Правопреемство в международном праве

4

Глава 1. Вопросы правопреемства в международном праве: понятие, основания возникновения, виды правопреемства, кодификация норм международного права о правопреемстве, особенности правопреемства в связи с распадом СССР.

В ходе истории бывают случаи, когда одно государство разделяется на два или более новых, когда два или более государств объединяются в одно новое, когда на части территории государства создается новое государство, когда одно государство входит в состав другого, когда часть территории одного государства переходит к другому. Крупными примерами такого рода изменений являются: вхождение в 1990 г. ГДР в состав ФРГ, так называемое объединение Германии; отделение в 1991 г. Латвии, Литвы и Эстонии от тогда еще существовавшего СССР, последовавшее несколько позднее полное прекращение существования этого Союза и возникновение на его территории двенадцати независимых государств¹; образование в 1992 г. на территории бывшей Социалистической Федеративной Республики Югославии в качестве самостоятельных государств Боснии и Герцеговины, Македонии, Словении, Хорватии, а также Сербии и Черногории, объединившихся в Союзную Республику Югославию; возникновение в 1993 г. на месте Чехо-Словакии самостоятельных Чехии и Словакии. Во всех этих случаях возникает вопрос о влиянии изменений на международные обязательства, о судьбе собственности, или, иначе говоря, о правопреемстве.

Правопреемство - это  переход прав и обязанностей в  результате смены одного государства  другим в несении ответственности  за международные отношения какой-либо территории.

В международном праве  государство понимается как единство трех элементов: население, территория, власть. Правопреемство связано с 

5

изменениями только одного элемента - территории. Изменение численности  населения или организации власти таких последствий не порождают.

Правопреемство - давний институт международного права, который  получил широкое распространение  в международной практике последних  десятилетий. О нем шла речь в 60 - 70-е годы применительно к независимым  государствам, возникшим на месте бывших колониальных владений западных государств (около 80). Концепция правопреемства применялась также в связи с преобразованием общественно-политических укладов таких стран, как Россия, на месте которой в 1917 г. возникла РСФСР, а в 1922 г. - СССР; Китай, ставший с 1949 г. Китайской Народной Республикой; Куба после свержения в 1959 г. диктаторского режима.

В осуществлении правопреемства, сколько бы государств ни было его  участниками, всегда различимы две  стороны: государство-предшественник, которого полностью или в отношении части территории сменяет новый носитель ответственности за международные отношения, и государство-преемник, то есть государство, к которому эта ответственность переходит. Понятие “момент правопреемства” означает дату смены государством-преемником государства-предшественника в несении указанной ответственности. Объектом правопреемства является территория, применительно к которой сменяется государство, несущее ответственность за ее международные отношения².

Многие случаи правопреемства говорят о том, что государства не придерживались единых правил, все решалось с учетом конкретных условий, в соответствии со сложившейся политической обстановкой. Иногда

6

государства расходятся по коренным аспектам правопреемства. Так после Второй мировой войны власти ФРГ исходили из того, что германский рейх как субъект права и историко-политическая реальность никогда не переставал существовать. ФРГ рассматривалась как воплощение этого факта. В отличие от этого, другие правительства, в том числе и советское, придерживались того мнения, что в результате войны германский рейх прекратил свое существование, а ФРГ является лишь одной из правопреемниц прежней Германии.

Под эгидой ООН приняты  две конвенции о правопреемстве: Венская конвенция о правопреемстве государств в отношении договоров 1978 г. и Венская конвенция о правопреемстве государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов 1983 г. Обе эти конвенции, задуманные в качестве средства “обеспечения более надежной правовой основы международных отношений”, не получив к началу 1993 г. минимально необходимого для вступления в силу числа ратификаций (15), не стали действующими. Тем не менее эти конвенции являются наиболее авторитетными актами в рассматриваемой области и содержат общие ориентиры для решения вопросов правопреемства.

Что касается договоров, то правопреемство не касается договоров, установивших границы и их режим, а также обязательств относительно пользования любой территорией, установленных в пользу иностранного государства. Так при воссоединении Германии не была поставлена под сомнение граница по Одеру - Нейссе, установленная договором между Польшей и ГДР 1950 г³.

7

При переходе части территории от одного государства к другому действует принцип подвижности договорных границ, в соответствии с которым границы действия договора сокращаются или расширяются вместе с границами государства. Или, иначе, договоры государства-предшественника утрачивают силу в отношении переданной территории, а договоры государства-преемника приобретают силу. При объединении государств все их договоры сохраняют силу, но применяются лишь в отношении той части территории объединенного государства, в отношении которой они находились в силе в момент правопреемства. При объединении Сирии и Египта в Объединенную Арабскую Республику это положение было закреплено во Временной конституции ОАР 1958 г.: “Соглашения и договоры остаются в силе в тех региональных рамках, которые были установлены для их осуществления в момент их ратификации в соответствии с нормами международного   права”.    Правомерность  такого  решения  была  признана другими государствами. В некоторых случаях они предпочли дополнительно урегулировать конкретные вопросы специальными соглашениями. Так, в 1960 г. между СССР и ОАР был заключен протокол по вопросам осуществления советско-сирийского соглашения об экономическом и техническом сотрудничестве. Он предусматривал, что осуществление будет происходить только в пределах сирийского региона.

Приведенные правила относятся и к случаю, когда одно государство присоединяется к другому, которое сохраняет свою правосубъектность. Особым случаем  в этом плане было вхождение ГДР в ФРГ, в результате чего первая утратила свою правосубъектность, а вторая сохранила. Сложность состояла в том, что общественно-политические и правовые системы этих государств принципиально отличались. Большие различия были в их международных обязательствах. Поэтому по согласованию с другими заинтересованными государствами было принято следующее положение:

8

международно-правовые договоры, заключенные ГДР, должны рассматриваться  с ее партнерами с точки зрения обеспечения доверия, интересов  участвующих государств и договорных обязательств ФРГ, а также с учетом компетенции Европейских сообществ. Более того, должно было учитываться их соответствие принципам свободного, демократического и правового государственного устройства. В результате такого рассмотрения договоры ГДР подлежали сохранению, пересмотру или аннулированию. Что же касается договоров ФРГ, то они сохранили свою силу и распространили действие на территорию бывшей ГДР. Эти положения были закреплены в договоре об объединении Германии 1990 г⁴.

Если при разделении государства одна из частей продолжает существовать как государство-предшественник, то в его договорных отношениях не происходит изменений. Исключением являются те договоры, которые непосредственно связаны с отошедшей территорией. Сказанное относится и к членству в ООН. Что же касается государства, образовавшегося на отделившейся территории, то по этому поводу имеются две различные позиции. Согласно первой, традиционной, новое государство не несет обязательств по договорам государства-предшественника.

В 1947 г. от Индии отделился  Пакистан. По этому поводу Секретариат  ООН занял следующую позицию: “...в международном статусе Индии нет изменений; она продолжает существовать как государство со всеми договорными правами и обязанностями и, следовательно, со всеми правами и обязанностями члена ООН. Отделившаяся территория, Пакистан, будет новым государством; оно не будет обладать правами и обязанностями прежнего государства и, разумеется, не будет членом ООН”.

9

Иная позиция отражена в Конвенции о правопреемстве в отношении договоров. Договоры государства-предшественника сохраняют  свою силу и для государств-преемников (п. 1 ст. 34 Конвенции 1978 г.).

После распада Югославии  вновь образованные государства  были приняты в члены ООН. Название “Югославия” сохранила федерация  двух республик - Сербии и Черногории, территория и население которой составили около половины территории и численности населения бывшей Югославии. Белград заявил о своем праве занять место Югославии в ООН. Для этого имелись достаточные правовые основания, а также соответствующая практика ООН. Изменения в отношении территории и населения не влияют на правосубъектность государства. Тем не менее, после выступления ряда представителей, обвинивших Сербию в агрессивности и в совершении военных преступлений, заявление Югославии было отклонено. В резолюции Совета Безопасности 30 мая 1992 г. говорилось, что “претензия Федеративной Республики Югославии (Сербия и Черногория) на автоматическое продолжение членства бывшей Социалистической Федеративной Республики Югославии в ООН не является общепринятой”. В другой резолюции Совет счел, что “государство, известное ранее как Социалистическая Федеративная Республика Югославия, прекратило существование”. Все это еще раз подтверждает роль политических факторов в решении вопросов правопреемства⁵.

Правопреемство государств не затрагивает обязательств, касающихся пользования любой территорией или ограничений на это, установленных договором в пользу иностранного государства, группы государств, а равно

10

прав, установленных договором  в пользу какой-либо территории, группы государств или всех государств и касающихся пользования территорией иностранного государства.

Основные нормы по вопросу правопреемства в отношении  государственной собственности  содержатся в Венской конвенции  о правопреемстве государств в отношении  государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов 1983 г. Эти нормы касаются только государственной собственности государства-предшественника. Режим правопреемства не распространяется на права и обязательства физических и юридических лиц. В контексте правопреемства под государственной собственностью понимается “имущество, права и интересы, которые на момент правопреемства государств принадлежали согласно внутреннему праву государства-предшественника этому государству”(ст.8 Конвенции 1983 г.).

Существует важная проблема правопреемства в отношении государственной собственности - компенсация за собственность, переходящую к государству-преемнику. В Конвенции предусматривается, что в принципе такой переход должен происходить без компенсации, если иное не согласовано заинтересованными государствами или не предусмотрено решением соответствующего международного органа (ст. 11 Конвенции 1983 г.). Вместе с тем в Конвенции оговорено, что ее положения не наносят ущерба какому-либо вопросу о справедливой компенсации между государством-предшественником и государством-преемником, который может возникнуть в результате правопреемства при разделении государства или отделении от него части территории⁶.

11

Нормами правопреемства устанавливается неодинаковый режим  для перехода движимой и недвижимой собственности. При объединении государств все просто - к государству-преемнику переходит вся государственная собственность государств-предшественников. При разделении государства и образовании на его территории двух или более государств-преемников:

-    недвижимая собственность государства-предшественника переходит к тому государству-преемнику, на территории которого она находится;

-    недвижимая собственность, находящаяся за пределами государства-предшественника, переходит к государствам-преемникам, как указывается в Конвенции “в справедливых долях”;

-    движимая собственность государства-предшественника, связанная с его деятельностью в отношении территорий, являющихся объектом правопреемства, переходит к соответствующему государству-преемнику; иная движимая собственность переходит к преемникам “в равных долях”.

В случае передачи части  территории одного государства другому  переход государственной собственности  регулируется соглашением между  этими государствами.

Положения о правопреемстве в отношении государственной собственности не применимы в том, что касается ядерного оружия, также являющегося такого рода собственностью. Согласно Договору о нераспространении ядерного оружия 1968 г., каждая из ядерных держав, будь то Россия, США, Великобритания, Франция или Китай, обязуется не передавать кому бы то ни было ядерное оружие или другие ядерные

12

взрывные устройства, а неядерное государство связано  встречным обязательством не принимать  от кого бы то ни было ядерного оружия или ядерных взрывных устройств. Эти положения договора исключают какое бы то ни было правопреемство в отношении ядерного оружия.

Из соглашений и решений, принятых в рамках СНГ по вопросам правопреемства в отношении государственной  собственности бывшего СССР видно, что предметом урегулирования стала прежде всего та часть этой собственности, которая находилась за рубежом. По Соглашению глав государств СНГ от 30 декабря 1991 г. и Соглашению о распределении всей собственности бывшего СССР за рубежом от 6 июля 1992 г. их участники подтвердили право каждой стороны на владение, пользование и распоряжение причитающейся ей такого рода долей при соблюдении прав и интересов других сторон, а также законов государств, на территории которых находится имущество, входящее в эту долю.

Что касается государственных архивов. Под государственными архивами государства-предшественника  понимается совокупность документов любой  давности и рода, произведенных или  приобретенных этим государством в  ходе его деятельности, которые на момент правопреемства принадлежали ему согласно его внутреннему праву и хранились им под его контролем в качестве архивов для различных целей.

Конвенцией предусматривается  обязанность государства-предшественника  принимать меры по предотвращению ущерба или уничтожения архивов, которые переходят к государству-преемнику.

Правопреемство не касается архивов, которые находятся на территории государства-предшественника, но принадлежат  третьему государству,

13

согласно внутреннему  праву государства-предшественника (ст. 24 Конвенции 1983 г.).

При объединении государств и образовании одного государства-преемника  к нему переходят государственные  архивы государств-предшественников.

При разделении государства, когда  на его месте возникает несколько  государств-преемников, часть архивов государства-предшественника, которая должна находиться на территории государства-преемника в целях нормального управления этой территорией, переходит к этому государству. К нему также переходит другая часть архивов, имеющая непосредственное отношение к его территории.

При отделении от государства  части его территории, на которой  образуется новое государство, часть  архивов государства-предшественника, которая для целей нормального  управления отделившейся территорией  должна находиться на этой территории, переходит к государству-преемнику. Аналогичные правила применяются и тогда, когда отделившаяся часть государства объединяется с другим государством. По договоренности между государством-предшественником и государством-преемником могут устанавливаться другие правила правопреемства относительно государственных архивов, однако при это не должно нарушаться право народов этих государств на развитие и на информацию об их истории и культурном наследии.

Судьба государственных  архивов СССР была урегулирована в связи с его распадом между возникшими в пределах его территории государствами СНГ. Соглашение о правопреемстве в отношении государственных архивов бывшего СССР от 6 июля 1992 г., заключенное между этими государствами,

14

исходит из принципа целостности и неделимости фондов, образовавшихся в результате деятельности высших государственных структур бывших Российской империи и Союза ССР и хранящихся в государственных архивах за пределами государств - участников соглашения. Они не претендуют на право владения этими документами. Вместе с тем по Соглашению придается важное значение содержанию полноценных архивных фондов государств-участников. Они взаимно признают осуществленный в соответствии с их законодательствами переход под их юрисдикцию государственных архивов и других архивов союзного уровня, включая отраслевые архивные фонды бывшего СССР, находящиеся на их территории. Признается также право на возвращение тех фондов, которые образовались на территории каждой из стран и в разное время оказались за ее пределами⁷.

Когда отсутствует возможность  физического выделения комплекса  документов, каждое государство-участник Соглашения имеет право доступа  к ним и получение необходимых  копий. Эти государства признают на своих территориях юридическую  силу архивных справок, выданных государственными архивными учреждениями других государств СНГ.

Венская конвенция 1983 г. регулирует также вопросы правопреемства государств в отношении государственных  долгов. Для целей регулирования  правопреемства государственный долг означает любое финансовое обязательство государства-предшественника в отношении другого государства, международной организации или иного субъекта международного права, возникшее в соответствии с международным правом. Правопреемство в отношении государственных долгов не затрагивает прав и

15

обязанностей кредиторов (ст. 36 Конвенции 1983 г.)⁸. иначе говоря, правопреемство, за исключением особых случаев, не наносит ущерба правам тех, кто предоставил кредит. Датой перехода долга к государству-преемнику является момент правопреемства, если договоренностью между заинтересованными государствами или решением соответствующего международного органа не предусмотрено иное.

Когда государства объединяются и образуют одно государство-преемник, к нему переходят государственные долги государств-предшественников.

При разделении государства  на несколько частей, и если государства-преемники  не договорились об ином, государственный  долг переходит к ним в справедливой доле с учетом, в частности, имущества, прав и интересов, которые переходят к ним в связи с государственным долгом. Аналогичное правило, при отсутствии соглашения, применяется, когда происходят отделение части территории государства и образование на ней государства-преемника или когда отделившаяся часть территории объединяется с другим государством, а также когда часть территории передается одним государством другому.

Между бывшими союзными советскими республиками был заключен ряд многосторонних и двусторонних соглашений относительно правопреемства в отношении государственного долга СССР. Основным из них был многосторонний договор о правопреемстве в отношении внешнего государственного долга и активов СССР 1991 г., который определил понятие внешнего государственного долга и активов. Однако решить проблему на основе пропорционального распределения долга не удалось.

16

Неурегулированность проблемы отрицательно сказывалась на развитии финансовых отношений с иностранными государствами и международными организациями. Исходя из этого, Россия в 1993 г. предложила радикальное решение, на основе принципов которого предлагалось заключить двусторонние соглашения. В Постановлении Правительства от 17 мая 1993 г. эти принципы изложены следующим образом. Доли бывших союзных республик определяются с учетом фактического количества государств, подписавших Договор 1991 г. Следовательно, доля долга неучаствующих государств перераспределяется между участниками. Республики передают России обязательства по выплате доли этих государств. В целях компенсации республики передают России свои доли в активах бывшего СССР.

Особый режим установлен Венской конвенцией для нового независимого государства. Никакой государственный  долг государства-предшественника  не переходит к нему. Иной порядок  может быть установлен только путем  взаимного соглашения, заключенного с учетом связи между долгом предшественника, относящимся к его деятельности на территории, которая является объектом правопреемства, и имуществом, правами и интересами, которые переходят к новому государству.

Как видно из вышеприведенного мировая практика правопреемства довольно обширна и хорошо отрегулирована. Попытка ООН ввести общие для всех правила правопреемства пока не получила необходимой поддержки. Тем не менее Венские конвенции относительно правопреемства, основываясь на принципе: правила Конвенции применяются в случае отсутствия соглашения сторон относительно правопреемства, не выглядят декларативными бумажками. По своей сути они действуют и без необходимого числа ратификаций.

17

Глава 2. Венская конвенция о правопреемстве государств в отношении международных договоров от 23 августа 1978 года.

Необходимость принятия такой конвенции обуславливалось  глубокими изменениями в международном  сообществе, вызванными процессом деколонизации, а также признанием того, что другие факторы могут в будущем приводить к случаям правопреемства государств. Сознавая в этих обстоятельствах необходимость кодификации и прогрессивного развития норм, касающихся правопреемства государств в отношении договоров как средства обеспечения более надежной правовой основы международных отношений, отмечая, что принципы свободного согласия, добросовестности и pacta sunt servanda получили всеобщее признание, подтверждая, что иные вопросы права международных договоров, помимо тех, которые могут возникнуть из правопреемства государств, регулируются соответствующими нормами международного права, включая те нормы обычного международного права, которые воплощены в Венской конвенции 1969 года о праве международных договоров, ряд государств и приняло Конвенцию о правопреемстве государств в отношении международных договоров от 23 августа 1978 года⁹.

Рассматриваемая конвенция  состоит из следующих частей:

Часть I. ОБЩИЕ  ПОЛОЖЕНИЯ 

Часть II. ПРАВОПРЕЕМСТВО В ОТНОШЕНИИ ЧАСТИ ТЕРРИТОРИИ

Часть III. НОВЫЕ  НЕЗАВИСИМЫЕ ГОСУДАРСТВА

Часть IV. ОБЪЕДИНЕНИЕ  И ОТДЕЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВ

Часть V. ПРОЧИЕ ПОСТАНОВЛЕНИЯ 

18

Часть VI. УРЕГУЛИРОВАНИЕ СПОРОВ

Часть VII. ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Итак, выстраивая характеристику Конвенции, прежде всего, стоит отметить, что она, как это ясно из ее названия, применяется к последствиям правопреемства государств в отношении договоров между государствами.

Во-первых, в этой конвенции  закрепляются ряд терминов используемых в международных отношениях правопреемства.

Так, например, "договор" определяется как международное соглашение, заключенное между государствами в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится ли такое соглашение в одном документе, в двух или нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования. А под "правопреемством государств" понимается смена одного государства другим в несении ответственности за международные отношения какой-либо территории.

Сфера действия конвенции  такова: конвенция не применяется к последствиям правопреемства государств в отношении международных соглашений, заключенных между государствами и другими субъектами международного права, или в отношении международных соглашений не в письменной форме. Но Конвенция применяется к последствиям правопреемства государств в отношении: а) любого договора, являющегося учредительным актом международной организации, без ущерба для правил о приобретении членства и без ущерба для иных соответствующих правил данной организации; б) любого договора, принятого в рамках международной организации, без ущерба для соответствующих правил данной организации.

19

Конвенция применяется  только к последствиям правопреемства государств, которое осуществляется в соответствии с международным  правом и, особенно, в соответствии с принципами международного права, воплощенными в Уставе Организации Объединенных Наций.

Применение Конвенции  во времени ограничивается тем, что  Конвенция применяется исключительно  в отношении правопреемства государств, которое наступило после ее вступления в силу, если не достигнута иная договоренность.

Кроме того, следует отметить следующие важные части конвенции. Так под моментом правопреемства государств понимается дата смены государством-преемником государства-предшественника в несении ответственности за международные отношения применительно к территории, являющейся объектом правопреемства государств.

Необходимо выделить два основных субъекта регулируемых конвенцией отношений: государство-предшественник и государство-преемник.

Где "государство-предшественник" означает государство, которое было сменено другим государством в случае правопреемства государств. А "государство-преемник" означает государство, которое сменило другое государство в случае правопреемства государств.

Конвенцией выделяется три направления правопреемства:

1.      Правопреемство в отношении части территорий;

2.      Правопреемство в результате появления независимых государств;

20

3.      Правопреемство в результате отделения и присоединения государств.

Под новым независимым государством в конвенции понимается государство-преемник, территория которого непосредственно перед моментом правопреемства государств являлась зависимой территорией, за международные отношения которой было ответственно государство-предшественник.

Для подтверждения участия в международных договорах, новое государство делает  уведомление о правопреемстве, что означает применительно к многостороннему договору всякое уведомление в любой формулировке и под любым наименованием, делаемое государством-преемником и выражающее его согласие быть связанным этим договором.

Государство нужно считать договаривающимся в случае, когда оно согласилось на обязательность для него договора, независимо от того, вступил ли договор в силу или нет.

Когда новое независимое  государство устанавливает свой статус в качестве договаривающегося государства или участника многостороннего договора посредством уведомления о правопреемстве, оно рассматривается как сохраняющее любую оговорку к этому договору, которая была действительной в момент правопреемства государств в отношении территории, являющейся объектом правопреемства государств, за исключением тех случаев, когда, делая уведомление о правопреемстве, оно выражает противоположное намерение или формулирует оговорку, относящуюся к тому же вопросу, что и вышеуказанная оговорка.

Под оговоркой в конвенции  понимается  одностороннее заявление  в любой формулировке и под  любым наименованием, сделанное  государством

21

при подписании, ратификации, принятии или утверждении договора или присоединении к нему, или при уведомлении о правопреемстве в отношении договора, посредством которого оно желает исключить или изменить юридическое действие определенных положений договора в их применении к данному государству.

Уведомление о правопреемстве в отношении многостороннего договора делается в письменной форме.

Если уведомление о  правопреемстве не подписано главой государства, главой правительства  или министром иностранных дел, то представителю государства, передающему  это уведомление, может быть предложено представить полномочия.

Если в момент правопреемства государств многосторонний договор  находился в силе в отношении  территории, являющейся объектом правопреемства государств, и новое независимое  государство уведомляет о своем  намерении применять этот договор  временно в отношении своей территории, то этот договор будет применяться временно между новым независимым государством и любым участником, который явственно выражает свое согласие с этим или в силу своего поведения должен рассматриваться как выразивший такое согласие.

Двусторонний договор, который в момент правопреемства государств находился в силе или  применялся временно в отношении  территории, являющейся объектом правопреемства государств, считается временно применяемым  между новым независимым государством и другим соответствующим государством, когда: они явственно об этом договорились; или в силу своего поведения они должны считаться выразившими такую договоренность.

22

Конвенцией подробно урегулирован вопрос правопреемства и  нового независимого государства, образовавшееся из двух или нескольких территорий. Так, когда новое независимое государство, образовавшееся из двух или нескольких территорий, считается или становится участником договора, который в момент правопреемства государств находился в силе или в отношении которого было дано согласие на обязательность его в отношении одной или нескольких, но не всех указанных территорий, этот договор применяется в отношении всей территории такого нового независимого государства, за исключением случаев, когда: а) из договора явствует или иным образом установлено, что применение этого договора в отношении всей территории было бы несовместимо с объектом и целями этого договора или коренным образом изменило бы условия его действия; б) в случае многостороннего договора, уведомление о правопреемстве ограничивается территорией, в отношении которой этот договор находился в силе в момент правопреемства государств или в отношении которой до этого момента было дано согласие на обязательность этого договора; в) в случае многостороннего договора, новое независимое государство и другие государства-участники или, в зависимости от случая, другие договаривающиеся государства договорились об ином; или г) в случае двустороннего договора новое независимое государство и другое соответствующее государство договорились об ином.