Правовое регулирование прохождения государственной службы

Введение 

    Государство, являясь особой организацией публичной  политической власти господствующего  класса (социальной группы, блока классовых  сил всего народа), имеет свои задачи и функции.

    Эти задачи и функции практически  реализуются посредством конкретных действий личного состава, находящегося на службе у государства - государственных  служащих. Государство приобретает  реальность и силу именно в этих кадрах в контингенте его служащих. Задачи и функции государства  становятся, при их практической реализации, задачами и функциями набранных  государством, служащих. От государственных  служащих зависит работа государства.

    Государственная служба продолжает и завершает организацию  механизма государства, делая её готовой и пригодной к практической реализации задач и функций государства. В каждое звено государственного механизма служба вносит жизнь, комплекс мер, средств, форм и методов для  реальной, практической деятельности. В становлении государственности  любого вида государственная служба выступает в качестве первейшего организационного средства выполнения государством своих целей.

    В структуре государственной службы различаются чётко две стороны, две группы отношений: организация  государственной службы её подготовка и служебная деятельность, осуществление  каждым служащим и всеми ими вместе своих служебных практических полномочий.

    Организация государственной службы означает её формирование для деятельности и  включает большоё круг вопросов: установление должностных наименований и определение  полномочий по каждой должности, выработка  правил поступления на государственную  службу, подготовка кадров и повышение  их квалификации, правила продвижения  по службе, применения мер поощрения  и мер дисциплинарной и иной ответственности, правил прохождения службы и прекращения  служебных отношений и некоторые  другие правила. Это большая область отношений связанная с кадрами и имеющая подготовительные цели для практической деятельности.

    Другая  сторона государственной службы - это практическая деятельность государственных  служащих по реализации порученных им полномочий.

    Каждый  служащий занимает должность, определяющую объём его полномочий, которые  и подлежат реализации. Со стороны  материального содержания эти полномочия весьма разнообразны (в сфере властной деятельности, исполнительной, в правосудии и т.д.), разнообразны они и по правовым формам своей реализации (составление  документов, работа с ними, приём  лиц, рассмотрение жалоб и т.д.).

    Государственная служба представляет собой один из правовых институтов, нормы которого регулируют обе стороны государственной  службы (организацию государственной  службы и осуществление государственными служащими практических полномочий). Как правовой институт государственная  служба объединяет нормы различных  отраслей права - административного, трудового  финансового и некоторых других отраслей и потому относится к  сложным правовым институтам.

    В настоящее время данная тема широко обсуждается в научных кругах, на страницах монографий, учебных  пособий, выходит масса законов  и подзаконных нормативных правовых актов. Это связанно с новыми подходами  к пониманию и месте государственной  службы в современном российском государстве, а также с реформами проводящимися в данном направлении.

    Актуальность: Сформировавшийся в Российской Федерации институт государственной службы претерпевает в настоящее время существенные изменения. Происходящие перемены отразятся на кадровом составе государственных служащих, а также на условиях прохождения государственной службы и карьерном продвижении государственных.

Форсированное преобразование уже сформировавшегося  законодательства о государственной  службе и самой системы государственной  службы неизбежно приведут и уже  привели к возникновению значительного  числа пробелов и противоречий в  правовом регулировании порядка  прохождения государственной службы.

    Цель  исследования: заключается в том, чтобы на основе учета достижений правовой науки, опыта применения соответствующих правовых норм определить порядок и особенности прохождения государственной службы в механизме современного Российского государства.

    Предмет исследования: правовое регулирование прохождения государственной службы.

    Объект  исследования: порядок прохождения государственной службы.

    Задачи:

    1. Рассмотреть правовое регулирование  государственной службы.

    2. Изучить понятие, принципы и виды государственной службы.

    3. Изучить государственные должности и их классификации.

    4. Рассмотреть прохождение государственной службы.

    5. Изучить государственные должности,  их классификации.

    6. Изучить подготовку и повышение  квалификации государственных служащих  в РФ.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 

1. Правовое регулирование  государственной  службы 

1.1. Понятие, принципы и виды государственной службы 

    До  последнего времени в законодательстве отсутствовало определение понятия  «государственная служба». В юридической  литературе в это понятие включалось выполнение служащими государственных  организаций (органов, предприятий, учреждений и т.д.) трудовой деятельности в соответствии с занимаемыми должностями, направленной на осуществление задач и функций  государства и оплачиваемой им. При  этом государственными служащими считались  все служащие в любой государственной  организации¹.

    В специальной литературе чаще всего  оно определяется на основе действующих  правовых актов, исходя из признания  того, что государственная служба есть:

    а) разновидность труда работников государственных организаций, являющихся государственными служащими;

    б) неотъемлемое свойство государства.

    Государственная служба понимается в широком и узком смысле. Государственная служба в широком смысле сводится к выполнению служащими своих обязанностей (работы) в государственных организациях: в органах государственной власти, на предприятиях, в учреждениях, иных организациях; в узком смысле — это выполнение служащими своих обязанностей в государственных органах².

    Государственная служба осуществляется на профессиональной основе. Это обусловлено необходимостью непрерывного, преемственного и компетентного осуществления деятельности государственных организаций.

    Государственная служба опосредуется правом. Совокупность правовых норм, регламентирующих правовой статус государственных служащих, в  том числе условия и порядок прохождения государственной службы, виды поощрений и ответственности служащих, основания прекращения и другие вопросы государственной службы, образуют правовой институт государственной службы. В него входят нормы конституционного, трудового, гражданского, финансового и других отраслей права. Административно-правовые нормы, регламентирующие вопросы государственной службы, составляют часть этого института и самостоятельный институт административного права.

    Административное  право обслуживает, прежде всего, государственное  управление. Оно определяет административно-правовой статус главным образом государственных  служащих системы государственного управления.

    Несмотря  на многочисленность нормативных правовых актов, регулирующих вопросы государственной  службы, законодательство в этой сфере  имеет значительные пробелы. Подавляющее  большинство источников - акты Президента. Ни один федеральный закон не принят на основе Федерального закона "Об основах  государственной службы Российской Федерации", хотя в его тексте содержатся отсылочные нормы более  чем к двадцати специальным федеральным  законам.

    Государственная служба появилась в системе социальных отношений как необходимое условие  для нормальной жизнедеятельности  общества и как средство обеспечения  других видов социальной деятельности, прежде всего производства, обеспечения  производства главным образом в  интеллектуальном отношении. Недаром  долгое время под службой вообще понималась сфера умственного труда. Однако в настоящее время такой  тезис отвергается в качестве критерия для отграничения службы от других видов социальной деятельности³.

    Государственная служба функционирует практически  во всех сферах жизнедеятельности государства  и общества, таких, как:

    а) управление социально-культурной сферой (образованием, здравоохранением, наукой, социальной защитой населения);

    б) управление экономикой (промышленностью, сельским хозяйством, использованием и охраной природных ресурсов, торговлей, финансами, внешнеэкономической  деятельностью);

    в) управление административно-политической сферой (обороной, безопасностью, внутренними  и иностранными делами, юстицией).

    Необходимо  различать государственную службу как деятельность, с одной стороны, и как совокупность норм права, т.е. правовой институт государственной  службы, с другой.

    Анализируя  ст. 2 Федерального закона "Об основах  государственной службы РФ" можно  выделить следующие признаки государственной  службы:

во-первых, это профессиональная деятельность, т.е. осуществляемая но основе специальных знаний и навыков;

    во-вторых, в процессе осуществления этой деятельности происходит реализация компетенции  государственных органов,

    в-третьих, эта деятельность направлена на обеспечение  функционирования государственных  органов;

    в-четвертых, такая деятельность представляет собой  исполнение должностных обязанностей конкретными лицами, замещающими  штатные государственные должности. И, наконец, деятельность эта должна быть оплачена исключительно из государственного бюджета⁴.

    Федеральным законом «Об основах государственной  службы Российской Федерации» установлены  следующие принципы государственной  службы:

    1. Принцип верховенства Конституции  России и федеральных законов  над иными нормативными правовыми  актами, должностными инструкциями  при исполнении государственными  служащими должностных обязанностей  и обеспечении их прав. Он отражает требование ч. 2 ст. 4 Конституции о том, что Конституция страны и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Конституция предполагает формирование такой системы, в которой высшей юридической силой обладает главный закон государства – его Конституция, а все остальные нормативные правовые акты должны ей соответствовать⁵.

    2. Принцип приоритета прав и  свобод человека и гражданина, непосредственность их действия. Это новое положение в российском  законодательстве обязывает государственных  служащих признавать, соблюдать  и защищать права и свободы  человека и гражданина. Для правового государства, которое предполагается создать в России, должно быть обязательным признание прав личности высшей ценностью и Неотвратимость предусмотренной Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» ответственности всех государственных служащих за деяния, ведущие к нарушению прав, свобод и законных интересов граждан.

    3. Принцип единства системы государственной  власти, разграничения предметов  ведения между РФ и ее субъектами. Статьей 5 Конституции закреплено  федеративное устройство государства.  Это предполагает, с одной стороны,  последовательное раскрытие в  текущем федеральном законодательстве  единства основ организации государственной  службы, а с другой – разграничение  предметов ведения между Федерацией  и ее субъектами в целях  обеспечения эффективности государственной  службы.

    4. Принцип разделения властей – законодательной, исполнительной и судебной, закрепленный в ст. 10 Конституции, выражает, прежде всего, самостоятельность каждой из этих ветвей власти, их независимость в установленных пределах при осуществлении своих функций. В то же время из сущности этого принципа вытекает то, что государственный служащий не вправе быть депутатом законодательного (представительного) органа. И наоборот: депутаты не могут находиться на государственной службе.

    5. Принцип равного доступа граждан  к государственной службе закреплен  в ч. 4 ст. 32 Конституции. Его сущность заключается в том, что при приеме на государственную службу не допускаются какие бы то ни было прямые или косвенные ограничения в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Возможность доступа к государственной службе обусловлена лишь российским гражданством, возрастом и другими требованиями, установленными для государственных служащих.

    6. Принцип обязательности для государственных  служащих решений, принятых вышестоящими  государственными органами и  руководителями в пределах их  полномочий и в соответствии  с законодательством, является  одним из краеугольных устоев  российской государственности. Он  вытекает из единства системы  государственной власти и верховенства  закона, из подчиненности нижестоящих  органов вышестоящим. Благодаря этому создаются реальные условия для исполнительской дисциплины во всех звеньях государственного механизма,

    7. Принцип единства основных требований, предъявляемых к юсу дарственной службе, означает, что в отношении всех государственных служащих федеральной государственной службы и государственной службы субъектов Федерации должны использоваться общероссийская система государственных должностей и квалификационных разрядов (званий, рангов), единый порядок прохождения государственной службы, общие перечни прав и обязанностей, ограничений и гарантий, общие (с точки зрения организации и методики) системы подготовки кадров и контроля их компетентности.

    8. Принцип профессионализма и компетентности  – основной критерий, который  используется при отборе кандидатов  на вакантную государственную  должность государственной службы. Предпочтение отдается наиболее достойному, имеющему лучшую подготовку, больший стаж работы по специальности, показавшему на деле свои организаторские способности.

    9. Принцип гласности предполагает открытость законодательства о государственной службе, доступность государственных органов и решение ими вопросов о судьбе, правовом положении государственного служащего с его ведома и согласия. Подлинной подконтрольности государственных служащих не может быть без расширения гласности, учета общественного мнения, открытости и доступности для контроля. Ни один работник государственных органов не может оставаться вне контроля, вне критики.

    10. Принцип ответственности государственных  служащих за подготавливаемые  и принимаемые решения, за исполнение  своих должностных обязанностей  закреплен в законодательстве, что  позволяет крепить государственную  дисциплину, формировать чувство  личной ответственности государственных  служащих за порученное дело.

    11. Принцип внепартийности и внеконфессиональности государственной службы означает, что в государственных органах не образуются структуры политических партий и движений, государственные служащие не могут при исполнении должностных полномочий руководствоваться решениями политических партий и движений, иных общественных, а также религиозных объединений. Задачи и функции, выполняемые государственными служащими, требуют от них политической и религиозной беспристрастности.

    12. Принцип стабильности кадров  в государственных органах означает  относительное постоянство кадров, минимизацию их текучести при  стабильном штатном составе. Это  одно из важных условий качественного  функционирования государственных  органов.

    Деление государственной службы на виды обусловлено  федеративным устройством Российской Федерации, принципом разделения властей, особенностями отраслей и сфер государственной  деятельности⁶.

В соответствии с принципом федерализма различаются:

      а) Федеральная государственная служба, находящаяся в ведении Российской Федерации (п. «т» ст. 71 Конституции  Российской Федерации);

      б) государственная служба субъектов  Российской Федерации, находящаяся в их ведении.

    В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся лишь кадры судебных и правоохранительных органов (кстати, судьи являются лицами, замещающими государственные должности государственной службы со всеми вытекающими из этого последствиями, в частности на них не распространяется действие Закона об основах: государственной службы).

    Правовые, организационные и финансово-экономические  основы государственной службы Российской Федерации устанавливаются Федеральным  законом от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ «О государственной  гражданской службе Российской Федерации», Федеральным законом от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ «О системе государственной  службы Российской Федерации»⁷ и Конституцией Российской Федерации. Актом, специально посвященным регламентации основных вопросов федеральной государственной службы, является «Закон об основах государственной службы». Однако правовая основа федеральной государственной службы не ограничивается только этим Законом. Она осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, законодательными и иными правовыми актами. Более того, Закон не подменяет во всем ранее изданные правовые акты, регулирующие государственную службу в федеральных органах государственной власти ряда специализированных отраслей и сфер управления. В соответствии с этим Законом могут приниматься федеральные законы, устанавливающие особенности государственной службы отдельных государственных органах.

    Законом об основах государственной службы регламентируется широкий круг вопросов, связанных с организацией федеральной, службы, ее прохождением, социальной защитой  государственных служащих и т.д.

    Как отмечалось, Конституция Российской Федерации в прямой форме не затрагивает  вопроса о государственной службе в субъектах Российской Федерации. Но, относя к ведению Российской Федерации лишь федеральную службу, тем самым предрешает, что государственная  служба в субъектах Федерации  находится в их ведении. Однако, во-первых, вопросы государственной службы не во всех субъектах Российской Федерации получили специальную регламентацию, подобно федеральной государственной службе;

    во-вторых, государственная служба здесь осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и  иными правовыми актами;

    в-третьих, отдельные вопросы государственной  службы в субъектах Российской Федерации  регламентируются их конституциями  и иными правовыми актами;

    в-четвертых, Конституция Российской Федерации  не исключает издания федеральными органами актов по вопросам государственной  службы в субъектах Российской Федерации. Например, на государственных служащих субъектов Российской Федерации  распространяется, за установленными исключениями, действие трудового законодательства, находящегося, как известно, в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

    В таком же ведении находится установление общих принципов организации  органов государственной власти, которому могут сопутствовать вопросы государственной службы в соответствующих органах.

    Закон Российской Федерации об основах  государственной службы является, в  сущности, «стержневым», ибо содержит по определенным вопросам нормы, которые  обязаны соблюдаться при регламентации  и функционировании государственной  службы также в субъектах Российской Федерации. Например, понятие служащего, квалификационные требования к нему, ограничения при прохождении  им государственной службы и т.д.

    В настоящее время важные полномочия в области государственной службы субъектов Российской Федерации  осуществляются на федеральном уровне. Например, Указом Президента Российской Федерации установлен порядок назначения на должность и освобождения от должности  глав администраций субъектов Российской Федерации; Законом Российской Федерации  о краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной  администрации предусмотрены основания  для досрочного прекращения ее полномочий. Следовательно, решение кадровых вопросов относится не только к правоохранительным органам, о чем имеется прямое указание в Конституции Российской Федерации, но и к другим органам  субъектов Российской Федерации.

    Однако  с точки зрения конституционного разграничения предметов ведения  и полномочий, по общему правилу, государственная  служба субъектов Российской Федерации  находится в их ведении.

    В зависимости от принципа разделения властей различается государственная  служба в органах представительной, исполнительной и судебной властей. За этими рамками остается служба в органах прокуратуры, которая  также является государственной. Но вопрос о принадлежности органов  прокуратуры к той или иной власти остается проблематичным. Включение  статей о прокуратуре в главу  Конституции Российской Федерации  «Судебная власть» является механическим, то есть не имеющим концептуальной основы⁸.

    Государственная служба организуется и осуществляется с непременным учетом многообразия и специфики сфер государственной  деятельности. В специальном смысле к государственной относится служба в различных специализированных отраслях и сферах — военная служба, служба в органах внутренних дел, таможенных, налоговых органах, налоговой полиции и др. Характерным для регулирования этих и подобных им видов службы является то, что оно обычно является системным, охватывающим службу в органах всех уровней или отрасли (сферы) в целом. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

1.2. Государственные  должности и их классификации 

    При определении административно - правового  статуса государственных служащих особо важное значение имеет правильное понимание правового значения и классификации государственных должностей государственной службы.

    В Федеральном законе от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации» дано понятие государственной должности в современном ее значении в отличие от всякой другой – негосударственной⁹. Государственной называется только должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

    Понятие государственной должности является стержневым, основополагающим для определения  не только понятия «государственная служба», но и для определения  правового положения государственного служащего, порядка прохождения  государственной службы (способ замещения  должности, присвоение квалификационного  разряда, прекращение государственной  службы и т.д.). При этом принципиальное значение имеет установленное Федеральным  законом от 31 июля 1995 г. деление государственных должностей государственной службы.

    Должность определяет круг служебных обязанностей, права и пределы ответственности  государственного служащего, требования к его профессионально-квалификационной подготовке. Она отображает содержание выполняемой служащим работы, определяет его правовое положение.

    В целях обеспечения реализации законодательства РФ о государственной службе и  повышения эффективности кадровой политики в государственном аппарате рядом указов Президента утверждены перечни государственных должностей федеральной государственной службы (категории «Б» и «В»), которые  считаются соответствующими разделами  Реестра государственных должностей государственной службы Российской Федерации. Такие перечни учреждены  для обеспечения исполнения полномочий Президента, членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, федерального министра, судей, деятельности Совета Безопасности, федерального органа исполнительной власти и др.

    Государственные должности, включенные в Реестр, подразделяются на группы: высшие, главные, ведущие, старшие  и младшие.

    К Реестру приложены перечень специализаций  государственных должностей государственной  службы и квалификационные требования к лицам, замещающим эти должности.

    Не  все указанные должности учреждаются  в каждом государственном органе. В каких органах и какие  именно из указанных должностей учреждаются  Реестром государственных должностей государственной службы. Например, Реестром государственных должностей федеральных государственных служащих, утвержденным Указом Президента Российской Федерации 11 января 1995 года, не предусматривается  учреждение в Конституционном Суде Российской Федерации высшей государственной  должности.

    Применительно к группам государственных должностей государственной службы служащим присваиваются  разряды и классы по результатам  государственного квалификационного  экзамена или аттестации государственного служащего: действительный государственный советник Российской Федерации 1, 2 и 3 класса — государственным служащим высших государственных должностей; государственный советник Российской Федерации 1, 2 и 3 класса — государственным служащим главных должностей; советник Российской Федерации 1, 2 и 3 класса — государственным служащим старших должностей; советник государственной службы 1, 2 и 3 класса; референт государственной службы 1, 2 и 3 класса — государственным служащим младших должностей.