными бедствиями, эпидемиями, эпизоотиями и ликвидацию их последствий.

Условиями для  возникновения конкретных отношений, связанных с использованием административно-предупредительных  мер, являются разного рода юридические  факты, в том числе противоправные действия отдельных лиц и организаций. Меры административного предупреждения имеют свои особенности, они отличаются от мер пресечения административных правонарушений и административных взысканий тем, что их использование  не связано с совершением неправомерных  действий. Это предупредительные, профилактические меры.

Независимо от своего профилактического характера  административно-предупредительные  меры могут применяться и в  принудительном порядке, поскольку  опасность, которой они противодействуют, угрожает либо конкретному физическому  лицу, либо обществу и государству. Это выражается, как правило, в  виде определенных ограничений и  запрещений. Эти меры весьма разнообразны, применяются в разных областях общественной жизни и разными субъектами. Законодательной  базой применения этих мер являются КоАП и Таможенный кодекс, законы Украины  о милиции, об оперативно-розыскной  деятельности, о Службе безопасности, о чрезвычайном положении, о государственной  границе, о пожарной безопасности, о  дорожном движении. Наиболее широкую  компетенцию в их использовании  имеют органы внутренних дел (милиция). Принудительное воздействие при  использовании этих мер может  проявляться в физическом или  психическом воздействии, сугубо принудительных действиях.

Наиболее типичными  являются такие средства административного  предупреждения: а) требование прекращения  отдельных действий; б) проверка документов; в) осмотр вещей и личный досмотр; г) временное ограничение или  запрещение доступа граждан к  отдельным участкам местности или  объектам с целью обеспечения  общественного порядка, общественной безопасности, охраны здоровья людей; д) ограничение или запрещение движения транспорта и пешеходов на отдельных участках улиц и автомобильных путей при возникновении угрозы общественной безопасности; е) закрытие участков государственной границы; ж) осуществление административного надзора за лицами, в отношении которых он установлен, а также контроля за осужденными за уголовные преступления в случаях применения наказаний, не связанных с лишением свободы; з) учет и официальное предупреждение лиц; и) право вхождения на территорию и в помещения предприятий, учреждений и организаций, жилые и иные помещения граждан; к) введение карантина при эпидемиях и эпизоотиях; л) медицинский осмотр лиц и осмотр санитарного состояния предприятий общественного питания; м) реквизиция имущества; н) контроль и надзорные проверки.

Применение этих мер законодательно регламентировано. Так, Законом Украины «О милиции» (ст. 11) милиции для выполнения возложенных на нее обязанностей предоставлено право требовать от граждан и должностных лиц, нарушающих общественный порядок, прекращения правонарушений и действий, препятствующих осуществлению ее полномочий; проверять у граждан при подозрении в совершении правонарушений документы, удостоверяющие личность; в установленных законом случаях проводить досмотр лиц, вещей, транспортных средств; входить беспрепятственно в любое время суток на территорию и в помещения предприятий, учреждений и организаций, на земельные участки, в жилые и иные помещения граждан; выявлять и вести учет лиц, подлежащих профилактическому воздействию на основании и в порядке, установленном законодательством, выносить им официальное предупреждение о недопустимости противоправного поведения. Законом Украины от 1 декабря 1994 г. «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» предусмотрено, что административный надзор осуществляется милицией. Работники милиции проводят систематический контроль поведения лиц, в отношении которых установлен административный надзор, в целях предотвращения нарушений ими общественного порядка. Другими исполнительными органами применяются и иные меры административно-предупредительного характера, например, введение карантина, принудительный медицинский осмотр, закрытие отдельных участков государственной границы, досмотр и передосмотр транспортных средств, товаров и других предметов.

Противоправное  поведение может проявляться  в конкретном административном правонарушении либо в неоднократных, систематических  противоправных действиях, антиобщественном поведении отдельных лиц. Это  предопределяет необходимость применения государственными органами или должностными лицами к определенным субъектам  разнообразных мер пресечения антиобщественных действий или административных проступков. Среди мер административного  принуждения меры административного  пресечения, используемые в административном порядке, наиболее многочисленны. Их применение обусловлено необходимостью быстрого и эффективного прекращения посягательств  на интересы отдельных граждан, государства  и общественных объединений.

Меры пресечения правонарушений - это принудительное прекращение противоправных действий, имеющих признаки административного  проступка (в некоторых случаях  они могут иметь и уголовный  характер), направленное на недопущение  негативных последствий и обеспечение  применения к виновному лицу административного  взыскания, а в исключительных случаях - и уголовного наказания.

В действующем  законодательстве, специальной литературе нет исчерпывающего перечня и  четкой классификации этих мер, как  нет и единого мнения относительно того, какие именно меры следует  считать мерами административного  пресечения. Вместе с тем следует  отметить достаточно полное урегулирование в законодательстве мер пресечения и условий их применения.

Меры пресечения условно можно разделить на две  группы: общего и специального назначения.

К мерам пресечения общего назначения относятся: а) административное задержание; б) личный досмотр и досмотр  вещей; в) принудительное лечение; г) временное  отстранение от работы инфекционных больных; д) принудительное лечение  лиц, страдающих опасными для окружающих заболеваниями; е) временное отстранение  от управления транспортными средствами; ж) прекращение работ и запрещение эксплуатации механизмов и др.

Применение этих мер регулируется рядом законов. Так, административное задержание, применяемое в целях пресечения административных нарушений, установления личности, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дел и исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях, проведение личного осмотра, осмотра вещей и изъятие вещей и документов, регламентируется КоАП (ст. ст. 260-263,267), Законом Украины «О милиции» (ст. 11), Таможенным кодексом Украины и другими законодательными актами.

В соответствии с действующим законодательством  административное задержание личности, совершившей административное правонарушение, может продолжаться не более трех часов, за исключением случаев, когда  законодательными актами установлены  другие сроки. Личный досмотр и досмотр  вещей как меры пресечения административных проступков осуществляются в целях обеспечения производства поделай об административных правонарушениях. Требования к процессуальному оформлению этих действий регулируются ст. 264 КоАП, Таможенным кодексом, Законом Украины «О Службе безопасности Украины» и другими законодательными актами.

Принудительное  лечение, временное отстранение  от работы инфекционных больных, принудительное лечение лиц, страдающих опасными для  окружающих заболеваниями, применяются  разными исполнительными органами. Эти меры могут быть применены  в отношении лиц, больных наркоманией, злостных алкоголиков, больных СПИДом и др. Временное отстранение от управления транспортными средствами, прекращение работ и запрещение эксплуатации механизмов применяются  работниками милиции и других органов. Так, работники милиции  в соответствии со ст. 11 Закона Украины  «О милиции» имеют право задерживать, отстранять от управления транспортными  средствами лиц, находящихся в состоянии  опьянения, а также лиц, не имеющих  документов на право управления или  пользования транспортными средствами, лишать водителей в предусмотренных  законодательством случаях права  управления транспортными средствами; задерживать и доставлять в установленном  порядке транспортные средства для  временного хранения на специальных  площадках или стоянках. Органам  государственного санитарного надзора  предоставлено право временно отстранять от работы инфекционных больных.

Приведенный перечень мер административного пресечения общего назначения не является исчерпывающим, поскольку они достаточно многочисленны  и разнообразны, применяются в  различных областях общественной жизни  и разными субъектами, обладающими  компетенцией контрольно-надзорного характера. Так, к ним можно отнести аннулирование разрешений на приобретение, хранение и ношение оружия и боеприпасов гражданами, предприятиями, учреждениями и организациями, проверку мест их хранения, проведение досмотра производственных, складских и других помещений, изъятие у граждан и должностных лиц предметов и вещей, запрещенных или ограниченных в обращении, изъятие лицензий на осуществление отдельных видов деятельности. К соответствующим видам административного принуждения относятся и принудительные меры в отношении проведения антимонопольной политики, упорядочения финансовой системы и т.д.

Следует отметить, что в условиях чрезвычайного  положения усиливается применение мер административного принуждения, потому что органы, осуществляющие управление в таких условиях, получают чрезвычайные полномочия. В соответствии со ст. ст. 16-18 Закона Украины от 16 марта 2000 г. «О правовом режиме чрезвычайного  положения» могут применяться следующие  меры: установлениє особого режима въезда и выезда, ограничение свободы передвижения; ограничение движения транспортных средств и их досмотр; запрещение проведения массовых мероприятий; проверка документов у граждан, проведение личного досмотра, досмотра вещей, транспортных средств, багажа и грузов, служебных помещений и жилища граждан; временное изъятие у граждан зарегистрированного огнестрельного и холодного оружия и боеприпасов, а у предприятий, учреждений и организаций - также учебной военной техники, взрывчатых, радиоактивных веществ и материалов, отравляющих и сильнодействующих химических веществ и др.

К мерам пресечения специального назначения относятся: а) меры физического воздействия; б) специальные  средства; в) использование огнестрельного оружия.

Меры физического  воздействия применяются милицией и работниками других органов  внутренних дел с целью охраны общественного порядка, общественной безопасности и борьбы с преступностью  на основании Закона Украины «О милиции». В разделе 3 этого Закона приведен перечень специальных средств, определены условия и пределы применения мер физического воздействия, специальных средств и огнестрельного оружия. Прежде всего применению силы, специальных средств и огнестрельного оружия должно предшествовать предупреждение о намерении их использовать, если позволяют обстоятельства. В случае невозможности избежать применения силы она не должна превышать меру, необходимую для выполнения возложенных на милицию обязанностей, и должна сводиться к минимуму возможности причинения вреда здоровью правонарушителей и других граждан. Запрещается применять меры физического воздействия, специальные средства и огнестрельное оружие к женщинам с явными признаками беременности, лицам пожилого возраста или с выраженными признаками инвалидности, малолетним, кроме случаев совершения ими группового нападения, угрожающего жизни и здоровью людей, работников милиции, либо вооруженного нападения или вооруженного сопротивления.