Правовое регулирование процедуры заключения и исполнения государственных и муниципальных контрактов

Министерство образования и науки РФ

Федеральное государственное автономное

Образовательное учреждение

Высшего профессионального образования

«Волгоградский государственный университет»

Институт управления и региональной экономики

Кафедра государственного и муниципального управления

РЕФЕРАТ

по дисциплине «Управление государственным и муниципальным заказом»

Тема: «Правовое регулирование процедуры заключения и исполнения государственных и муниципальных контрактов".

Волгоград, 2014г.

СОДЕРЖАНИЕ

Введение …..…………………………………………………………………… 3

1. Понятие государственного и муниципального контракта ……………….

2. Источники правового регулирования процедуры заключения и исполнения государственных и муниципальных контрактов ……………………………

Заключение ……………………………………………………………………..

Список литературы ……………………………………………………………..

ВВЕДЕНИЕ

С 1 января 2014 г. вступил в силу Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее также - Закон) и утратил силу Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Законодательство о публичных закупках постоянно развивается, о чем свидетельствуют многочисленные изменения, которые вносились в действовавший ранее Закон 94-ФЗ и иные нормативные акты, а также принятие других законов в указанной сфере (например, Федерального закона от 18 июля 2011 г. N 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»).

Вступление в силу Закона означает не просто обновление законодательства в сфере государственных и муниципальных закупок. Новый закон основывается на принципиально иной концепции - построении контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд. Самым важным вопросом при создании такой системы является осознание существа контрактной системы, принципов ее функционирования и механизма реализации.

Совершенствование правового регулирования отношений в сфере государственных и муниципальных закупок столь же существенно, сколько и в целом реформирование гражданского законодательства Российской Федерации.

В соответствии с ч. 3 ст. 3 Закона закупка начинается с определения поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершается исполнением обязательств сторонами контракта.

Актуальность данной темы заключается в том, что, во-первых, выполнение государственного заказа является инструментом эффективного осуществления публично-правовым образованием возложенных на него функций и, как следствие, реализации потребностей всего общества. В частности, посредством заключения государственного контракта поддерживается необходимый уровень обороноспособности и безопасности страны, обеспечивается жизнеспособность экономической и образовательной системы. Во-вторых, формально-определенные способы закупки товаров для государственных или муниципальных нужд выступают средством поддержки малого и среднего бизнеса, стимулом для развития регионов и муниципалитетов.

Стоит отметить, что, к примеру, стоимость закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд в 2014г. составила более 18 трлн. рублей в год. Как отметил президент Российской Федерации в послании к Федеральному собранию 4 декабря 2014гю., одной из важных задач государства является обеспечение участия в поставке товаров, выполнении работ, оказании услуг для государственных и муниципальных нужд предприятий малого и среднего бизнеса.

Целью работы является анализ правового регулирования процедуры заключения и исполнения государственных и муниципальных контрактов.

Объектом исследования являются правовые акты регулирующие исполнение государственных и муниципальных контрактов в настоящее время.

1. Понятие и сущность государственного и муниципального контракта

С 1 января 2014 года, вступил в силу Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее также – Закон). Он заменил Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», который вызывал множество нареканий со стороны участников процесса и контролирующих органов (в частности, множественные случаи представления нелегитимного обеспечения исполнения госконтрактов и масштабная коррупция, угрожающая не только бюджету, но и политической стабильности).

Закон направлен на регулирование правоотношений в сфере обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Согласно нормам Закона N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» результирующим актом состоявшейся закупки за государственные или муниципальные средства, независимо от избранного способа определения поставщика, подрядчика, исполнителя, является соответственно государственный или муниципальный контракт.

Статьей 3 Закона определено, что контракт - это договор, заключенный от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд (далее – государственный и муниципальный контракт), а также договор, заключенный в соответствии с ч. 1 ст. 14 данного закона бюджетным учреждением, на условиях и в порядке, предусмотренных Гражданским кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами.

Именно в контракте определяются все условия по поставке товаров, выполнению работ и оказанию услуг, отражаются права, обязанности и ответственность сторон, а также ряд других существенных моментов, возникающих во время исполнения обязательств государственными (муниципальными) заказчиками и поставщиками, подрядчиками, исполнителями, возложенных на них таким контрактом.

Официальное понятие государственного (муниципального) контракта дает пункт 8 статьи 3 Закона. Анализируя указанную норму можно сделать вывод, что под государственными контрактом понимается договор, который заключается государственным заказчиком от имени соответствующего субъекта РФ или от имени самой РФ с целью обеспечения определенных государственных нужд. Под муниципальным контрактом следует понимать договор, заключаемый муниципальным заказчиком от имени муниципального образования, чтобы обеспечить соответствующие муниципальные нужды.

Общие положения о контрактах, заключаемых по результатам проведения процедур закупки товаров, работ и услуг за бюджетные средства, установлены статьей 34 Закона. Рассматривая детально указанную норму, можно выделить несколько ключевых аспектов.

Контракт по результатам процедуры закупки заключается в письменной форме. Исключение составляют лишь контракты, которые заключаются сторонами в результате проведения электронного аукциона – они заключаются в форме электронного документа.

Контракт составляется в произвольной форме, с учетом особенностей, установленных действующим законодательством, в частности необходимости отражения обязательных условий. Вместе с тем часть 11 статьи 34 Закона предусматривает право федеральных органов исполнительной власти разрабатывать и утверждать в порядке, определяемом Правительством РФ, типовые формы и условия контрактов, заключаемых заказчиками по итогам закупочных процедур. Причем типовые контракты и условия должны публиковаться в единой информационной системе.

В Законе существует ряд условий, которые должны быть обязательно отражены в тексте заключаемого по итогам закупки контракта при любых условиях его заключения, в частности:

- часть 2 статьи 34 Закона предусматривает  обязательное указание, что цена  контракта несет твердый характер  и устанавливается на все время  действия такого контракта. Вместе  с тем существуют случаи, когда  в контракте прописываются ориентировочные значения цены, либо формулы, по которым такая цена определяется. Конкретные случаи, при которых допускается указание формул или предельного значения определяются Постановлением Правительства РФ N 19 от 13.01.2014 года, в частности к ним относятся контракты, предметом которых выступают агентские услуги, услуги обязательного страхования, услуги, связанные с оценкой недвижимости и прочие;

- часть 4 статьи 34 Закона «О контрактной  системе» предполагает, что в  контракте обязательно должно  быть прописано условие об  ответственности обеих сторон: государственного  или муниципального заказчика  и поставщика товаров, подрядчика  по выполнению работ, исполнителя  по оказанию услуг, наступающей  в случаях неисполнения или  ненадлежащего исполнения ими  предусмотренных таким контрактом  обязательств;

- частью 13 статьи 34 Закона установлено  обязательное отражение в тексте  контракта условий о порядке  и конкретных сроках оплаты  заказчиком поставляемых товаров, выполняемых работ или оказываемых  услуг;

- часть 13 статьи 34 Закона также  устанавливает обязательным отражение условий о порядке и сроках приемки предоставляемых поставщиками товаров, результатов выполненных подрядчиками работ, оказываемых исполнителями услуг;

 - частью 1 статьи 96 Закона установлено, что обязательно должно быть прописано условие о предоставлении победителем закупки обеспечения исполнения контракта, в частности способов предоставления такого обеспечения, его сумма в случае внесения денежными средствами, срок его внесения, реквизиты документов, подтверждающих данный факт. Исключение составляют случаи закупки товаров, работ, услуг способом заключения контракта с единственным контрагентом, если его сумма не превышает 100 тыс. руб., а также в иных случаях заключения контракта с единственным участником, установленных частью 2 статьи 96 Закона.

Вместе с тем наряду с рассмотренными обязательными условиями государственного или муниципального контракта, которые должны быть прописаны в тексте заключаемых по результатам закупок контрактов, существуют обязательные условия, которые необходимо прописывать в зависимости от конкретных случаев той или иной закупки.

Лицо, ответственное за составление

Ответственным за разработку текста контракта целесообразно назначить юридическую службу (юриста) государственного или муниципального органа либо работника контрактной службы, действующего по согласованию с юристом.

Лицо, подписывающее контракт

Ответственным за подписание контракта, заключаемого по итогам проведения закупки, со стороны заказчика является руководитель соответствующего государственного или муниципального органа либо иное уполномоченное на подписание лицо, со стороны поставщика (подрядчика, исполнителя) – руководитель победителя (единственного участника) закупки или иное лицо с соответствующими полномочиями.

Регистрация контракта

Подписанный сторонами контракт подлежит регистрации в соответствующем реестре контрактов путем направления необходимых данных о таком контракте в адрес Казначейства РФ, как того требует часть 3 статьи 103 Закона. Вместе с тем согласно части 1 статьи 103 Закона в реестре не требуется регистрация контрактов, заключенных в соответствии с частями 4 и 5 статьи 93 Закона. Сюда относятся контракты, сумма по которым не превышает 100 тыс. руб. и контракты, заключаемые на сумму не более 400 тыс. руб., когда заказчиком является государственный (муниципальный) орган, деятельность которого связана с культурой, а также государственные (муниципальные) зоопарки, заповедники, цирки, парки, музеи, библиотеки, архивы, клубы, дома культуры и прочие учреждения.

Срок регистрации контракта

Сведения о заключении контракта по результатам проведения закупки одним из способов, предусмотренных Законом, должны быть направлены заказчиком в Казначейство РФ в течение 3-х рабочих дней со дня его подписания обеими сторонами.

Ответственность сторон за выполнение обязательств по контракту

Как уже упомянуто, согласно части 4 статьи 34 Закона одним из обязательных условий, которые должны быть прописаны в тексте контракта, является включение норм, предусматривающих ответственность, как заказчика, так и поставщика (подрядчика, исполнителя), наступающая в случае неисполнения или же ненадлежащего исполнения ими обязательств по такому контракту.

При наличии обстоятельств, свидетельствующих о нарушении обязательств одной стороной контракта, другая сторона такого контракта имеет право требовать уплаты неустойки, выраженной штрафами и пеней. При этом в Законе прописаны некоторые обязательные требования в части установления конкретных видов и размеров ответственности сторон за неисполнение или исполнение ненадлежащим образом предусмотренных контрактом обязательств.

Вместе с тем нормы Закона N 44-ФЗ предполагают, что сторона может быть освобождена от ответственности за неисполнение (ненадлежащее исполнение) обязательств по контракту. Для этого требуются доказательства, свидетельствующие, что их реализация стала невозможной не по вине данной стороны или ввиду наличия форс-мажорных обстоятельств.

Стоит отметить, что размер штрафов и пени в соответствии с Правилами, утвержденными Постановлением Правительства РФ № 1063 от 25.11.2013г. определяются в процентном отношении к цене заключенного контракта. При этом, чем больше цена контракта, тем ниже процентная ставка определения суммы штрафа и пени.

Обеспечение исполнения контракта как обязательное условие его заключения

Одним из ключевых условий при заключении контракта по итогам проведения закупки за бюджетные средства является факт предоставления победителем закупки (единственным участником) обеспечения его исполнения. Условие об обеспечении контракта в соответствии с нормами действующего законодательства подлежит включению в проект контракта, заключение которого планируется по итогам проведенной закупки. А в соответствии с частью 4 статьи 96 Закона контракт запрещено заключать без предоставления победителем закупки (единственным участником) обеспечения его исполнения. Контракт окончательно подписывается сторонами только после подтверждения потенциальным контрагентом документов о его предоставлении (наличии) и проверкой заказчиком данного факта со своей стороны.

Для более детального понимания правоотношений, связанных с обеспечением исполнения контракта, целесообразно рассмотреть порядок его оформления, внесения и проверки отдельно со стороны участника закупки и заказчика.

Предоставление обеспечения исполнения контракта участником закупки

Анализируя части 4 и 5 статьи 96 Закона, можно сделать вывод, что участник закупки, объявленный заказчиком победителем, в обязательном порядке предоставляет заказчику обеспечение исполнения контракта, заключаемого по результатам такой закупки в установленный срок. В случае если потенциальным контрагентом обеспечение исполнения контракта не предоставлено, то такой участник признается уклонившимся от дальнейшего подписания контракта.

Срок предоставления обеспечения исполнения контракта

Обеспечение исполнения контракта должно быть предоставлено участником закупки в срок, предусмотренный для заключения контракта, т.е. он зависит от выбранного для осуществления закупки способа определения поставщика, подрядчика, исполнителя в соответствии с законом. Так, по результатам проведения открытого конкурса он составляет 10 дней, исчисляемых со дня публикации в единой информационной сети итогового протокола рассмотрения и оценки поданных лицами заявок об участии в конкурсе. При заключении контракта, заключаемого по итогам проведения закупки путем проведения закрытого конкурса, срок также составляет 10 календарных дней, однако он уже исчисляется не со дня публикации протокола, а со дня его подписания. Данные положения установлены частью 3 статьи 54 Закона.

В случае проведения закупки способом электронного аукциона срок для заключения контракта, следовательно, и для предоставления обеспечения его исполнения, составляет 5 рабочих дней, исчисление которых начинается со дня размещения заказчиком проекта такого контракта в единой информационной системе, а до ее создания – на официальном «закупочном» сайте в сети интернет, что предусмотрено частью 3 статьи 70 Закона.

Если планируется заключение контракта по итогам проведения запроса котировок, то в данном случае срок устанавливается самим заказчиком изначально в извещении о проведении соответствующей закупки товаров, работ, услуг, однако он не может превышать 20 календарных дней с момента подписания итогового протокола по рассмотрению котировочных заявок.

Таким образом, после объявления участника победителем закупки и его намерении заключать контракт на поставку товаров, выполнение работ или оказание услуг с соответствующим заказчиком, первоочередной задачей такого участника является представление заказчику обеспечения исполнения контракта. С целью реализации данной задачи участнику необходимо выбрать один из предусмотренных действующим законодательством способ такого обеспечения (внесение денежных средств или банковская гарантия) и осуществить действия направленные на его реализацию (оформление платежного поручения на перечисление денежных средств или получение банковской гарантии соответствующего банка).

Способы обеспечения исполнение контракта, их выбор

В соответствии с частью 3 статьи 96 Закона существуют два способа обеспечения исполнения контрактов, заключаемых по итогам проведения государственными и муниципальными органами закупок товаров, работ, услуг за бюджетные средства:

- предоставление банковской гарантии, выданной банковским учреждением, которое соответствует установленным нормативно-правовыми актами критериям;

- перечисление денежных средств на указанный заказчиком счет, открытый в финансовом учреждении, на котором согласно нормам действующего финансового законодательства РФ возможен учет операций с поступающими средствами.

При этом выбор в пользу того или иного способа обеспечения исполнения контракта зависит исключительно от самого победителя закупки, а заказчику остается только проверить предоставленное обеспечение на предмет его соответствия действующему законодательству и закупочной документации.

Внесение участником денежных средств в качестве обеспечения исполнения контракта на счет заказчика, как правило, осуществляется путем оформления соответствующего платежного поручения о перечислении требуемой суммы.

Банковская гарантия

Предоставление банковской гарантии в качестве обеспечения исполнения контракта является более приемлемым вариантом для участника в части ответственности, однако и более проблематичным в плане подготовки необходимых документов и непосредственно ее получения.  
2. Источники правового регулирования процедуры заключения и исполнения государственных и муниципальных контрактов

Из материала, изложенного в первой главе, очевидно, что новым и основным  документом в правовом регулировании процедуры заключения и исполнения государственных и муниципальных контрактов является вступивший в силу с 1 января 2014 г. Федерального Закон от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Вместе с тем, согласно статьи 2 Закона, законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее - законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок) основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации, и других федеральных законов. Нормы права, содержащиеся в других федеральных законах и регулирующие указанные отношения, должны соответствовать настоящему Федеральному закону.

В случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом" вправе принимать нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в соответствии со своей компетенцией в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, принимают правовые акты, регулирующие отношения, указанные в части 1 статьи 1 Закона.

Важность правовых отношений по государственным и муниципальным закупкам обусловливает необходимость систематизации источников правового регулирования данных отношений. Между тем отношения по государственным и муниципальным закупкам характеризуются сложностью и неоднородностью, имеют длящийся характер. Так, например, отношения по определению потребности в товарах, формированию заказов на их поставку возникают в сфере государственного управления; отношения по размещению заказов, заключению государственных контрактов и их исполнению - в сфере имущественного оборота. Не менее важное значение имеют и бюджетные отношения по финансированию поставок товаров для государственных нужд. Таким образом, рассматриваемые отношения регулируются рядом отраслей российского законодательства - административным, финансовым, гражданским, законодательством о предпринимательской деятельности и др.

При правовом регулировании отношений по государственным и муниципальным закупкам должен быть решен ряд задач. В принимаемых нормативных правовых актах необходимо отразить требование о закупке товаров, не только отвечающих требованиям безопасности, но также высокого качества, конкурентоспособных. При этом потребности в закупаемых товарах должны быть экономически обоснованы. Кроме того, в качестве одной из задач правового регулирования отношений по определению потребностей в закупаемых товарах, формированию заказов на поставку товаров является повышение эффективности государственного управления в сфере государственных и муниципальных закупок. Основным источником финансирования поставок товаров являются бюджетные средства, вследствие чего немаловажной задачей является достижение рационального и целевого использования бюджетных средств различного уровня. Поскольку закупка осуществляется путем применения договорных форм взаимодействия государства (муниципалитета) с предпринимателями, при размещении заказов государства и заключении государственных контрактов одной из основных задач является создание равных условий для всех претендентов на получение государственных заказов, обеспечение конкуренции между поставщиками, а также открытость (прозрачность) применения различных процедур. Сфера государственных закупок является одной из коррупционно опасных сфер деятельности, что необходимо учитывать при правовом регулировании, и следует использовать правовые средства, направленные на устранение этих негативных проявлений.

В настоящее время существует значительный массив как нормативных правовых актов разного уровня общего характера, так и специальных источников. Так в Конституции РФ, в ч. 3 ст. 35 содержится понятие «государственные нужды», в которой предусматривается возможность принудительного изъятия имущества для государственных нужд при условии предварительного и равноценного возмещения. Договорный способ удовлетворения государственных нужд в Конституции РФ не упоминается, однако к конституционным основам правового регулирования рассматриваемых отношений можно отнести ряд положений Конституции РФ.

Закупки осуществляемые для удовлетворения федеральных государственных нужд, являются федеральной государственной собственностью, управление которой согласно п. «д» ч. 1 ст. 71 Конституции РФ находится в ведении Российской Федерации. К совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации согласно п. «г» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ относятся вопросы разграничения государственной собственности.

Статья 73 Конституции РФ предусматривает, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти, а именно осуществляют владение, пользование и распоряжение своей собственностью, в частности приобретают товары, необходимые для удовлетворения региональных государственных нужд.

Конституция РФ признает и гарантирует самостоятельность местного самоуправления в Российской Федерации (ст. 12). Местное самоуправление обеспечивает владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ст. 130). Согласно ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет и, в частности, осуществляют закупку товаров, необходимых для удовлетворения нужд местного населения.

В соответствии с п. «ж» ст. 71 Конституции РФ установление правовых основ единого рынка относится к ведению Российской Федерации. Данная норма, а также правило о гарантировании единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, закрепленное ч. 1 ст. 8 Конституции РФ, послужили основой для разработки Закона о размещении заказов, установившего единый порядок размещения заказов на поставку товаров (работ, услуг) публичных образований.

Важными конституционными положениями являются положения о поддержке конкуренции и недопущении экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (ч.1 ст. 8, ч. 2 ст. 34), которые должны учитываться при взаимодействии публичных образований с поставщиками товаров для государственных и муниципальных нужд.

Подробные правила о конкурентных взаимоотношениях на товарном рынке содержатся в Федеральном законе от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ «О защите конкуренции»

Закупка товаров для федеральных государственных нужд осуществляется, прежде всего, в целях обеспечения реализации федеральных целевых программ, которые выступают в качестве необходимого элемента планирования социально-экономического развития страны, и данные отношения регулируются Федеральным законом от 28.06. 2014 г. №172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации».

К федеральным законам общего характера, содержащим правила, соблюдение которых обязательно при государственных закупках, относится также Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ «О техническом регулировании», содержащий правила о безопасности обращаемых на рынке товаров, установленных техническими регламентами, и правила о качестве товаров, предусматриваемых в документах по стандартизации.

Гражданский кодекс РФ лишь частично регулирует отношения, возникающие на заключительном этапе государственных закупок - этапе заключения и исполнения государственных контрактов на поставку товаров для государственных нужд. Отношения, связанные с заключением и исполнением государственного или муниципального контракта на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд, регулируются правилами» § 4 гл. 30 ГК РФ, а в части, не урегулированной данными правилами, применяются, как сказано в абз. 2 п. 2 ст. 525 ГК РФ, иные законы. Таким образом, ГК РФ устанавливает приоритет Кодекса при регулировании отношений по поставкам товаров для нужд публичных образований, что представляется неверным. Нормы, предусмотренные в специальном законодательстве, имеют приоритет в применении перед нормами ГК РФ. Характерным примером является, в частности, то, что при размещении заказов на поставку товаров для государственных нужд прежде всего применяются способы, предусмотренные в Законе о размещении заказов, а не положения ГК РФ.