Правовой режим земель особо охраняемых территорий и объектов. 2

Содержание 

Введение 

     В Российской Федерации  традиционной и весьма эффективной формой природоохранной деятельности является создание особо охраняемых природных территорий. Такие территории, полностью или частично изъятые из хозяйственного использования, имеют исключительное значение для сохранения биологического и ландшафтного разнообразия как основы биосферы. При этом наиболее значимые для этих целей природные комплексы и объекты, как эталонные, так и уникальные, представлены именно в масштабах федеральной системы особо охраняемых природных территорий, основу которой составляют государственные природные заповедники и национальные парки. С учетом особенностей режима особо охраняемых природных территорий и статуса находящихся на них природоохранных учреждений различаются следующие категории указанных территорий:

а) государственные  природные заповедники, в том  числе биосферные; 
б) национальные парки; 
в) природные парки; 
г) государственные природные заказники; 
д) памятники природы; 
е) дендрологические парки и ботанические сады; 
ж) лечебно-оздоровительные местности и курорты. [6, ст.2]

     На  сегодняшний день в России существуют 100 государственных природных заповедников общей площадью 33,5 млн га (свыше 1,57% площади России)  и 35 национальных парков площадью 7 млн га (0,41% площади России). 95 заповедников и все национальные парки находятся в системе Министерства природных ресурсов Российской Федерации. 

     Действующее законодательство Российской Федерации  не только налагает жесткие режимные ограничения хозяйственной и  иной деятельности на территориях заповедников и национальных парков, но и предусматривает полный запрет на изъятие предоставленных им земельных и водных участков, что подробно будет рассматриваться далее.

1 Правовой режим  земель особо охраняемых  территорий и объектов

1.1 Понятие и состав земель особо охраняемых территорий и объектов

     Земельное законодательство выделяет в самостоятельную категорию земли особо охраняемых территорий и объектов, на которых располагаются природные комплексы и объекты, имеющие особое природоохранное, научное, рекреационное, эстетическое и оздоровительное значение. Это — не затронутые хозяйственной деятельностью участки природы, сохранившие первозданную красоту, уникальные ландшафты, лесные массивы, выходы горных пород, экосистемы, имеющие ценность в качестве среды обитания редких и исчезающих видов животных и растений, природные объекты — свидетели исторических событий, места отдыха граждан.

     Согласно  Федеральному закону Российской Федерации «Об особо охраняемых территориях» от 14.03.1995 г: «Особо охраняемые природные территории - участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.» [6]

     Ценность таких комплексов и объектов обусловливает необходимость их охраны от неблагоприятных антропогенных воздействий, что требует их полного или частичного изъятия из хозяйственного использования и оборота и установления в пределах их границ режима особой охраны. В зависимости от цели создания, площади, естественных характеристик особо охраняемые территории, комплексы и объекты бывают различных видов. В число особо охраняемых территорий, комплексов и объектов входят заповедники, национальные и природные парки, заказники, памятники природы, дендрологические парки и ботанические сады, лечебно-оздоровительные местности и курорты, зеленые и пригородные зоны, памятники садово-паркового искусства, охраняемые береговые линии, речные системы, водоохранные зоны, природные ландшафты, биологические станции, микрозаповедники, особо ценные лесные массивы. Допускается создание иных видов охраняемых территорий, комплексов и объектов.

     Особо охраняемые территории, комплексы и  объекты могут располагаться  на различных категориях земель. Лишь часть из них включена в состав земель особо охраняемых территорий и объектов. Городские парки и городские леса входят в состав земель поселений. Особо охраняемые водные объекты могут учреждаться на землях водного фонда. Все эти земли не относятся к землям особо охраняемых территорий и объектов, хотя на них действует особый режим природопользования. Состав земель особо охраняемых территорий и объектов определяется в зависимости от видов охраняемых территорий, комплексов и объектов, расположенных в пределах таких земель.

     В него входят земли:

• особо охраняемых природных территорий, в том числе лечебно-оздоровительных местностей и курортов;
• природоохранного назначения;
• рекреационного назначения;
• историко-культурного назначения;
• иные особо ценные земли. [2, ст.94]

     В соответствии с учетными данными, на сегодняшний день земли особо охраняемых территорий и объектов занимают площадь 31,8 млн га, что составляет примерно 1,8% всех земель РФ. За последние годы наблюдается постоянный рост общей площади таких земель за счет учреждения новых и расширения действующих особо охраняемых территорий. По темпам роста эти земли занимают второе устойчивое место, уступая лишь землям лесного фонда. Экологическое состояние земель особо охраняемых территорий и объектов можно охарактеризовать как относительно благоприятное. В силу отдаленности от мест концентрации источников антропогенных воздействий они не подвержены опасным загрязнениям или иным формам деградации. Исключениями, пожалуй, являются земли лечебных местностей и курортов, а также памятников природы. Распространенным явлением для курортов Черноморского побережья Кавказа, исторических и природных ландшафтов музеев-заповедников и памятников природы в целом стала самовольная застройка коттеджами и другими жилыми строениями, а также активизация хозяйственной деятельности на прилегающих землях, несовместимой с правовым режимом особо охраняемых территорий.

       Заповедование — наиболее древняя  форма комплексной охраны природных  объектов и целостных экосистем.  История заповедования России  уходит корнями в далекое прошлое.  В новейшей истории России  начало заповедному делу было положено в 1916 г., когда постановлением правительства был создан Баргузинский заповедник в Бурятии. Проектирование заповедника на территории около 200 тыс. га выполнила экспедиция Департамента земледелия под руководством известного ученого Г.Г. Доппельмайра. Основная цель создания заповедника — сохранение уникальной экосистемы горной тайги и исчезающего вида — баргузинского соболя. В настоящее время Баргузинский заповедник включен в мировую сеть биосферных заповедников, а его территория расширена до 380 тыс. га. [17] 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     1.2 Общие черты правового режима земель особо охраняемых территорий и объектов 

     Земли особо охраняемых территорий и объектов — составная часть охраняемых природных комплексов наряду с находящимися в их пределах растительностью, водными объектами, животным миром. Правовое регулирование использования и охраны земель и других природных объектов таких территорий осуществляется взаимосвязано в интересах охраны целостной экосистемы.

     Правовой  режим земель особо охраняемых территорий и объектов определен не только в земельном, но и в заповедном законодательстве, включая федеральные законы от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» и от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах». [7]

     Земли особо охраняемых территорий и объектов в зависимости от вида и статуса  размещаемой на них охраняемой территории или объекта могут быть в государственной (федеральной или субъектной), муниципальной и частной собственности. По своему статусу некоторые виды охраняемых территорий могут быть федерального, регионального и местного значения, соответственно находясь в федеральной, субъектной и муниципальной собственности.

     Довольно  необычно действует право частной  собственности на землю. Так, в пределах границ некоторых видов особо  охраняемых природных территорий, например заказников, допускается существование  земельных участков, находящихся  в частной собственности. Однако прекращение прав на земельные участки особо охраняемых природных территорий, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в том числе в порядке предоставления в частную собственность, в большинстве случаев не допускается.

     Фактически  это означает, что в том случае, если на момент создания особо охраняемой территории в ее пределах оказался земельный участок, находящийся  в чьем-либо пользовании или собственности, он не изымается. Граждане и организации  продолжают пользоваться такими земельными участками с учетом вступающих в силу с момента создания охраняемой природной территории ограничений. Они также имеют право совершать сделки со своими земельными участками, включая их отчуждение. При совершении сделок действует общее правило, запрещающее продавцу или покупателю изменять целевое назначение продаваемого земельного участка. На практике такими видами землепользования обычно бывает использование для личных целей земельных участков гражданами, занятыми в системе управления или обслуживания соответствующей особо охраняемой территории, санатория или дома отдыха. После учреждения особо охраняемой территории предоставление земельных участков в пределах таких территорий гражданам и организациям в собственность в большинстве случаев невозможно. Важной чертой правового режима земель особо охраняемых территорий является запрет на изъятие или иное прекращение прав на землю отдельных видов территорий, противоречащих их целевому назначению. Статья 58 Федерального закона «Об охране окружающей среды» прямо устанавливает, что изъятие земель природно-заповедного фонда запрещено. [5, ст.58]

     В пределах земель особо охраняемых территорий разрешается осуществление только тех видов землепользования и  хозяйственной деятельности, которые  не вызывают ухудшения состояния охраняемых объектов. Разрешенными видами деятельности являются организация и проведение научных исследований, просвещение, экологический мониторинг, в отдельных случаях организация туризма и отдыха. Практикуется предоставление земель для некоторых видов сельскохозяйственной деятельности, например сенокошения и выпаса скота, прокладки линий электропередачи. Разрешается ведение традиционных видов хозяйственной деятельности в месте проживания коренных малочисленных народов Севера, Дальнего Востока и Сибири. К таким видам деятельности относятся охота, оленеводство и др. Среди запрещенных — разведка и разработка полезных ископаемых, рубка леса, в большинстве случаев охота и рыболовство, строительство жилых и хозяйственных объектов, за исключением предназначенных для обслуживания охраняемой территории и разрешенных видов деятельности. На землях особо охраняемых природных территорий федерального значения запрещаются предоставление садоводческих и дачных участков, строительство федеральных автомобильных дорог, трубопроводов, линий электропередач, строительство и эксплуатация промышленных и жилых объектов, движение и стоянка механических транспортных средств и некоторые другие виды деятельности. Особо охраняемые территории и объекты учреждаются решением государственных или муниципальных органов на основании принятых схем развития и размещения особо охраняемых природных территорий и зонирования территории РФ. Учреждению особо охраняемой территории может предшествовать резервирование земельного участка органами государственной власти субъектов РФ. Резервирование означает предварительное выделение земельного участка и введение ограничений тех видов хозяйственной деятельности, которые в перспективе будут несовместимы с правовым режимом учреждаемого объекта. [6]

     Резервирование  распространяется на земельные участки, независимо от форм собственности.

     Зарезервированный земельный участок, находящийся  в частной собственности, может  изыматься в порядке выкупа. В  целях защиты особо охраняемых территорий от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним участках земли и водного пространства могут создаваться охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности. Охранные зоны создаются решением государственных органов субъектов РФ. Земельные участки в пределах таких зон у собственников, владельцев, пользователей не изымаются. Предусматривается ведение государственного кадастра особо охраняемых природных территорий, которое возложено на МПР России. Земли природоохранного назначения учитываются также в государственном земельном кадастре.

     Учреждения, управляющие особо охраняемыми  территориями (заповедники, заказники  и т.д.), а также собственники, владельцы, пользователи земель в пределах особо  охраняемых территорий имеют право  на налоговые льготы. В интересах эффективного поддержания режима охраны, а также учитывая ценность природных объектов особо охраняемых территорий, в их пределах применяются повышенные меры юридической ответственности [3, ст.250-252] 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     1.3 Земли особо охраняемых природных территорий 

     Государственные природные заповедники — традиционная для России и наиболее ранняя форма охраны ценных экосистем. В 2007 г. было официально отмечено 90-летие первого государственного природного заповедника — Баргузинского. С тех пор система заповедников существенно расширилась и составляла 100 заповедников. Подавляющее большинство заповедников находится в ведении МПР России. Система российских заповедников пользуется широким признанием в мире — 21 российский заповедник имеет международный статус биосферных резерватов. Пять заповедников находятся под юрисдикцией Всемирной конвенции о сохранении культурного и природного наследия, девять подпадают под действие Рамсарской конвенции о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве мест обитания водоплавающих птиц, два имеют дипломы Совета Европы. Заповедники — наиболее строгая форма охраны природных экосистем. Государственными природными заповедниками объявляются изъятые навсегда из хозяйственного использования природные комплексы и объекты. Запрещается изъятие или иное прекращение прав на земельные участки и другие природные' ресурсы в их границах. Запрещается отчуждать природные ресурсы и недвижимое имущество или передавать их от одного лица к другому иными способами. Это означает, что не допускается не только приватизация этих земель, но и передача в пользование или аренду. [17]

     Государственные природные заповедники наделяются статусом юридического лица, входят в  систему государственных учреждений и финансируются за счет федерального бюджета. Функции управления в пределах каждого заповедника возлагаются на администрацию, возглавляемую директором. Директор имеет право регулировать землепользование и природопользование, отвечает за организацию охраны природных комплексов, осуществляет государственный контроль. Земли и другие природные ресурсы заповедников находятся в федеральной собственности. Земельные участки закрепляются за государственными природными заповедниками на праве постоянного (бессрочного) пользования. На территории государственных природных заповедников запрещаются землепользование, связанное с нарушением почвенного покрова, сенокошение, пастьба скота, строительство и размещение промышленных и сельскохозяйственных предприятий и их отдельных объектов, строительство зданий и сооружений, дорог и -путепроводов, применение минеральных удобрений и химических средств защиты растений, нахождение, проход и проезд посторонних лиц и автомототранспорта вне дорог и водных путей общего пользования .

     Разрешенными  видами землепользования являются мероприятия по охране природных комплексов и объектов от антропогенных воздействий, а также пожаров, стихийных бедствий, научные исследования. Пребывание на территории государственных природных заповедников граждан, не являющихся работниками данных заповедников, или должностных лиц, не являющихся сотрудниками органов, в ведении которых находятся данные заповедники, допускается только при наличии разрешений этих органов или дирекций государственных природных заповедников. В пределах заповедников могут быть выделены земельные участки, на которых исключается любое вмешательство человека в природные процессы. Выделяются также земельные участки частичного хозяйственного использования. На них разрешаются организация подсобных сельских хозяйств для обеспечения сотрудников заповедника и членов их семей продуктами питания; выпас скота, принадлежащего заповеднику и его работникам. [18]

     Национальные  парки — целые природные комплексы на обширной территории, взятые под особую охрану государства в целях сохранения их экологической ценности и использования для рекреации. Национальные парки появились в России относительно недавно. Первый в Советском Союзе национальный парк «Лахема» открылся в 1971 г. в Эстонии, а самыми старыми на территории России являются Сочинский национальный парк и национальный парк «Лосиный остров», которые были учреждены в 1983 г. К настоящему времени число таких парков достигло 35. Они занимают площадь 6,8 млн га, что составляет 0,4% территории РФ.

• 1  Положение о государственных природных заповедниках в Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РСФСР от 18 декабря 1991 г. № 48 [18]
• 2 Положение о национальных природных парках Российской Федерации, утв. постановлением Совета Министров — Правительства РФ от 10 августа 1993 г. № 769 [19]

     Земли национальных парков, их недра и  водные пространства со всеми находящимися на них природными ресурсами растительного  и животного мира, историко-культурными  объектами, а также зданиями и  сооружениями и другими объектами являются федеральной собственностью. Земельные участки в границах национальных парков не подлежат приватизации. Земли и другие природные объекты закрепляются за национальными парками в пользование. Одновременно допускается существование в границах национальных парков земельных участков иных пользователей, а также собственников. Национальные парки учреждаются решением Правительства РФ на основании представления органов государственной власти субъектов РФ и МПР России. Правовой режим земель национальных парков неоднороден и определяется на основе зонирования. Предусматривается выделение нескольких функциональных зон с различным режимом природопользования, включая зоны заповедного режима, заказного режима, познавательного туризма, рекреационного использования, охраны историко-культурных объектов, территории агроландшафтов, зоны обслуживания посетителей, зоны хозяйственного назначения. Наиболее строгий режим, связанный с запретом на любую хозяйственную деятельность и рекреационное использование, действует в зоне заповедного режима. В других зонах допускаются ограниченное природопользование и хозяйственная деятельность, включая ведение сельского хозяйства, размещение гостиниц, палаточных лагерей, других объектов туристического сервиса, ведение хозяйственно-производственных работ, необходимых для обеспечения функционирования национального парка, а также удовлетворения основных нужд проживающего на его территории населения. Для осуществления деятельности по обеспечению регулируемого туризма и отдыха заинтересованным лицам земельные участки предоставляются в аренду на основе договора, заключаемого с дирекцией национального парка.

• Постановление Правительства РФ от 26 января 2007 г. № 47 (ред. От 22.04.2009) «О подготовке и заключении договора аренды земельного участка национального парка» [20]

   Государственными  природными заказниками являются территории (акватории), имеющие особое значение для сохранения или восстановления природных комплексов или их компонентов и поддержания экологического баланса. Объявление территории государственным природным заказником допускается как с изъятием, так и без изъятия у пользователей, владельцев и собственников земельных участков. Государственные природные заказники могут быть федерального или регионального значения, могут иметь различный профиль, в том числе быть:

   а) комплексными (ландшафтными), предназначенными для сохранения и восстановления природных комплексов (природных  ландшафтов);

   б) биологическими (ботаническими и зоологическими), предназначенными для сохранения и восстановления редких и исчезающих видов растений и животных, в том числе ценных видов в хозяйственном, научном и культурном отношениях;

   в) палеонтологическими, предназначенными для сохранения ископаемых объектов;

   г) гидрологическими (болотными, озерными, речными, морскими), предназначенными для сохранения и восстановления ценных водных объектов и экологических систем;

   д) геологическими, предназначенными для  сохранения ценных объектов и комплексов неживой природы.

Государственные природные заказники федерального значения находятся в ведении федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды и финансируются за счет средств федерального бюджета и других не запрещенных законом источников. Подчиненность и порядок финансирования дирекций государственных природных заказников регионального значения определяются соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Для обеспечения функционирования государственных природных заказников создаются их администрации. Государственные природные заказники федерального значения учреждаются решением Правительства Российской Федерации на основании представления федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды.  Государственные природные заказники регионального значения образуются органами исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации по согласованию с соответствующими органами местного самоуправления. В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге полномочия органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований по образованию государственных природных заказников определяются с учетом предусмотренных федеральным законом  особенностей организации местного самоуправления в городах федерального значения. [6, ст. 23]

   На  территориях государственных природных  заказников постоянно или временно запрещается или ограничивается любая деятельность, если она противоречит целям создания государственных  природных заказников или причиняет  вред природным комплексам и их компонентам.

   Задачи  и особенности режима особой охраны территории конкретного государственного природного заказника федерального значения определяются положением о нем, утверждаемым федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды. Задачи и особенности режима особой охраны конкретного государственного природного заказника регионального значения определяются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принявшими решение о создании этого государственного природного заказника.

   На  территориях государственных природных  заказников, где проживают малочисленные  этнические общности, допускается использование  природных ресурсов в формах, обеспечивающих защиту исконной среды обитания указанных  этнических общностей и сохранение традиционного образа их жизни.

   Собственники, владельцы и пользователи земельных  участков, которые расположены в  границах государственных природных  заказников, обязаны соблюдать установленный  в государственных природных  заказниках режим особой охраны и несут за его нарушение административную, уголовную и иную установленную законом ответственность. [6, ст. 24]

   Памятники природы. К землям памятников природы относятся земли, занятые уникальными, невосполнимыми, ценными в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природными комплексами, а также объектами естественного и искусственного происхождения. Памятники природы — отдельные, небольшие по площади природные ландшафты или одиночные природные объекты, в том числе участки живописных местностей, эталонные участки нетронутой природы, старинные парки, аллеи, места обитания редких и исчезающих видов животных, реликтовые растения, уникальные геологические обнажения, группы скал,! ущелья, пещеры, места нахождения редких и особо ценных пале-; онтологических объектов и др. Основная цель объявления природных комплексов и объектов памятниками природы — их сохранение в естественном состоянии. Памятники природы могут быть федерального или регионального значения. Из общего числа (более 7,5 тыс.), только 31 имеет статус памятника природы федерального значения. Памятники природы учреждаются соответствующими решениями исполнительных органов на уровне Федерации или субъектов РФ. Упразднение памятников природы не предусматривается. Создание памятников природы обычно не связано с изъятием земель у собственников, владельцев, пользователей, арендаторов. В случае необходимости изъятие земель производится в соответствии с процедурой изъятия земель для государственных и муниципальных нужд, предполагающих выкуп земельного участка.

• 1 Положение о памятниках природы федерального значения в Российской Федерации, утв. приказом Минприроды России от 25 января 1993 г. № 15. [22]

     В целях защиты памятников природы  от неблагоприятных антропогенных  воздействий на прилегающих к  ним участках земли и водного пространства могут создаваться охранные зоны с регулируемым режимом хозяйственной деятельности. Создание администраций (дирекций) индивидуально для каждого памятника природы не предусматривается. Памятники природы передаются под охрану физическим или юридическим лицам, в том числе государственным органам, в собственности, владении, пользовании которых находится данный земельный участок. Права и обязанности таких лиц подтверждаются выдаваемыми им специально уполномоченными органами в области охраны окружающей среды охранными обязательствами. На лиц, получивших охранные обязательства, возлагаются обязанности по обеспечению режима особой охраны на территории памятника природы. Пользование памятниками природы осуществляется в соответствии с разрешительными документами, которые выдаются специально уполномоченными государственными органами РФ в области охраны окружающей среды и их территориальными подразделениями, контролирующими соблюдение режима особой охраны памятников природы. На землях памятников природы не допускаются природопользование и хозяйственная деятельность, влекущие за собой нарушение сохранности памятников природы. Запреты и ограничения определяются для каждого памятника в индивидуальном юридическом акте — паспорте памятника природы. Копии паспортов хранятся всеми физическими и юридическими лицами, на землях которых расположены памятники природы и их охранные зоны.

     Лечебно-оздоровительные  местности и курорты. К землям лечебно-оздоровительных местностей и курортов относятся земельные участки, в недрах которых имеются месторождения лечебных минеральных вод, природных газов, лечебных грязей, Других полезных ископаемых, отнесенных к категории лечебных, земли, занятые лесами, древесно-кустарниковой растительностью, обладающими лечебно- оздоровительными свойствами, земли природных комплексов, создающие лечебный микроклимат, и др. Лечебно-оздоровительные местности и курорты бывают федерального, регионального и местного значения.

• Положение о признании территорий лечебно-оздоровительными местностями и курортами федерального значения, утв. постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. № 1426 [21]

     В пределах лечебно-оздоровительных  местностей и курортов допускаются  любые формы собственности на землю. Не запрещены приватизация земельных участков и совершение земельно-правовых сделок. Обязательное изъятие земельных участков у собственников, владельцев, пользователей, арендаторов не предусматривается. Вместе с тем действует положение, в соответствии с которым природные лечебные ресурсы являются государственной собственностью, что практически ограничивает возможности приватизации. Земельные участки территорий лечебно-оздоровительных местностей и курортов выделяются в виде округов санитарной либо горно-санитарной охраны. В составе округа выделяются зоны с различным правовым режимом. В первой зоне запрещаются проживание и осуществление всех видов хозяйственной деятельности, за исключением работ, связанных с использованием природных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях. Во второй зоне допускаются размещение объектов промышленного розлива минеральных вод, объектов курортной инфраструктуры, строительство подъездных путей. Использование земельных участков для работ, не связанных с развитием курортного лечения, запрещено. Третья зона устанавливается для земель, охватывающих ближайшие области питания минеральных вод и водосборных площадей месторождений лечебных грязей, других лечебных полезных ископаемых. Здесь допускаются любые виды землепользования при условии, что они не окажут отрицательного влияния на природные лечебные ресурсы и санитарное состояние лечебно-оздоровительной местности или курорта. Размещение и строительство объектов в пределах округов санитарной и горно-санитарной охраны производятся при наличии положительного заключения государственной экологической и санитарно-эпидемиологической экспертизы. [7]