Правовое регулирование государственных доходов и расходов

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Данная работа посвящена теме правовые основы государственных доходов и расходов. В этой работе мы поставили перед собой задачи: во-первых, рассмотреть непосредственно общие положения правовых основ государственных доходов и расходов, а также раскрыть понятие государственного финансирования, используя доступные нам средства и методы.

Во-вторых, что, кажется нам наиболее значимой частью курсовой работы изучить правовое регулирование государственного и муниципального кредита.

Термин «государственные доходы» употребляется в литературе и правовых актах в двояком значении. С одной стороны, этим термином обозначается определенная группа экономических распределительных отношений, а с другой – материальные носители этих отношений – финансовые ресурсы государства.

Под государственными доходами как экономической категорией понимается совокупность денежных отношений по формированию финансовых ресурсов государства путем распределения и перераспределения стоимости валового общественного продукта и части национального дохода в формах и методами, установленными государством. Эти отношения относятся к числу финансовых и включаются в состав финансовой системы РФ.

Финансовые ресурсы государства складываются из:

1) дохода, создаваемого в государственном и муниципальном секторах хозяйства, в том числе получаемого от государственных и муниципальных имуществ и угодий;

2) изымаемой (мобилизуемой) государством  для удовлетворения общественных  потребностей.

В зависимости от форм, методов и условий формирования финансовых ресурсов государства, целей и порядка их использования выделяют:

-доходы бюджетов всех уровней;

-доходы государственных внебюджетных  фондов;

-доходы государственных и муниципальных  предприятий.

Перечень государственных расходов определяется Бюджетной классификацией РФ, введенной в действие с 1 января 1995 г. В ней применен принципиально новый подход в классификации расходов, который устанавливает не только расходование государственных средств министерствами и ведомствами, но и согласовывают эти расходы с выполнением программных задач государства и степенью ответственности в этом каждого министерства и ведомства.

По новой Бюджетной классификации расходы бюджета распределяются и согласовываются по трем структурам: 1) функциональной; 2) ведомственной; 3) экономической.

Функциональная структура призвана распределять бюджетные средства в соответствии с основными направлениями деятельности государства. Она включает в себя разделы и подразделы.

АКТУАЛЬНОСТЬ ТЕМЫ – государственные расходы и доходы взаимосвязаны между собой, объем расходов находится в прямой зависимости от объема доходов, при их несоответствии наступают негативные последствия, которые могут перерасти в глубокий финансовый кризис.

ЦЕЛЬ РАБОТЫ – исследование правовых основ государственных доходов и расходов.

1. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РАСХОДОВ

В процессе деятельности по осуществлению государственных расходов возникает круг отношений, регулируемых финансовым правом и другими отраслями права - гражданским, административным и др. В финансовых правоотношениях участвуют государственные предприятия, организации, учреждения, их вышестоящие органы, а также банки, через которые производится выдача средств. В таких правоотношениях могут участвовать и негосударственные или немуниципальные организации, если государственные органы власти или органы местного самоуправления примут специальные решения о выделении им государственных или муниципальных средств.

Государственные расходы представляют в своей совокупности определенную систему и классифицируются по разным основаниям. В зависимости от форм собственности они подразделяются на государственные и муниципальные.

Соответственно уровням организации власти в Российской Федерации можно выделить три группы расходов: федеральные расходы; расходы субъектов Федерации, которые вместе с федеральными составляют государственные расходы; расходы местного значения, или муниципальные.

В зависимости от источников получения расходных средств, порядка их планирования и использования расходы можно подразделить на:

-централизованные, осуществляемые за счет бюджета и государственных внебюджетных фондов;

-децентрализованные, осуществляемые государственными и муниципальными предприятиями за счет средств, которые получены ими самими в результате их собственной деятельности и остаются в их распоряжении.

В зависимости от характера участия в общественном производстве выделяются расходы на финансирование:

а) оборотных средств (текущих расходов);

б) основных фондов (капитальных вложений);

в) создание резервов.

Существенное значение для характеристики целевых направлений государственных расходов имеет классификация их по функциональному признаку. Законодательная основа такой классификации заложена Федеральным законом от 15 августа 1996 г. «О бюджетной классификации Российской Федерации».1

Государственные расходы и государственные доходы взаимосвязаны между собой. Объем расходов находится в прямой зависимости от объема доходов. При их несоответствии наступают негативные последствия - бюджетный дефицит, инфляция национальной валюты в связи с покрытием недостатка средств эмиссией денежных знаков, введение дополнительных налогов, использование внутренних и внешних займов в больших размерах, чем может выдержать экономика и т.д., которые могут перерасти в глубокий финансовый кризис.

Государственные расходы осуществляются путем финансирования.

Финансирование государственных расходов - это урегулированное правовыми нормами выделение государственных денежных средств на безвозмездной и безвозвратной основе, за исключением установленных законодательством условий возвратности и возможности, для деятельности и развития предприятий, организаций и учреждений соответственно их задачам и функциям.

Источником финансирования государственных расходов, включая инвестиции, выступают средства:

-государственных бюджетов (на основании специально принятых решений они могут быть выделены на срочной, возвратной, платной основе);

-государственных внебюджетных фондов;

-централизованных фондов министерств, ведомств, собственных финансовых ресурсов предприятий.

В последнее время в формировании необходимой для финансирования финансовой основы усилилось значение заемных и привлеченных средств. Помимо увеличения заемных средств в федеральном бюджете Правительство РФ разрешило Пенсионному фонду РФ осуществить выпуск собственных ценных бумаг (векселей, облигаций). Придается большое значение привлечению иностранных инвестиций.

В расходах многих государственных социально-культурных, бюджетных учреждений существенное место стало занимать использование полученных ими в результате их собственной деятельности дополнительных, внебюджетных фондов. Связано это с недостаточным бюджетным финансированием, вызванным финансовыми трудностями в стране.

Среди новых организационно-правовых форм финансирования государственных расходов следует отметить такие, как финансирование программ на конкурсной основе; выделение единовременных безвозмездных и безвозвратных пособий с условием соблюдения определенных требований, обычно образовательным учреждениям, творческим коллективам и т. п. Распространена многоканальная система финансирования государственных программ с использованием средств бюджетов разных уровней и внебюджетных источников.

Важное значение в формировании системы нормативных актов, регулирующих порядок осуществления государственных расходов, играют принципы их финансирования. Можно назвать следующие общие принципы финансирования государственных расходов (действующие независимо от источников финансирования):

-платность - согласно этому принципу расходы должны планироваться на основе государственных программ;

-соответствие планируемых расходов объему государственных. доходов;

-целевое направление средств, то есть определение конкретных мероприятий и целей;

-соответствие финансируемых расходов охраняемым законом правам и интересам граждан;

-соответствие финансируемых расходов требованиям экологических, санитарно-гигиенических и других, установленных законом и в соответствии с ним, норм;

-безвозвратность и безвозмездность выделения средств;

-контроль за исполнением государственных средств и ответственность за правонарушения в этой области.

В зависимости от субъектов, использующих средства, можно выделить два основных правовых режима финансирования:

1) финансирование государственных коммерческих организаций, за которыми имущество закрепляется на праве хозяйственного ведения;

2) финансирование государственных учреждений, состоящих на бюджете и относящихся к некоммерческим организациям, действующим на праве оперативного управления имуществом.

Промежуточным, обладающим чертами первого и второго режимов, является финансирование казенных предприятий, действующих на праве оперативного управления имуществом. Эти предприятия в сравнении с другими государственными предприятиями имеют особенности в порядке планирования и использования средств.

2. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ДОХОДОВ

Выполнение задач и функций государства требует обеспечения финансовыми ресурсами. Поэтому в собственность и распоряжение государства направляется часть национального дохода страны в виде различных денежных платежей и поступлений. Распоряжаются ими соответствующие органы государственной власти.

Государственные доходы - это часть национального дохода страны, обращаемая в процессе его распределения и перераспределения через различные виды денежных поступлений в собственность и распоряжение государства с целью создания финансовой базы, необходимой для выполнения его задач по осуществлению социально-экономической политики, обеспечению обороны и безопасности страны, а также для функционирования государственных органов.

Муниципальные доходы представляют собой часть национального дохода и служат созданию финансовой основы местного самоуправления, используются для решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения соответствующей территории. Распоряжаются ими органы местного самоуправления.

Государственные доходы зачисляются в различные государственные денежные фонды - в бюджеты разных уровней, внебюджетные целевые государственные фонды. Муниципальные доходы поступают соответственно в муниципальные денежные фонды - местные бюджеты и внебюджетные фонды. Часть доходов остается в распоряжении государственных или муниципальных предприятий.

Законодательством и иными правовыми актами, основанными на конституционных нормах, определяются виды государственных и местных доходов, их система, правовой режим.

Как указывалось выше, с 31 июля 1998 г. введен в действие Налоговый кодекс РФ (часть первая),2 который закрепляет новый перечень платежей, включенных в налоговую систему. В 1998 г. принят Бюджетный кодекс РФ. В нем урегулированы вопросы привлечения государственными и муниципальными образованиями заемных средств, определены источники финансовых ресурсов, используемые для инвестиций, в том числе предприятиями и т. д.

Полномочия субъектов Федерации и органов местного самоуправления по формированию соответствующих финансовых ресурсов и их источников определены, помимо Бюджетного кодекса РФ, 3федеральными законами от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,4 от 25 сентября 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» и др. По вопросам разграничения полномочий финансово-бюджетных взаимоотношений между Российской Федерацией и ее субъектами исключаются федеративные договоры. Кроме того, действуют законодательные акты о различных видах налогов, сборов, пошлин и иных поступлений, зачисляемых в состав государственных или местных доходов.

Система государственных и местных доходов в Российской Федерации базируется на принципе единства. Он выражается в том, что в законодательстве РФ определяются виды государственных и местных доходов, принципы их распределения между Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями. Поэтому при наличии соответствующих источников в стране повсеместно используются одни и те же виды денежных поступлений. Федеральным законодательством предусмотрено и распределение доходов по уровням - федеральному, субъектов Федерации и местному. Оно же определяет основы правового режима доходов субъектов Федерации и муниципальных образований В связи с этим правовую основу образования государственных и местных доходов, помимо федерального законодательства, составляют правовые акты субъектов Федерации, а также органы местного самоуправления.

Основополагающими для формирования состава государственных и местных доходов являются нормы Конституции РФ (ст. 8, 35),5 закрепляющие как основу экономической системы разнообразие форм собственности, обеспечение им со стороны государства равной защиты, гарантии собственности граждан, создаваемой в результате их участия в общественном производстве, ведения собственного хозяйства, получения иных доходов на условиях, не противоречащих законодательству.

Составляя единую систему, государственные и местные доходы классифицируются по группам. В основу классификации могут быть положены различные признаки, отражающие наиболее существенные черты государственных и местных доходов.

Классификация доходов государства по социально-экономическому признаку дает наиболее полное представление об их источниках, о связи с различными формами собственности, об эффективности последних в формировании доходов государства. В соответствии с этим признаком в системе доходов государства и муниципальных образований выделяются поступления:

-от государственного или муниципального хозяйства, образующиеся главным образом в результате производственной деятельности государственных или муниципальных предприятий, а также от использования имущества и природных ресурсов государства или муниципальных образований (например, лесов, недр и др., от приватизации государственной и муниципальной собственности). При этом получаемые доходы (прибыль) частично зачисляются в бюджетную систему и вместе с тем остаются в распоряжении предприятий;

-от предприятий и организаций негосударственных форм собственности (налоги, сборы, другие платежи);

-от совместных предприятий, от иностранных предприятий и организаций, действующих на территории Российской Федерации;

-от личных доходов граждан.

По территориальному уровню доходы подразделяются на:

-федеральные;

-субъектов Федерации;

-муниципальных образований.

В зависимости от юридических особенностей и юридической формы денежных поступлений среди доходов государства и муниципальных образований можно выделить налоговые и неналоговые платежи и поступления.

Налогам свойственны признаки обязательности и индивидуальной безвозмездности по юридической форме, регулярности поступления от определенного налогооблагаемого объекта. Однако более разнообразными по формам и методам взимания являются неналоговые платежи и поступления.

По методам аккумуляции среди доходов государства выделяются обязательные и добровольные платежи и поступления. Основная часть доходов поступает в распоряжение государства и органов местного самоуправления в обязательном порядке: это налоги, сборы, пошлины и т. п., штрафы разного рода и финансовые санкции и т. д. На добровольной основе в государственные и местные доходы привлекаются средства организаций и граждан путем проведения лотерей, займов, выпуска акций, использования пожертвований и т. д.

С точки зрения отношений собственности можно говорить о доходах государства и муниципальных образований и финансовых ресурсах, которые используются ими временно и подлежат возврату. В первом случае это различные виды платежей, которые на основании законодательства обращаются в государственную или муниципальную собственность, становятся федеральной собственностью, собственностью субъектов Федерации или муниципальной собственностью с соответствующим правовым режимом. К ним относятся налоги, сборы, пошлины и другие обязательные платежи, поступления от использования государственного и местного, имущества, природных ресурсов, от приватизации. Среди них могут быть и поступления добровольного характера, например от лотерей, пожертвования. К источникам внебюджетного фонда занятости и др., помимо установленных обязательных платежей, отнесены и добровольные взносы физических и юридических лиц.

К финансовым ресурсам государства и муниципальных образований, не являющимися их доходами в прямом смысле, относятся средства, полученные от распространения облигаций государственных муниципальных займов, банковские кредиты, используемые для пополнения бюджетов или внебюджетных государственных и местных фондов. При этом в качестве кредитных ресурсов широко используются временно свободные средства юридических и физических лиц, хранящиеся на счетах в банках, в том числе вклады граждан в Сберегательном банке РФ.

Полученные таким путем средства подлежат возврату и потому не являются доходами государства и муниципальных образований. Им принадлежит важная роль в снятии напряженности финансового положения в государстве или муниципальном образовании при недостаточности поступления их собственных доходов. Помимо этого, такие методы привлечения ресурсов в распоряжение государства способствуют более полному использованию денежной массы в стране и включению ее в обслуживание потребностей общества.

С точки зрения порядка образования и использования государственные и муниципальные доходы можно подразделить ни две группы: централизованные и децентрализованные.

Децентрализованные государственные (и местные) доходы - это доходы государственных (и муниципальных) предприятий. организаций, которые остаются в их непосредственном распоряжении и используются ими самостоятельно на производственные и социальные нужды. Средства предприятий, относящиеся к государственной или муниципальной собственности, закреплены за такими предприятиями и принадлежат им на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, как и другое закрепленное за ними имущество (ст. 114, 115 Гражданского кодекса РФ). 6Предприятие после уплаты налогов самостоятельно распоряжается своей прибылью и другими находящимися в его распоряжении доходами.

К централизованным относятся доходы, сосредоточенные в государственных и местных бюджетах и таких же внебюджетных фондах. Именно эти доходы законодатель относит к федеральной государственной казне, государственной казне субъектом Федерации, муниципальной казне, отграничивает их от средств, закрепленных за государственными и муниципальными предприятиями.

Доходные источники государственных и местных бюджетов, как правило, не имеют специального целевого назначения. Это позволяет направлять их на наиболее важные, приоритетные в соответствующее время потребности общества для финансирования намеченных программ.

В формировании доходов государства и муниципальных образований важная роль принадлежит неналоговым доходам. Они отличаются от налогов особенностями форм платежей и методов привлечения в распоряжение государства и муниципальных образований, содержанием прав и обязанностей плательщиков, с одной стороны, и органов государственной власти и местного самоуправления - с другой.

Неналоговые доходы государства и муниципальных образований - это поступающие в их распоряжение доходы от использования государственного и муниципального имущества и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, платежи эквивалентного и штрафного характера, а также средства, привлеченные на добровольных началах. В отличие от налогов неналоговые доходы могут быть не только обязательными, но и добровольными платежами. На добровольных началах проводятся государственные и муниципальные лотереи, служащие источником доходов государства и муниципальных образований, выпуск государственных и муниципальных ценных бумаг, привлечение средств в государственные и муниципальные внебюджетные фонды и учреждения в порядке благотворительной деятельности и др.

Неналоговым платежам обязательного характера, в отличие от налогов, свойственна определенная возмездностъ, поскольку их взимание обусловлено предоставлением плательщику права на осуществление какой-либо деятельности (лицензионные, регистрационные сборы), получение юридически значимых услуг (государственная пошлина), на пользование имуществом (арендная плата) и т. п. Поэтому плательщики вправе потребовать от государственных или муниципальных органов совершения действий, предоставления услуг и т. п., связанных с данным платежом. Причем эти платежи могут иметь целевое назначение, расходоваться на тот объект, за пользование которым они были уплачены (платежи за пользование природными ресурсами).

К неналоговым доходам также относятся платежи штрафного характера, которые формируются за счет:

-поступлений за выпуск и реализацию продукции, изготовленной с отступлением от стандартов и технических условий;

-санкций за нарушение порядка применения цен;

-административных штрафов и иных санкций, включим штрафы за нарушение правил дорожного движения;

-сумм, взыскиваемых с лиц, виновных в совершении преступлений и недостаче материальных ценностей. В составе неналоговых доходов можно выделить следующие группы.

1. Доходы от имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, или от определенных видов деятельности. К ним относятся:

-доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности;

-дивиденды по акциям, принадлежащим государству и муниципальным образованиям;

-доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности (арендная плата за пользование лесным фондом, за земли сельскохозяйственного и несельскохозяйственного назначения, за сдачу в аренду прочего имущества);

-проценты, полученные от размещения в банках временно свободных средств бюджета или внебюджетных фондов, от предоставления бюджетных ссуд внутри страны и по государственным кредитам, предоставляемым иностранным государствам;

-доходы от оказания услуг или компенсации затрат государства;

-перечисление прибыли Центрального банка РФ;

-платежи от государственных и муниципальных организаций и др.

2. Доходы от продажи имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, формируемые за счет:

-поступлений от приватизации организаций, находящихся в государственной и муниципальной собственности;

-поступлений от продажи государством и муниципальными образованиями принадлежащих им акций; доходы от продажи квартир, производственных и непроизводственных фондов, транспортных средств, иного оборудования;

-доходов от реализации конфискованного и бесхозного имущества, имущества, переходящего в государственную или муниципальную собственность в порядке наследования или дарения, и кладов.

3. Административные платежи и сборы. К их числу относятся:

-таможенные сборы, прочие неналоговые таможенные платежи;

-прочие платежи, взимаемые государственными и муниципальными организациями за выполнение определенных функций.

4. Доходы от внешнеэкономической деятельности. Их основу составляют поступления от централизованного экспорта и прочие поступления от внешнеэкономической деятельности.

Неналоговые доходы подразделяются на федеральные, субъектов Федерации и муниципальные (местные).

Среди неналоговых доходов имеются платежи (сборы, пошлины, платежи за пользование природными ресурсами и т. п.), близкие по некоторым признакам к налогам (обязательность уплаты, зачисление в бюджетную систему или внебюджетный государственный фонд, контролируемость уплаты налоговыми или в соответствующих случаях таможенными органами). Однако они существенно отличаются от налогов по своему возмездному характеру. Признак же обязательности имеет в этих платежах особое проявление: обязанность уплатить их возникает только в связи с обращением к государственным или муниципальным органам за определенной услугой (регистрацией места жительства, разрешением на перевоз товаров через таможенную границу, предоставлением права на определенную деятельность и т. п.).

Учитывая наличие названных общих признаков данных платежей с налогами, законодатель объединил их в единую систему платежей, названную налоговой системой. Это положение регулируется Налоговым кодексом РФ.

В Федеральном законе от 15 августа 1996 г. «О бюджетной классификации Российской Федерации»7 упомянутые платежи также отнесены к группе налоговых доходов.

Особое место среди неналоговых платежей обязательного характера занимают страховые взносы в государственные социальные внебюджетные фонды - Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования. Тарифы страховых взносов, подлежащих уплате организациями и гражданами, в том числе индивидуальными предпринимателями, ежегодно устанавливаются законами РФ. Средства, поступившие в результате уплаты этих взносов, имеют целевое назначение по страхованию закрепленного в Конституции РФ права каждого на социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, дли воспитания детей, на бесплатную медицинскую помощь и в иных случаях, установленных законом (ст. 39, 41 Конституции РФ) и используются соответственно задачам названных фондов. Действующим законодательством в налоговую систему они не включены. Однако в ст. 13 Налогового кодекса РФ в перечне федеральных налогов и сборов указаны взносы в государственные социальные внебюджетные фонды без определения их как страховых, что не соответствует упомянутым нормам Конституции РФ.

Все большее значение приобретает привлечение в распоряжение государства и муниципальных образований средств на договорных, добровольных и возвратных началах. Среди них важная роль принадлежит институтам государственного и муниципального кредита, в том числе государственным и муниципальным займам, институтам страхования.

Значительное место в бюджетных поступлениях занимают заемные средства, поступающие в форме кредитов, государственных займов, займов органов местного самоуправления и в других формах, гарантированных органами исполнительной власти общей компетенции.

Под государственным (муниципальным) кредитом понимается система распределительных денежных отношений государства (субъектов Федерации, муниципальных образований) с физическими и юридическими лицами по поводу:

-мобилизации временно свободных денежных средств на началах срочности, возвратности, возмездности;

-выдачи бюджетных средств на тех же началах: возвратности, срочности, платности.

Государственный кредит - это урегулированная нормами финансового права деятельность государства, направленная на получение в кредит, взаймы (под проценты) денег от юридических лиц и граждан, а также других государств на условиях на условиях добровольности, возмездности, целевой направленности государственных кредитных средств, обеспеченности, срочности и возвратности.