Правотворчество. Законотворческий процесс

ПРАВОТВОРЧЕСТВО. ЗАКОНОТВОРЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС

Правотворчество – это деятельность уполномоченных органов государства, направленная на создание, изменение или отмену правовых норм. Оно выступает в качестве одной из форм государственной деятельности, в частности, правовой.

Признаки правотворческой  деятельности:

• это интеллектуальная, волевая деятельность, которая требует определенных навыков и знаний;

• это процессуальная деятельность, т.к. она сложный процесс, осуществляющаяся в рамках установленных законом процедур;

• это монопольная деятельность государства.

Правообразование более широкое понятие, чем правотворчество, представляет собой довольно длительный процесс, который возникает как реакция государства на потребности общества и правовой регламентации той или иной стороны общественной жизни. Правотворчество есть составная часть правообразования.

Принципы  правотворческой деятельности:

• демократизм;

• законность;

• гласность;

• системность;

• оперативность;

• принцип планирования;

• научность;

• профессионализм.

Можно выделить следующие виды правотворчества:

1) санкционирование государственными органами обычаев;

2) создание судебного прецедента.

3) непосредственное правотворчество народа путем всенародного волеизъявления на референдуме;

4) опосредованное правотворчество:

• законотворчество;

• подзаконное правотворчество органов исполнительной власти;

• правотворчество органов местного самоуправления;

• делегированное правотворчество;

• локальное правотворчество;

• санкционированное правотворчество;

• договорное правотворчество (выделяют Тихомиров Ю.А., Сырых В.М.);

• негативное правотворчество, осуществляемое Конституционным судом  (выделяют Гаджиев Г.А., Зорькин В.Д.).

Одним из способов правотворчества является санкционирование государством обычаев. Это могут быть нормы, признанные населением данной местности (местные обычаи) или сложившиеся в практике деятельности некоторых организаций (например, обычаи морского порта).

В ряде стран, принадлежащих к англо-саксонской правовой семье, правотворчеством могут заниматься судебные органы, создающие судебные прецеденты в процессе рассмотрения конкретного дела. В российской практике правотворчества судебные прецеденты не признаются. Процесс создания нормативного правового акта представляет собой совокупность последовательных стадий, каждая из которых регулируется соответствующими юридическими предписаниями.

Референдум - это всенародное голосование по вопросам, имеющим наиболее важное государственное значение. Принятые на референдуме решения обладают высшей юридической силой и не нуждаются в последующем утверждении, каким бы то ни было государственным органом. Отмена решения также осуществляется референдумом. Так, на референдуме в 1993 году была принята ныне действующая Конституция Российской Федерации.

В настоящее  время в Российской Федерации  действует ФКЗ «О референдуме Российской Федерации». Референдумы бывают общенациональные (принятие Конституции), региональные (вопрос об объединении ряда субъектов РФ), местные.

Процедура всенародного обсуждения закона за рубежом называется плебисцитом.

Принятие  нормативных актов является наиболее распространенным видом правотворчества. Круг государственных органов, имеющих право на такой вид деятельности, исчерпывающим образом закреплен в законодательстве. В частности, это глава государства, представительные (законодательные) органы государственной власти всех уровней, некоторые исполнительные органы государственной власти (правительство, министерства и т.д.).

Законотворчество – это деятельность по принятию, изменению или отмене законов, осуществляемая представительным (законодательным) органом государства. В России законы (федеральные конституционные и федеральные законы) принимаются Федеральным Собранием. Законы являются костяком российской правовой системы. Законотворческий процесс самый долгий и затрагивает наибольшее количество лиц, участвующих в подготовке проекта (экспертов, аналитиков, финансистов, лингвистов, депутатов и сенаторов) и несколько стадий.

Подзаконное правотворчество осуществляется органами исполнительной власти, а именно Президентом РФ, Правительством РФ, Федеральными министрами и органами исполнительной власти субъектов РФ. Так, президент издает указы (нормативный характер) и распоряжения (оперативный характер), правительство принимает постановления, носящие нормативный характер, распоряжения – индивидуально-правовой. Федеральные министерства в рамках своей компетенции издают нормативные акты в форме приказов и постановлений, индивидуально-правовые акты – в форме привил и положений.

Подзаконное правотворчество не имеет стадий, но может иметь процедуры согласований.

Правотворчество органов местного самоуправления может быть отнесено к делегированному правотворчеству, а может составлять и самостоятельный вид правотворчества (если закреплено 131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»). Как правило, органы местного самоуправления издают решения, постановления и решения, обязательные для исполнения всеми субъектами, проживающими на территории муниципального образования.

Делегированное  правотворчество – это правотворчество «по поручению», осуществляемое вследствие передачи правотворческих правомочий компетентным органом другому органу или организации. Делегированное правотворчество предусмотрено в законодательстве Франции, Германии, Италии (парламент делегирует правительству право издания законов по определенному кругу вопросов на определенный срок).

Договорное  правотворчество – это заключение сторонами публично-договорных соглашений, имеющих силу нормативных предписаний или договоров с нормативным содержанием, например, конституционных, коллективных и др.: Федеральный договор 1992 г. (перезалюч. в 2007 г.) о разграничении предметов ведения и полномочий между РФ и субъектами РФ, коллективные договора и соглашения, в т.ч. соглашения, содержащие обязательства условий труда, занятости и др.

Локальное правотворчество – издание на конкретном предприятии, в учреждении, в организации нормативных актов, которые имеют ограниченную сферу действия и призваны решать управленческие и производственные задачи (ст. 13 ТК РФ). Локальные акты чаще всего издаются в форме уставов, положений, правил, приказов и распоряжений. Для уставов юридических лиц необходима их государственная регистрация.

Чрезвычайное правотворчество представляет собой принятие законов и иных нормативных актов для регулирования общественных отношений, связанных с экстремальными или кризисными ситуациями в стране природного либо криминогенного характера. Ч.н. носит временный характер, может ограничивать отдельные права граждан (кроме прав, содержащихся в ст. 20,21,23,24, 28,34,40,46-54 Конституции РФ), содержать императивные предписания (например, введение комендантского часа). Акты Ч.п.: ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21.12.1994 г. и др.

Негативное  правотворчество, осуществляемое Конституционным судов РФ – заключается в отмене нормативного правового акта путем признания его Конституционным судом неконституционным, который вследствие этого утрачивает свою юридическую силу и не может применяться на территории РФ.

Принято выделять два основных этапа в процессе правотворчества, - этап подготовки нормативного правового акта и этап его принятия. Каждый из этапов в свою очередь делится на стадии. Первый этап носит неофициальный характер, и деление его на стадии весьма условно.

1. Обычно первый  этап начинается с принятия  решения соответствующим органом государства о подготовке проекта нормативного правового акта. Этот проект может подготавливаться как в самом этом органе, так и по его поручению другим государственным органом, либо учеными (специалистами) на основании контракта.

2. В ходе  работы над проектом создаются  рабочие группы, просчитываются возможные социальные и иные последствия его действия, анализируется законодательство на предмет согласования с ним содержания проекта. Изучается аналогичное иностранное законодательство.

3. Подготовленный  проект направляется на рецензирование  к независимым экспертам. Наиболее важные законопроекты могут публиковаться в средствах массовой информации для изучения реакции на них общественного мнения. Эта стадия завершается доработкой текста проекта и принятием решения о внесении его в соответствующий правотворческий орган.

Второй этап - официальный, поскольку процедура рассмотрения проекта нормативного правового акта в правотворческом органе строго регламентирована законодательством и в регламенте этого органа. Начинается второй этап со стадии реализации права законодательной инициативы. Оно принадлежит далеко не всем субъектам права. В законодательстве строго очерчен круг таких субъектов. Право законодательной инициативы не только в праве субъекта внести законопроект в правотворческий орган, но и обязанность последнего принять его к рассмотрению. Данная стадия заканчивается официальным включением проекта в повестку дня правотворческого органа.

Вторая стадия - обсуждение проекта в правотворческом органе. Обычно оно проходит в трех чтениях. При первом чтении заслушивается  доклад о концепции проекта. На втором чтении обсуждаются поправки и замечания (по каждой идет голосование). При третьем чтении окончательно согласовываются все изменения, предлагаемые в проект нормативного правового акта. 
Третья стадия - голосование. При голосовании применяется либо принцип простого большинства (50% голосов плюс один голос от списочного состава правотворческого органа), либо квалифицированного большинства, т.е. заранее установленного особого большинства (например, в российской Государственной Думе такое квалифицированное большинство составляет 2/3 от общего числа депутатов).

Далее следует так называемая внепарламентская стадия правотворческого процесса, когда принятый нормативный правовой акт направляется главе государства для подписания и обнародования. Глава государства может отклонить принятый акт (наложить вето). Отклоненный акт можно вновь принять, но в прежней редакции и только квалифицированным большинством, и преодолеть вето. Тогда глава государства обязан подписать нормативный правовой акт и обнародовать его.

Официальное опубликование - заключительная стадия процесса правотворчества. Она необходима, поскольку в большинстве стран мира, в том числе в России, существует правило, что не опубликованные законы не имеют действия. Публикация нормативного правового акта осуществляется в специальных официальных изданиях. Одним из них в России является "Российская газета".

Юридическая техника  – это совокупность правил, приемов и средств подготовки нормативных правовых актов. Различают: законодательную, правоприменительную и интерпретационную (правотолковательную) технику.

Законодательная техника - это система правил и приемов подготовки наиболее совершенных по форме и структуре проектов нормативных правовых актов, обеспечивающих максимально полное и точное соответствие формы нормативных предписаний их содержанию, доступность, простоту и обозримость нормативного материала, исчерпывающий охват регулируемых вопросов. От неуклонного соблюдения правил законодательной техники во многом зависит степень совершенства законодательства, доходчивость нормативных правовых актов, высокий уровень учета и систематизации законодательства.

Основные  требования, предъявляемые к форме  готовящихся проектов нормативных правовых актов, следующие:

1) логическая  последовательность изложения, связь  между собой нормативных предписаний, помещаемых в правовом акте;

2) отсутствие  противоречий внутри нормативного правового акта, а также во всей системе законодательства в целом;

3) максимальная  краткость и компактность изложения норм права при глубине и всесторонности отражения их содержания;

4) ясность,  простота и доступность языка нормативных правовых актов;

5) точность  и определенность формулировок  и терминов, употребляемых в законодательстве;

6) сокращение  до минимума количества актов  по одному и тому же вопросу в интересах лучшей обозримости нормативного материала, облегчения пользования им, укрупнение правовых актов;

7) четкое разграничение  между нормативными и ненормативными  предписаниями, постоянными и временными нормами.

Особо стоит  остановится на некоторых используемых юридических конструкциях:

1. Преюдиция (не путать с прецедентом!) – обязательность для всех судов, рассматривающих дело, принять без проверки факты, ранее установленные вступившим в законную силу судебным решением или приговором суда по какому-либо делу.

2. Правовая аксиома – положение, принимаемое в юриспруденции за истину и не требующее доказательств (все, что не запрещено законом, разрешено, никто не может быть судим дважды за одно и то же преступление).

3. Презумпция – предположение, признаваемое достоверным, пока не будет доказано обратное (презумпция невиновности).

4. Фикция – юридический прием, заключающийся в объявлении существующим фактически несуществующий факт, который приобретает общеобязательный характер для субъектов права (объявление умершим человека, о котором ничего неизвестно в течение 5 лет, пропавшим без вести – 6мес. и др.).

Необходимой предпосылкой высокой культуры правотворчества  является выявление и тщательное изучение всего предшествующего законодательства по вопросам, составляющим содержание проектируемого акта. Новый акт вливается в общую систему права и оказывает на предшествующее законодательство существенное влияние. Одновременно должна быть официально определена судьба актов, которые по-иному регулируют тот же вопрос, отменены устаревшие, утратившие свое значение акты.

Самая удачная  форма внесения изменений в нормативные правовые акты - оформление новой редакции изменяемого предписания и помещение его непосредственно в текст акта вместо старой редакции. Дополнения также должны вноситься в сам текст дополняемого акта. Нормативные правовые акты снабжаются официальными реквизитами, такими, как указание места издания, даты, наименования (вида) нормативного правового акта, его заголовка, подписей официальных лиц, а для ряда актов - и порядкового номера издания. Без таких реквизитов не может быть нормативного правового акта как официального документа.

Крупные законодательные  акты делятся на абзацы, пункты, статьи, главы и разделы. Некоторые из них снабжаются преамбулами, приложениями, переходными положениями, определениями употребляемых в них терминов. Точность и лаконичность, строгость стиля - характерные черты языка нормативных правовых актов. Для законодательного текста не свойственны эмоциональная окрашенность, вольная литературная обработка, употребление эпитетов, гипербол и т.д. Очень важно единство употребления терминов в законодательстве. Один и тот же термин должен последовательно применяться во всем тексте акта при обозначении одного и того же понятия. Это правило необходимо соблюдать и при внесении в нормативные правовые акты изменений и дополнений. Систематизация нормативно-правовых актов - деятельность, направленная на упорядочение всего массива нормативно-правовых актов, с целью преодоления противоречий между ними и сделать их более доступными для потребителя.

Систематизация  нормативно-правовых актов начинает осуществляться еще на стадии их опубликования в официальных газетах, журналах или вестниках. В этих изданиях они располагаются по определенной системе (в зависимости от их юридической силы, от органа их принявшего, их юридической природы - нормативные - ненормативные и т.д.), каждому акту присваивается свой номер.

Помимо указанной  выше первичной формы, существует несколько видов систематизации: инкорпорация, консолидация и кодификация. 

Инкорпорация - эта такая деятельность по систематизации, когда нормативные правовые акты обобщаются в различные сборники. Критерии, по которым в них подбирается материал, могут быть различными: предмет регулирования (труд, семья, молодежь), хронология, когда акты располагаются соответственно времени их принятия и т.п. Особенность инкорпорации как формы систематизации в том, что при создании инкорпорированных сборников, нормативные правовые акты могут подвергаться только поверхностной обработке, содержание их изменяться не может. Вместе с тем, допускается публикация в извлечениях, или если в текст нормативного правового акта внесена поправка отдельным актом, то в публикуемый текст можно включить эту поправку, указав в ссылке на ее официальный источник.

Инкорпорация  может быть официальной и неофициальной. Неофициальной инкорпорацией могут заниматься любые субъекты, результат этой деятельности не является обязательной для потребителя, т.е. на эти сборники нельзя ссылаться как на официальные источники (например, каждый студент-юрист в процессе подготовки к занятиям пользуется хрестоматиями по истории государства и права, по истории политических и правовых учений, по праву отдельных государств). В некоторых случаях инкорпорация может носить официальный характер, например, принятие законодательным органом Свода законов, или официозный - инкорпорация проведена неправотворческим государственным органом (например, Министерством юстиции РФ).

Инкорпорация  также может быть:

• генеральной, которая затрагивает все действующее законодательство (например, собрание законодательства Российской Федерации);

• частичной, затрагивающей лишь определенную группу нормативных актов (напр., «Собрание актов Президента РФ»);

• предметной, располагающей законы по отраслевому принципу;

• хронологической, в которой правовые акты независимо от отраслевой принадлежности располагаются в порядке их принятия.

Разновидностью  инкорпорации является консолидация. В этом случае происходит объединение множества нормативных правовых актов, связанных общим предметом регулирования, в единый укрупненный акт. При этом объединенные акты утрачивают юридическую силу, а вместо них действует новый акт, который имеет собственные реквизиты. Консолидация имеет целью устранить множественность нормативных актов и содержащихся в них повторов. В процессе консолидации допускается унификация терминов и выравнивание стиля, устраняются противоречия. Этот вид систематизации является, как правило, этапом в переходе от инкорпорации к кодификации.

Высшим уровнем  систематизации является кодификация - она носит только официальный характер.

Кодификация – это форма систематизации, представляющая собой коренную переработку действующего законодательства правотворческим органом государства путем издания нового кодифицированного акта.

В отличие  от инкорпорации, кодификация осуществляется достаточно редко, она проводится тогда, когда возникает потребность в существенном обновлении или изменении в правовом регулировании больших сфер общественных отношений. Суть кодификации заключается в разработке и официальном принятии сводного, единого акта, регулирующего большую обособленную сферу общественных отношений, с принятием этого акта отменяется вся масса нормативных актов, которые ранее действовали в этой сфере. Такой акт принимается только законодательным органом государства. Одним из классических примеров кодификации, известных истории, издание кодекса законов Юстиниана. С переходом России на путь демократического развития, к рыночной экономике возникла потребность в принципиальном изменении регулирования общественных отношений. Начался новый этап кодификации российского права. Приняты две части Гражданского кодекса, Уголовный кодекс, готовятся к принятию такие кодексы как Уголовно-процессуальный, Налоговый и т.д.

Виды кодификации:

• всеобщая кодификация – переработке подвергается значительная часть законодательства;

• отраслевая кодификация – систематизация затрагивает конкретную отрасль (уголовное право - УК РФ, гражданское право - ГК РФ);

• специальная кодификация основывается на объединении норм, регулирующих положения отдельного института права (Лесной кодекс, Водный кодекс);

• комплексная кодификация отталкивается от объединения норм различных отраслей права (например, экологическое законодательство или таможенное законодательство).

В свое время  еще  Р.З. Лившиц указывал, что принятие кодификационного акта или нескольких актов завершает процесс образования отрасли. А.С. Пиголкин подчеркивал, что генеральной линией совершенствования российского законодательства в будущем следовало бы избрать курс на постепенное осуществление его всеобщей кодификации, то есть создание «Кодекса законов» Российской Федерации (кодекса кодексов).