Правовой режим земель особо охраняемых природных территорий. 2

Министерство  образования и науки Российской Федерации

Уральская государственная  юридическая академия

Институт  юстиции

Кафедра земельного и экологического права

 

 

 

 

РЕФЕРАТ

“ Правовой режим земель особо охраняемых природных территорий”

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Екатеринбург

2012

Развитие особо охраняемых территорий.

 

В нашей стране созданию, функционированию и защите особо охраняемых территорий всегда уделялось большое внимание: впервые  они были созданы и защищены правовыми  способами во время Первой мировой войны в 1916 г. В 20—30-е гг. ХХ в. функционировал специальный всесоюзный орган по управлению заповедниками и иными особо охраняемыми природными территориями. Созданное тогда Общество охраны природы видело в заповедном деле наилучший способ консервации природы в первозданном виде.

 

В настоящее  время такие территории создаются  на уровне как РФ, так и ее субъектов и органов местного самоуправления: площадь этих земель неуклонно возрастает, что объясняется заботой общества о настоящем и будущих поколениях, социальной направленностью государства.

В условиях рыночной экономики земли особо  охраняемых территорий испытывают повышенное давление со стороны предпринимателей, стремящихся занять и поглотить  наиболее ценные территории.

 

В этой области  развивается региональное правотворчество, стремящееся учесть специфику земель и особенности природы субъектов  РФ. Акты Республики Хакасия выделяют охрану архитектурных объектов, курганов, древних поселений, крепостных валов, наскальных рисунков и соответствующих  земель. В Республике Карелия охраняются законом уникальные исторические природно-ландшафтные  территории.

 

Виды земель особо охраняемых территорий. Согласно ЗК и нормативным правовым актам, принятым в ходе административной реформы, земли особо охраняемых территорий могут быть, в соответствии с масштабом, порядком образования и подчиненностью, трех видов: федеральные; субъектов РФ; местного значения.

Объявление  территорий особо охраняемыми, изъятие  соответствующих земельных участков, установление на них особого режима использования и охраны осуществляется соответствующими органами исполнительной власти: федеральных — Правительством РФ; субъектов РФ — правительствами (администрациями) республик, краев, областей, автономных округов, автономной области, городов федерального значения; местного значения — органами местного самоуправления, в том числе представительными органами и администрациями муниципальных образований.

 

Состав  земель особо охраняемых территорий.

К этой категории  относятся земли:

— особо  охраняемых природных территорий, в  том числе лечебно-оздоровительных  местностей и курортов;

— природоохранного назначения;

— рекреационного назначения;

— историко-культурного  назначения;

— иные особо  ценные земли в соответствии с  ЗК и иными федеральными законами.

 

Приведенный перечень земель особо охраняемых территорий не является исчерпывающим: указанные  выше органы исполнительной власти в  соответствии с федеральными и региональными  законами, актами органов местного самоуправления устанавливают и  иные виды особо охраняемых земель: пригородные зеленые зоны, городские  леса и парки, охраняемые береговые линии, охраняемые природные ландшафты, биологические станции, микрозаповедники.

В Москве, Санкт-Петербурге и других крупных городах приняты  и действуют нормативные правовые акты, регулирующие и стимулирующие  специфику использования и повышенные меры охраны земель, занятых городскими лесами, парками и иными зелеными насаждениями. В ряде городов выделяются зеленые зоны с особым правовым режимом  использования земель.

 

 

Земли особо охраняемых природных  территорий

 

К землям этой категории относятся земли государственных  природных заповедников, в том  числе биосферных, государственных  природных заказников, памятников природы, национальных, природных и дендрологических парков, ботанических садов, территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ, а также земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов.

 

Земли указанной  категории относятся к объектам общенационального достояния. К  настоящему времени площадь земель особо охраняемых территорий составляет несколько процентов от всех земель страны, служит предметом ее законной гордости и по абсолютным цифрам является самой большой в мире.

Отношения в  области организации, охраны и использования особо охраняемых природных объектов, достопримечательностей, имеющих особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое значение, регулируются в Законе об особо охраняемых природных территориях в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов.

Земли заповедников. Согласно Закону об особо охраняемых природных территориях на территории государственных природных заповедников полностью изымаются из хозяйственного использования особо охраняемые природные комплексы и объекты (земля, воды, недра, растительный и животный мир), имеющие природоохранное, научное, эколого-просветительское значение, — как образцы естественной природной среды, типичные или редкие ландшафты, места сохранения генетического фонда растительного и животного мира. На государственные природные заповедники возлагаются следующие основные задачи:

 

— охрана природных  территорий в целях сохранения биологического разнообразия и поддержания в  естественном состоянии охраняемых природных комплексов и объектов;

— организация  и проведение научных исследований, включая ведение Летописи природы;

— экологический  мониторинг в рамках общегосударственной  системы мониторинга окружающей природной среды;

— экологическое  просвещение;

— участие  в государственной экологической  экспертизе проектов и схем размещения хозяйственных и иных объектов.

 

На территории заповедника запрещается любая  деятельность, противоречащая его задачам  и режиму особой охраны его территории, установленному в положении о  данном государственном природном  заповеднике. В заповедниках могут  выделяться участки, на которых исключается  всякое вмешательство человека в  природные процессы. Размеры этих участков определяются исходя из необходимости сохранения всего природного комплекса в естественном состоянии.

 

Земли заказников. Государственными природными заказниками согласно Закону об особо охраняемых природных территориях являются территории (акватории), имеющие особое значение для сохранения или восстановления природных комплексов или их компонентов и поддержания экологического баланса.

Объявление  территории государственным природным  заказником допускается как с  изъятием, так и без изъятия  у пользователей, владельцев и собственников  земельных участков. Профиль государственных природных заказников, отражающийся на режиме использования и охраны их земель, может быть различным.

Заказники могут  быть:

— комплексными (ландшафтными), предназначенными для сохранения и восстановления природных комплексов (природных ландшафтов);

— биологическими (ботаническими и зоологическими), предназначенными для сохранения и восстановления редких и исчезающих видов растений и животных, в том числе ценных видов в хозяйственном, научном и культурном отношениях;

— палеонтологическими, предназначенными для сохранения ископаемых объектов;

— гидрологическими (болотными, озерными, речными, морскими), предназначенными для сохранения и восстановления ценных водных объектов и экологических систем;

— геологическими, предназначенными для сохранения ценных объектов и комплексов неживой природы.

 

Подчиненность и порядок финансирования дирекций государственных природных заказников регионального значения определяются соответствующими органами государственной  власти субъектов РФ.

Собственникам, владельцам и пользователям земельных  участков, находящимся в границах государственных заказников, предоставляются  льготы по земельному налогу в порядке, установленном законодательствами РФ и субъектов РФ. Они обязаны  соблюдать установленный в государственных  природных заказниках режим особой охраны и несут за его нарушение административную, уголовную и иную установленную законом ответственность.

Земли памятников природы. Памятники природы — это уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природные комплексы, а также объекты естественного и искусственного происхождения. Они могут быть федерального, регионального, местного значения.

Памятниками природы могут быть объявлены  участки суши и водного пространства, а также одиночные природные  объекты, в том числе:

— эталонные  участки нетронутой природы;

— участки  с преобладанием культурного  ландшафта (старинные парки, аллеи, каналы, древние копи);

— места  произрастания и обитания ценных, реликтовых, малочисленных, редких и  исчезающих видов растений и животных;

— природные  объекты, играющие важную роль в поддержании  гидрологического режима;

— уникальные формы рельефа и связанные  с ним природные ландшафты (горы, группы скал, ущелья, каньоны, группы пещер, ледниковые цирки и троговые долины, моренно-валунные гряды, дюны, барханы, гигантские наледи);

— геологические  обнажения, имеющие особую научную  ценность (опорные разрезы, выходы редких минералов, горных пород и полезных ископаемых);

— геолого-географические полигоны, в том числе классические участки с особо выразительными следами сейсмических явлений, а  также обнажения разрывных и  складчатых нарушений залегания  горных пород;

— местонахождения  редких или особо ценных палеонтологических объектов;

— природные  гидроминеральные комплексы, термальные и минеральные водные источники, месторождения лечебных грязей; береговые  объекты (косы, перешейки, полуострова, острова, лагуны, бухты);

— отдельные  объекты живой и неживой природы (места гнездования птиц, деревья-долгожители  и имеющие историко-мемориальное значение, растения причудливых форм, единичные экземпляры экзотов и  реликтов, вулканы, холмы, ледники, валуны, водопады, гейзеры, родники, истоки рек, скалы, утесы, останцы, проявления карста, пещеры, гроты) (п. 4 Положения о памятниках природы федерального значения в  Российской Федерации, утв. Приказом Минприроды России от 25.01.1993 № 15).

 

Органы государственной  власти РФ и субъектов РФ утверждают границы и определяют режим особой охраны территорий памятников природы, находящихся в их ведении. Передача памятников природы и их территорий под охрану лиц, в чье ведение  они переданы, оформление охранного  обязательства, паспорта и других документов осуществляются федеральным органом  исполнительной власти в области  охраны окружающей среды.

 

Объявление  природных комплексов и объектов памятниками природы, а территорий, занятых ими, — территориями памятников природы допускается как с  изъятием, так и без изъятия  занимаемых ими земельных участков у собственников, владельцев и пользователей  этих участков.

На территориях, на которых находятся памятники  природы, и в границах охранных зон  запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение их сохранности.

Собственники, владельцы и пользователи земельных  участков, на которых находятся памятники  природы, принимают на себя обязательства  по обеспечению режима их особой охраны. Согласно Федеральному закону от 29.12.2004 № 199-ФЗ расходы землеобладателей на обеспечение установленного режима охраны памятников природы федерального или регионального значения возмещаются за счет средств соответственно федерального или регионального бюджетов.

 

Аналогично  и достаточно подробно в Законе об особо охраняемых природных территориях  регламентируются использование и  охрана земель национальных, природных  и дендрологических парков, ботанических садов.

 

Земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов. Земли этой категории предназначены для лечения и отдыха граждан и включают земли, обладающие природными лечебными ресурсами (месторождениями минеральных вод, лечебных грязей, рапой лиманов и озер), благоприятным климатом и иными природными факторами и условиями, которые могут использоваться для профилактики и лечения заболеваний человека.

Нормативная правовая база. Основополагающим законом в этой области является Закон о природных лечебных ресурсах. В нем даются определения некоторым понятиям, используемым в земельном праве.

Природные лечебные ресурсы — это минеральные  воды, лечебные грязи, рапа лиманов  и озер, лечебный климат, другие природные  объекты и условия, используемые для лечения и профилактики заболеваний  и организации отдыха.

Лечебно-оздоровительная  местность — это территория, обладающая природными лечебными ресурсами  и пригодная для организации  лечения и профилактики заболеваний, а также для отдыха населения.

Курорт —  это освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях  особо охраняемая природная территория, располагающая природными лечебными  ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры.

В законодательстве РФ предусматриваются порядок признания  территории лечебно-оздоровительной  местностью, курортом, а также полномочия Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления. Регулируются право  государственной собственности  на природные лечебные ресурсы, предоставление природных лечебных ресурсов, разработка месторождений минеральных вод  и лечебных грязей и использование  других природных лечебных ресурсов.

 

Округа  охраны и их режим. Природные лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности, а также курорты и их земли относятся к особо охраняемым природным объектам и территориям. Постановлением Правительства РФ от 07.12.1996 № 1425 утверждено Положение об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения. Границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны для местностей и курортов федерального значения утверждаются Правительством РФ, а регионального и местного значения — исполнительными органами государственной власти субъектов РФ.

 

В составе  округа санитарной (горно-санитарной) охраны выделяется до трех зон.

На территории первой зоны запрещаются проживание и все виды хозяйственной деятельности, за исключением работ, связанных  с исследованиями и использованием природных лечебных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях при  условии применения экологически чистых и рациональных технологий.

Во второй зоне запрещаются размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно  с созданием и развитием сферы  курортного лечения и отдыха, а  также

проведение  работ, загрязняющих окружающую природную  среду, природные лечебные ресурсы  и приводящих к их истощению.

На территории третьей зоны вводятся ограничения  на размещение промышленных и сельскохозяйственных организаций и сооружений, а также  на ведение хозяйственной

деятельности, сопровождающейся загрязнением окружающей природной среды, природных лечебных ресурсов и их истощением.

Установленный режим санитарной (горно-санитарной) охраны обеспечивается: в первой зоне — пользователями, во второй и третьей  зонах — пользователями, землепользователями  и проживающими в этих зонах гражданами. Включение земель в состав курортов.

 

 

Земли природоохранного, рекреационного и историко-культурного назначения

 

Земли всех категорий подлежат охране как основа жизни и деятельности народов, проживающих  на соответствующей территории. Земли, рассматриваемые в настоящей главе, подлежат особой охране, вследствие чего составляют категорию земель особо охраняемых территорий и объектов. К указанной категории относятся и земли природоохранного, рекреационного и историко-культурного назначения.

Земли природоохранного назначения. К ним относятся: земли  водоохранных зон рек и водоемов; запретных и нерестоохранных полос; лесов, выполняющих защитные функции; противоэрозионных, пастбищезащитных и полезащитных насаждений; иные земли, выполняющие природоохранные функции.

В ст. 97 ЗК дается понятие и определяется состав земель природоохранного назначения, предусматривается  режим их охраны. На этих землях при  соблюдении установленного режима охраны допускается ограниченная хозяйственная  деятельность.

Юридические и физические лица, в интересах  которых выделяются земельные участки  с особыми условиями использования, обязаны обозначить их границы специальными информационными знаками. За их повреждение В КоАП установлена административная ответственность.

В пределах земель природоохранного назначения вводится особый режим использования, ограничивающий или запрещающий виды деятельности, несовместимые с основным природоохранным  назначением этих земель в соответствии с ЛК, ВК и Законом о животном мире.

Наиболее  распространены водоохранные зоны рек и иных водоемов, которые устанавливаются для поддержания водных объектов в надлежащем состоянии, предотвращения их загрязнения, засорения и истощения, сохранения среды обитания животного и растительного мира (см. ст. 102 ЗК). Другие земельные участки, выполняющие природоохранные функции, предусматриваются в ЛК и ВК, иных федеральных законах, постановлениях Правительства РФ, нормативных правовых актах субъектов РФ и органов местного самоуправления. Например, такими землями являются зоны и округа санитарной охраны, устанавливаемые в целях охраны водных объектов, используемых для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.

 

Состав административного  правонарушения, включающий их самовольное  занятие, выделен в отдельную ст. 7.8 КоАП, предусматривающую повышенную административную ответственность, предопределенную необходимостью усиленной охраны указанных земельных участков.

 

Зона санитарной охраны источников водоснабжения и  водопроводов делится на три пояса, в каждом из которых устанавливается  особый режим. Его нарушение влечет административную ответственность  по п. 2 ст. 8.12 КоАП.

 

Первый пояс — зона строгого режима — организуется для охраны мест забора воды из источника  и прилегающих к нему участков, а также головных сооружений водопроводов. Эта территория ограждается, охраняется, обозначается в натуре на местности  соответствующими знаками — столбами с надписями (за уничтожение этих специальных знаков административная ответственность может наступить  в соответствии со ст. 7.2 КоАП). Здесь запрещается проживание и временное нахождение лиц, непосредственно не связанных с работой на водопроводных станциях и сооружениях.

 

Второй пояс — зона ограничений — включает территорию, непосредственно окружающую источники водоснабжения и их притоки. Здесь запрещается использование  территории, которое может вызвать  качественное или количественное ухудшение  источника водоснабжения.

 

Третий пояс — зона наблюдений — охватывает смежную со вторым поясом территорию, неблагополучное состояние которой  может вызвать распространение  инфекционных заболеваний через  водопровод. Органы санитарного надзора  ведут учет инфекционных заболеваний  и проводят систематические эпидемиологические обследования.

 

Земли рекреационного назначения. К ним относятся земли, предназначенные и используемые для организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности граждан, что предусматривается ст. 98 ЗК. В этой статье затрагивается весьма широкий круг вопросов, регулируемых законодательством о труде (регулирование отдыха), физической культуре, спорте, образовании, обеспечении здоровья и санитарно-эпидемиологического благополучия населения, охоте, рыболовстве, безопасности людей на воде.

Ряд вопросов, имеющих отношение к использованию  и охране земель рекреационного назначения, отражены в Федеральном законе от 24.11.1996 № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации», где предусматриваются основные цели регулирования этой деятельности: обеспечение права граждан на отдых, свободы передвижения и иных прав при совершении путешествий, охрана окружающей среды, рациональное использование природного и культурного наследия.

 

В указанном  Законе закреплены права и обязанности  туриста. В частности, он имеет право  на необходимую и достоверную  информацию о памятниках природы, истории, культуры, находящихся под особой охраной, состоянии окружающей среды. Во время совершения путешествия, включая  транзит, турист обязан сохранять окружающую среду, бережно относиться к памятникам природы, истории и культуры в  стране (месте) временного пребывания.

 

К землям рекреационного назначения в ЗК отнесены пригородные  зеленые зоны вокруг крупных населенных пунктов. В соответствии с п. 3 ст. 44 и ст. 61 Закона об охране окружающей среды вокруг городов, промышленных поселков, иных поселений выделяются пригородные зеленые зоны, в том  числе лесопарковые защитные пояса как территории, выполняющие средозащитные (средообразующие, экологические), санитарно-гигиенические и рекреационные функции.

 

В зеленых  зонах запрещается хозяйственная  деятельность, отрицательно влияющая на выполнение ими экологических, санитарно-гигиенических  и рекреационных функций. Границы  и размеры зеленых зон зависят  от величины городов, для которых  они создаются. Земли в пределах зеленых зон городов не изымаются  из состава земель основных землеобладателей, а ограничение режима может сводиться к запрещению хозяйственной деятельности, отрицательно влияющей на выполнение ими экологических, санитарно-гигиенических и рекреационных функций.

Леса пригородных  зеленых зон относятся к группе защитных лесов, в связи с чем на этих землях запрещаются сплошные рубки и допускаются только санитарные рубки или рубки ухода. Строительство на этих территориях должно производиться по согласованию с природоохранными органами города (см. подразд. 12.5 гл. 12). Двоякое положение пригородных и зеленых зон, их принадлежность к землям населенных пунктов и землям особо охраняемых территорий повышает их статус и степень охраны.

 

Земли историко-культурного назначения. К ним относятся: земли объектов культурного наследия народов Российской Федерации (памятников истории и культуры), в том числе объектов археологического наследия; достопримечательных мест, в том числе мест бытования исторических промыслов, производств и ремесел; военных и гражданских захоронений.

К землям историко-культурного  назначения относят также ансамбли и комплексы памятников, представляющие научную, художественную или иную культурную ценность. Они могут быть объявлены  историко-культурными заповедниками (Владимиро-Суздальский музей, Соловецкие острова, Кижи, Бородинское поле, Куликово поле, Политехнический музей (г. Москва), Новодевичье кладбище, Воробьевы Горы, Московский Кремль), охрана земель которых осуществляется на основании особых положений о каждом из них.

Могут быть признаны заповедными отдельные  территории городов и других населенных пунктов, имеющие историческую ценность, а также памятные места, связанные  с важнейшими историческими событиями. Решение об этом принимают исполнительные органы государственной власти субъектов  РФ по согласованию с Минкультуры  России и Всероссийским обществом  охраны памятников истории и культуры.

 

Согласно  ст. 9 Федерального закона от 06.01.1999 № 7-ФЗ «О народных художественных промыслах» к рассматриваемым землям могут  быть отнесены земли, на которых находятся  места традиционного бытования  народных художественных промыслов  в порядке, устанавливаемом земельными законодательствами РФ и субъектов  РФ.

Отдельные земли  историко-культурного назначения могут  быть изъяты из хозяйственного использования, включая те, на которых и в которых  располагаются историко-культурные объекты, подлежащие исследованию и  консервации.

Правовой  режим земель историко-культурного  назначения зависит от масштаба объектов культурного наследия и достопримечательных  мест: они могут быть отнесены к  федеральному уровню, уровню субъекта РФ, иметь местное значение и объявляются таковыми исполнительными органами государственной власти РФ и субъектов РФ либо органами местного самоуправления по согласованию с Минкультуры России и Всероссийским обществом охраны памятников истории и культуры.

В пределах указанных в ст. 99 ЗК зон охраны объектов культурного наследия могут  запрещаться производство земляных, строительных и других работ и  иная хозяйственная деятельность без разрешения органов охраны памятников и Минкультуры России. Проекты районной планировки, генеральные планы городов, поселков городского типа и сельских населенных пунктов, проекты детальной планировки и застройки должны предусматривать охранные зоны, зоны регулируемой застройки и охранного природного ландшафта.

 

К ограничениям, связанным с обеспечением землепользования, относится право исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления частично или полностью запрещать движение транспортных средств по дорогам, прилегающим к памятникам истории и культуры или пролегающим через охранные зоны, если создается угроза существованию памятника. Может устанавливаться особый режим и осуществляться повышенная охрана земель произведений садово-паркового искусства и природных ландшафтов, отнесенных к памятникам истории и культуры или связанных с ними.

 

Особенности правового режима земель историко-культурного  назначения регулируются в Федеральном  законе от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории  и культуры) народов Российской Федерации», в котором даются определение и классификация памятников, предусматриваются обязанности исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по сохранению памятников и соответствующих земель.

Порядок использования  земель историко-культурного назначения определяется Градостроительным кодексом, СНиП 2.07.01—89, решениями органов об объявлении объектов памятниками истории и культуры, достопримечательными местами. Специально уполномоченным государственным органом охраны памятников признается Минкультуры России и находящиеся в его ведении органы, которые осуществляют также государственный контроль за их охраной и использованием в соответствии с положениями о них.

 

Особо ценные земли

 

К особо ценным относятся земли, в пределах которых  имеются природные объекты и  объекты культурного наследия, представляющие собой научную, историко-культурную ценность (типичные или редкие ландшафты, культурные ландшафты, сообщества растительных, животных организмов, редкие геологические  образования, земельные участки, предназначенные  для осуществления деятельности научно-исследовательских организаций).

 

Новый особый вид земель. Среди особо охраняемых территорий выделяются особо ценные, хотя все земли представляют собой определенную ценность как в духовном, культурном, историческом, так и в материальном, экономическом смыслах. Если к другим видам такой категории земель, как особо охраняемые территории и объекты, земельное законодательство относит немало специфических требований, то применительно к особо ценным землям набор полномочий участников правоотношений невелик.

 

Обязанности по их сохранению возлагаются на собственников  земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов. Сведения об особо ценных землях

должны указываться  в документах ГЗК, документах государственной  регистрации прав на недвижимое имущество  и сделок с ним и иных документах, удостоверяющих права на землю.

 

Подобная  категория земель не предусматривалась  в ЗК РСФСР, они примыкают к  землям историко-культурного, природоохранного назначения, особо охраняемых природных  территорий, предусмотренных в ст. 95—99 ЗК. По-видимому, законодатель сохраняет  резерв для повышенной охраны особо  ценных земель, которые пока не попали в его поле зрения, но могут стать  объектом рассмотрения в дальнейшем.