Правовая охрана Байкала

                                                               Содержание

ВВЕДЕНИЕ……………………………………………………………………………………………..1

1. Федеральное законодательство о Байкале…………………………………..4

2. Региональное законодательство о Байкале………………………………….7

3. Анализ регионального законодательства…………………………………...7

ЗАКЛЮЧЕНИЕ………………………………………………………………………………………8

СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ…………………………………………..9

                                                      Введение

Экосистема озера Байкал при всей ее значимости и международной  известности как объект правовой охраны практически не рассматривалась  в качестве единого целого предмета регулирования. При том, что само озеро Байкал пользуется широкой  известностью не только в нашей стране, но и за рубежом. Стараниями многих ученых, специалистов, общественных движений и деятелей озеро Байкал включено в Список мирового природного наследия «ЮНЕСКО» в декабре 1996 г. Можно считать, что с этого момента начинается новая страница в истории изучения и борьбы за сохранение озера ю. Этот пример наглядно демонстрирует приобретение уникального международного природоохранного статуса в результате научной и общественной дискуссии.                                                                                                                                Озеро Байкал и его экосистема неослабно привлекает внимание научной мысли вот уже почти три столетия. Причем исследованием природы Байкальского региона занимаются не только ученые-естественники (геологи, географы, физики, химики, биологи), но и историки, этнографы, филологи, философы, археологи. Поэтому круг научных, да и не только научных, проблем, связанных с экосистемой озера Байкал, очень широк.                                                                                                            В научных публикациях и других источниках озеро чаще всего упоминается в связи с антропогенной деятельностью, в частности регулированием стока Ангары и сооружениями грандиозной Байкало-Ангарской гидроэнергетической системы, прокладкой нефте и газопроводов, деятельностью Байкальского целлюлозно-бумажного (БЦБК) и Селенгинского целлюлозно-картонного (СЦКК) комбинатов. На наш взгляд, решение проблем Байкала не может быть связанно только с проблемами чистоты воды, они носят комплексный, эко-системный характер.

                        1. Федеральное законодательство о Байкале

Об отношении государства  и общественности к этому уникальному  объекту можно судить о состоянии  охраны природы в стране в целом. Исследуемая проблема обусловлена  определенными изменениями, происходящими  в последнее время в содержании и способе реализации экологической  функции российского государства, проявляющейся в переходе к новому типу экологической политики государства  и оценке возможностей правовой охраны озера Байкал в меняющихся реалиях. Однако качество и разнообразие естественно-научных, природоресурсных, экологических исследований до сих пор было не адекватно такому же качеству юридических работ. Более того, серьезных проработок законодательной, правовой базы, механизма принятия решений, учитывающего всю экосистему озера Байкал, до сих пор нет. Основным документом определяющим правовые основы охраны озера Байкал, является Федеральный закон от 01.05.1999 г. № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал» Там же.. Данным законом устанавливается, что правовое регулирование в области охраны озера Байкал осуществляется указанным Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. В случае, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены федеральными законами, применяются правила международного договора.

Кроме этого, в законе устанавливается  зонирование байкальской природной  территории, границы байкальской  природной территории, основные принципы охраны озера Байкал, и особые режимы жизнедеятельности в зоне байкальской  природной территории, порядок и  формы государственного регулирования  в области охраны озера Байкал. В частности, элементами государственного регулирования охраны озера Байкал в соответствии с законом предусматривается  существование специально уполномоченного  органа по охране озера Байкал, осуществление  государственного экологического контроля и мониторинга в области охраны озера Байкал. Указанный закон, является специальным и в этой связи  занимает особое место в иерархии иных федеральных законов, регулирующих отношения в области охраны природы  и распоряжения природными ресурсами, кроме этого он предусматривает  принятие целого ряда документов в  целях его исполнения.

Приняты и действуют подзаконные  нормативные правовые акты, в частности:

- Постановление Правительства  РФ от 30.08.2001 № 643 «Об утверждении  видов деятельности запрещенных  в центральной экологической  зоне Байкальской природной территории» 

- Постановление Правительства  РФ от 26.03.2001 г. № 234 «О предельных  значениях уровня воды в озере  Байкал при осуществлении хозяйственной  и иной деятельности» 

- Постановление Правительства  РФ от 28.01.2002 г. N 67 «Об особенностях  охраны, вылова (добычи) эндемичных  видов водных животных и сбора  эндемичных видов водных растений  озера Байкал» 

- Постановление Правительства  РФ от 06.09.2000 г. № 661 «Об экологическом  зонировании Байкальской природной  территории и информировании  населения о границах Байкальской  природной территории, ее экологических  зон и об особенностях режима  экологических зон» 

- Приказ Госкомитета Российской  Федерации по охране окружающей  среды от 05.10.1999 г. № 564 «О первоочередных  мерах по реализации Федерального  закона «Об охране озера Байкал» 

- Приказ Минприроды РФ  от 05.03.2010 г. N 63 «Об утверждении нормативов  предельно допустимых воздействий  на уникальную экологическую  систему озера Байкал и перечня  вредных веществ, в том числе  веществ, относящихся к категориям  особо опасных, высокоопасных, опасных и умеренно опасных для уникальной экологической системы озера Байкал»

- Приказ Госкомрыболовства РФ от 08.05.2003 г. N 155 «Об утверждении перечня промысловых эндемичных видов водных животных озера Байкал»

Кроме Федерального закона «Об  охране озера Байкал» и принятых в соответствие с ним нормативных  правовых актов Правительства РФ, в настоящее время действует  целый ряд нормативных правовых актов содержащих правовые нормы  об охране окружающей среды, которые  могут и должны применяться в  целях сохранения экосистемы озера  Байкал.

Федеральный закон от 14.03.1995 г. №33-ФЗ «Об особо охраняемых природных  территориях» по сути, содержит нормы общие по отношению к упомянутому Федеральному закону «Об охране озера Байкал», настоящий Федеральный закон регулирует отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения в целом уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения. Согласно Федеральному закону «Об особо охраняемых природных территориях», определяются основные категории и виды особо охраняемых природных территории, устанавливается правовой режим каждого вида (категории) особо охраняемых природных территорий порядок их государственной охраны.

Федеральный закон от 10.01.2002 г. №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» является базовым, основным законом регулирующим отношения в области охраны природы. Указанный Закон устанавливает общие принципы и порядок взаимодействия общества и природы, предусматривает существование специально уполномоченного органа в области охраны окружающей природной среды, а также целый ряд других ключевых положений, обеспечивающих основу действующего экологического законодательства.

Федеральный закон от 04.05.1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» устанавливает правовые основы охраны атмосферного воздуха, закрепляет систему и полномочия органов государственной власти обеспечивающих охраны атмосферного воздуха, формы и методы контроля за состоянием атмосферного воздуха, предельно допустимые нормативы выбросов вредных веществ.

Федеральный закон от 24.04.1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире» .                                               Федеральный закон от 27.08.1997 г. № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений»

Регулирование некоторых  законодательных вопросов о Байкале  осуществляется Земельным кодексом РФ, Водным кодексом РФ, Лесным кодексом РФ. Следует также отметить, что  регулирование отношений собственности  в Байкальской природной территории осуществляется Гражданским кодексом Российской Федерации, отношения, складывающихся в ходе судоходства на озере Байкал Кодексом внутреннего водного транспорта Российской Федерации.

В целом сформирована определенная модель правового регулирования  охраны природы Байкальской природной  территории. С различной степенью эффективности действуют как  специальный закон о Байкале, так и другие отраслевые федеральные  законы. Вместе с тем, несмотря на то что большинство Федеральных законов действуют несколько лет, некоторые их положения до сих пор не исполнены (прежде всего, о принятии специальных нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации). Кроме этого федеральное законодательство отличает несогласованность и бессистемность законодательного регулирования, стремление к созданию целого ряда специальных административных органов, решающих порой одну или несколько узких задач. В результате создается ситуация при которой сходные задачи на одной территории решают несколько уполномоченных органов, каждый из которых отвечает за свой «участок отношений». Кроме этого, из-за нечеткого определения полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации могут возникнуть и возникают, споры о компетенции тех или иных государственных органов, а также о распределении бремени расходов на проведение мероприятий, направленных на охрану экосистемы озера Байкал. Представляется, что практика, при которой в законодательстве закрепляется практически единый перечень мер, направленных на защиту тех или иных природных объектов не в полной мере отражает их специфику, в результате чего эффективность государственного регулирования снижается.

                             2. Региональное законодательство о Байкале

На уровне субъектов Российской Федерации также осуществляется правовое регулирование, направленное на обеспечение охраны озера Байкал и сохранения биоразнообразия Байкальской  природной территории. Региональное законодательство включает в себя значительное количество нормативных правовых актов, содержащих правовые нормы так или  иначе устанавливающих особенности  жизнедеятельности, связанные с  обеспечение охраны озера Байкал и его особым статусом.

В частности это:

- Устав Иркутской области:  Принят Постановлением Законодательного  Собрания Иркутской области от 15.04.2009 г

- Устав Забайкальского  края: Закон Забайкальского края  от 17.02.2009 N 125-ЗЗК 

- Постановление Правительства  Иркутской области от 29.12.2009 N 415/194-пп  «О службе по охране природы  и озера Байкал Иркутской области» 

- Закон Иркутской области  “О ратификации протокола «О  продлении на 2001 год действия  бассейнового соглашения между  Иркутской областью и республикой  Бурятия о разделе сумм платы  за пользование водными ресурсами  озера Байкал» 

- Приказ Службы по охране  и использованию животного мира  Иркутской области от 14.01.2011 N 3-спр  «О распределении между юридическими  лицами и индивидуальными предпринимателями  квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов для осуществления промышленного рыболовства на озере Байкал в пределах Иркутской области с впадающими реками на 2011 год»

Существует также ряд  подзаконных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации  о мероприятиях, направленных на ограничение  воздействия человека на экосистему озера Байкал в определенный период.

В 2006 году продолжалось решение  экологических проблем Иркутской  области программным методом  через реализацию природоохранных  мероприятий областной государственной  целевой программы «Защита окружающей среды в Иркутской области  на 2006-2010годы», программные мероприятия  которой носят межмуниципальный характер.

Департаментом было инициировано рассмотрение следующих проблем:

 создание замкнутой  системы водопользования на ОАО  Байкальский ЦБК;

 строительство канализационных  очистных сооружений г. Байкальска  и г. Слюдянка;

 выполнение природоохранного  законодательства на ООО «Усольехимпром»;

организация сбора нефтесодержащих, сточных и фекальных вод и  сухого мусора с судов эксплуатируемых на озере Байкал в стационарные и передвижные пункты сбора. По результатам заседаний были даны соответствующие поручения органам исполнительной власти и организациям.

Главнейшая проблема Байкала - зарегулирование стока Ангары плотинами  каскада ГЭС. Поскольку это единственная вытекающая из озера река, уровень  озера прямо зависит от степени  заполнения ангарских водохранилищ. Значение же малейших колебаний уровня воды в Байкале было известно давно. Его повышение приводит к развитию абразии (разрушению берегов). Абразия  не только вредит береговым экосистемам, но и приносит в воду тысячи тонн грунта, что ведет к повышению  концентрации биогенных элементов. На стадии проектирования ангарских  ГЭС объемы сезонных стоков были рассчитаны так, чтобы они максимально соответствовали  природной динамике. Однако соблюдаются  эти режимы не всегда. В первые годы после заполнения Иркутского водохранилища  превышение его уровня по отношению  к запланированному всего на 39 см в течение трех лет привело  к разрушению 1800 км береговой линии. Сверхнормативное повышение уровня Байкала приводит к экономическим  потерям, которые связаны с подтоплением населенных пунктов, железной, дороги, портов и ухудшением условий воспроизводства  промысловых рыб Байкала.

Еще одна проблема Байкала - загрязнение его вод. Одна из причин - ежегодно администрациями субъектов  Федерации выдаются разрешения на сверхнормативные временно согласованные выбросы  и сбросы даже для предприятий, стоящих  в непосредственной близости от побережья  Байкала. Наиболее известный загрязнитель Байкала - Байкальский целлюлозно-бумажный комбинат (БЦБК), который был построен в 1966 г. для производства стратегического  сырья - кордной целлюлозы. Примерный  объем очищенных стоков БЦБК около 40 млн. куб. м в год. В двадцатикилометровом пятне в районе сброса очищенных  сточных вод комбината исчезли  эндемичные водоросли и моллюски.                                                                                                 Значительный объем загрязнений поступает с водами реки Селенги (около половины речного притока озера Байкал). Начало потоку загрязнений дает промышленность Монголии, особенно - горно-обогатительный комбинат в Эрдэнете. Основным загрязнителем Селенги на территории России является Улан-Удэ, где очистные сооружения не справляются со сбросами промышленных предприятий города.

В последние годы возникла и получила развитие и такая проблема, как проникновение в Байкал чужеродных биологических видов. Как уже  говорилось, около 68% живых организмов озера эндемичны, а это приводит к крайней уязвимости по отношению  к новым видам болезней, паразитам, неготовности к конкуренции за источники  пищи. Эта проблема напрямую связана  с поступлением в Байкал загрязненных вод и локальными изменениями  экосистемы Байкал. -

Значительной проблемой  Байкала является сложность управления Байкальской природной территорией. Здесь сходятся границы трех субъектов  Российской Федерации: Бурятии, Иркутской  и Читинской областей. При этом отсутствует единый управляющий  и координирующий орган. С ликвидацией  в 2000 году Байкальской правительственной  комиссии осложнилась ситуация в  сфере принятия решений, что стало  угрожать экосистеме озера. Выделяемые государством на Байкал средства распределяются бессистемно. Обострились конкурентные взаимоотношения объектов Федерации  и отдельных предприятий. Началось осуществление рискованных проектов по нефте- и газоразведке в дельте реки Селенги, строительству газо- и нефтепроводов в непосредственной близости от объекта Всемирного наследия. Контроль и принятие экологически безопасных управленческих решений невозможны без мониторинга состояния Байкала. Однако уровень мониторинга за последние годы снизился в десятки раз, особенно по количественным показателям. Разовые, одномоментные исследования характерных для животных и растений параметров и физических и химических характеристик озера вносят неразбериху в представления о состоянии экосистемы. Только длительные ряды систематических наблюдений, привязанных к контрольным точкам, сезонам года и стадиям развития живых организмов, способны дать интегральные характеристики состояния экосистемы Байкала.

В настоящее время на областном  уровне готовиться около 70 нормативно-правовых актов в области охраны природы. Один из самых важных - разработанный  по поручению губернатора проект закона «Об областной государственной  охране озера Байкал». Сейчас он находится  на согласовании в правоохранительных органах, министерстве юстиции, после  будет направлен на обсуждение в  Законодательное Собрание региона.

Руководитель региональной службы по охране природы и озера  Байкал Ирина Гальцева сообщила, что за минувший год выявлено 1108 нарушений на объектах, расположенных на побережье озера, 411 человек привлекли к административной ответственности, общая сумма штрафов составила 8 млн. 187 рублей. Большинство предпринимателей не вносили плату за негативное воздействие на окружающую среду, не предоставляли отчеты, отсутствовали специально оборудованные места для временного хранения бытовых и жидких отходов, разрешения на сброс загрязняющих веществ в воду, на пользование водными объектами.        Экологическим просвещением подрастающего поколения намерен заняться Благотворительный фонд социально-образовательных инициатив «Байкальский свет», созданный и действующий при поддержке Общественной палаты Иркутской области.                                                                                 По инициативе фонда в ближайшее время в Приангарье начнет работать образовательный экологический проект «Байкало-Хубсугульская Академия». По словам модератора проекта Светланы Куклиной, в его рамках запланировано информирование населения об экологических проблемах озер Байкала и Хубсугула; создание базы социального партнерства и пропаганды экологического образа жизни; проведение практических исследований, экологических акций и образовательных мероприятий с участием старшеклассников, студентов и аспирантов НИИ Иркутской области, Республики Бурятия и Монголии. Таким образом, планируется сравнить и распространить положительный опыт работы в области экологического просвещения посредством лекций, семинаров, круглых столов, творческих мероприятий (викторины, игры). В настоящее время летний экологический проект принимает участие в XIII конкурсе малых грантов Всемирного фонда защиты дикой природы Общественная палата о «Проблемах Байкала». Вестник ИА «Телеинформ» от 15 февраля 2011 г

                                   3. Анализ регионального законодательства

Анализ правового регулирования  вопросов охраны окружающей среды на уровне муниципальных образований  показывает, что органами местного самоуправления не принимаются специальные  нормативные акты посвященные непосредственно защите озера Байкал и Байкальской природной территории как уникального природного комплекса. Нормативное регулирование сводится лишь к принятию нормативных правовых актов общего характера. Кроме этого, очевидным недостатком существующей системы правового регулирования является отсутствие координации нормотворчества различных муниципальных образований, недостаток методической помощи со стороны органов государственной власти, отсутствие реальных инструментов воздействия на природопользователей. Представляется, что в развитии нормотворчества на муниципальном уровне скрыт большой потенциал, который должен быть использован как элемент комплексного подхода к обеспечению нормативного правового регулирования вопросов охраны озера Байкал и Байкальской природной территории.

Следует согласиться с  мнением И.В. Хамнаева, который считает, что в целях обеспечения эффективного рационального использования и охраны озера Байкал, необходимо принять единый программно-целевой документа - Федеральной целевой программы «Охрана и использование экосистемы озера Байкал», определяющей государственную политику и стратегию развития Байкальского региона, содержащую систему организационных и экономических мер, направленную на гармоничное сочетание экономических интересов региона и сохранение, защиту экосистемы, снижение антропогенного воздействия на окружающую среду Хамнаев И.В. Организационно-правовой механизм охраны экосистемы озера Байкал: Автореф. дис. … канд. юрид. наук / Науч. рук. Н.Г. Жаворонкова. М., 2008. С. 4..

                                                                Заключение

Анализ действующего федерального законодательства позволяет сделать  следующие выводы.

В целом сформирована определенная модель правового регулирования  охраны природы Байкальской природной  территории. С различной степенью эффективности действуют как  специальный закон о Байкале, так и другие отраслевые федеральные  законы. Вместе с тем, несмотря на то что большинство Федеральных законов действуют несколько лет, некоторые их положения до сих пор не исполнены.

Кроме этого федеральное  законодательство отличает несогласованность  и бессистемность законодательного регулирования, стремление к созданию целого ряда специальных административных органов, решающих порой одну или  несколько узких задач. В результате создается ситуация при которой  сходные задачи на одной территории решают несколько уполномоченных органов, каждый из которых отвечает за свой «участок отношений».

Из-за нечеткого определения  полномочий органов государственной  власти Российской Федерации и органов  государственной власти субъектов  Российской Федерации могут возникнуть и возникают, споры о компетенции  тех или иных государственных  органов, а также о распределении  бремени расходов на проведение мероприятий, направленных на охрану экосистемы озера  Байкал.

Данную проблему необходимо решать путем принятия комплексной  программы, определяющей государственную  политику и стратегию развития Байкальского региона, содержащую систему организационных  и экономических мер, направленную на гармоничное сочетание экономических  интересов региона и сохранение, защиту экосистемы, снижение антропогенного воздействия на окружающую среду.

Анализ правового регулирования  вопросов охраны окружающей среды на уровне муниципальных образований  показывает, что органами местного самоуправления не принимаются специальные  нормативные акты посвященные непосредственно защите озера Байкал и Байкальской природной территории как уникального природного комплекса.

Очевидным недостатком существующей системы правового регулирования  является отсутствие координации нормотворчества  различных муниципальных образований, недостаток методической помощи со стороны  органов государственной власти, отсутствие реальных инструментов воздействия  на природопользователей. Представляется, что в развитии нормотворчества на муниципальном уровне скрыт большой потенциал, который должен быть использован как элемент комплексного подхода к обеспечению нормативного правового регулирования вопросов охраны озера Байкал и Байкальской природной территории.

Представляется, что такое  положение связано, прежде всего, с  отсутствием механизма реализации ответственности за нарушение действующего законодательства о Байкале как на федеральном, так и на региональном уровне.

                                             Список использованной литературы

Нормативные правовые акты

1. Об особо охраняемых  природных территориях: Федеральный  закон от 14.03.1995 г. N 33-ФЗ (в ред.  Федерального закона от 27.12.2009 г. N 379-ФЗ) // Собрание законодательства  РФ. 1995. N 12. Ст. 1024.

2. О животном мире: Федеральный  закон от 24.04.1995 г. N 52-ФЗ (в ред.  Федерального закона от 28.12.2010 г. N 420-ФЗ) // Собрание законодательства  РФ. 1995. N 17. Ст. 1462.

3. О безопасности гидротехнических  сооружений: Федеральный закон от 21.07.1997 г. N 117-ФЗ (в ред. Федерального  закона от 27.12.2009 г. N 374-ФЗ) // Собрание  законодательства РФ. 1997. N 30. Ст. 3589.

4. Об охране озера Байкал: Федеральный закон от 01.05.1999 г. N 94-ФЗ (в ред. Федерального закона  от 30.12.2008 N 309-ФЗ) // Собрание законодательства  РФ. 1999. N 18. Ст. 2220.

5. Об экологическом зонировании Байкальской природной территории и информировании населения о границах Байкальской природной территории, ее экологических зон и об особенностях режима экологических зон: Постановление Правительства РФ от 06.09.2000 г. N 661 // Собрание законодательства РФ. 2000. N 37. Ст. 3727.

6. Устав Забайкальского края: Закон Забайкальского края от 17.02.2009 N 125-ЗЗК (в ред. Закона Забайкальского края от 07.06.2010 г. N 380-ЗЗК) // Забайкальский рабочий. 18.02.2009. N 30.

7. Устав Иркутской области: Принят Постановлением Законодательного Собрания Иркутской области от 15.04.2009 г. N 9/5-ЗС // Ведомости ЗС Иркутской области. N 9. 14.05.2009.

8. О ратификации Бассейнового соглашения между Иркутской областью и Республикой Бурятия о разделе сумм платы за пользование водными ресурсами озера Байкал на 2003 год: Закон Иркутской области от 01.04.2003 г. N 13-оз // Восточно-Сибирская правда. 15.04.2003. N 72.

Специальная литература

1. Байкал - проблемы и пути решения [Электронный ресурс] // http://www.baikalib.ru/Live_Baikal/virt_baikal/gl3.php                                                                                   

2. Хамнаев И.В. Организационно-правовой механизм охраны экосистемы озера Байкал: Автореф. дис. … канд. юрид. наук / И.В. Хамнаев; Науч. рук. Н.Г. Жаворонкова. М., 2008.

3. Чистые воды Бурятии / B.C. Молотов, Б.Б. Шайбонов, АН. Денисова и др. Улан-Удэ, 1997.