Правовой статус муниципального служащего. 3

ПЛАН

Введение

§ 1. Понятие правового статуса муниципального служащего

§ 2. Элементы правового статуса муниципальных служащих

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Актуальность темы исследования обусловлена теоретической и  практической значимостью вопросов, связанных с формированием в Российской Федерации действенной и эффективной системы местного самоуправления.

Современный этап формирования местного самоуправления характеризуется  усилением внимания к такой важной ее составляющей, как муниципальная служба, поскольку повышение эффективности работы органов местного самоуправления находится в прямой зависимости от того, в каком состоянии находится правовое регулирование отношений в сфере муниципальной службы. В этой связи необходим анализ правовых факторов, влияющих на организацию и функционирование муниципальной службы в Российской Федерации, что представляет собой новую исследовательскую задачу, имеющую и прикладное значение.

Основой организации  муниципальной службы в Российской Федерации является Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»¹. Он прежде всего позволяет выяснить, кто является муниципальным служащим, что такое муниципальная должность и что такое муниципальная служба.

Сегодня делаются попытки создания оптимальной модели специалиста в области муниципального управления. В данном ракурсе важной категорией является правовое положение муниципального служащего, которое в отечественной юриспруденции изучено не в полной мере. Надо отметить, что практическая деятельность данного субъекта, реализация им своих профессиональных прав и обязанностей напрямую связана с рядом влияющих на это социально-экономических, политических, правовых и иных факторов, которые также требуют обстоятельного осмысления.

 В соответствующих нормативных правовых актах сегодня провозглашены многоплановые права и обязанности муниципальных служащих. Между тем не всегда их перечень логичен, не всегда предусмотрены юридические механизмы их реализации, подчас нет конкретики в определении некоторых из их гарантий. В свою очередь, четкая регламентация правового статуса муниципального служащего, его гарантий во многом обусловливает эффективность его работы, а равно продуктивность функционирования органов местного самоуправления.

Отсутствие четкой правовой регламентации деятельности муниципальных служащих ограничивает возможности граждан обращаться в муниципальные органы за защитой своих прав и свобод, создает условия для бюрократизма чиновников.

Важным фактором, влияющим на совершенствование муниципального управления, является адекватная юридическая ответственность муниципального служащего за ненадлежащее осуществление своих полномочий. Повышение ответственности муниципальных служащих, борьба с правонарушениями в сфере муниципальной службы выступают самостоятельными задачами в деле укрепления законности и правопорядка в стране.

Повышение эффективности  муниципального управления во многом зависит от обеспеченности правового  статуса муниципального служащего, совершенствования правовых основ организации его деятельности.

Одним из негативных факторов в современное время является недостаточность знания отдельными служащими своих полномочий, неумение их грамотно осуществлять. Таким образом, актуальность вопросов деятельности муниципальных служащих, их правового статуса очевидна.

 Степень научной разработанности темы. Состояние научной разработанности темы нельзя расценивать однозначно. Вопросами муниципальной службы и правового статуса муниципального служащего занимались ученые еще в дореволюционный период, в частности В.П. Безобразов, А.О. Васильчиков, К.Е. Головин, А.А. Кизеветтер, Н.И. Лазаревский. В советский период вопросам теории государственного и местного управления были посвящены труды таких ученых, как Г.В. Атамчука, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, Ю.М. Козлова,Б.М. Лазарева, Д.М. Овсянко.

 Несмотря на множество работ в области муниципальной службы и местного самоуправления, вопросы собственно правового статуса муниципального служащего не получили самостоятельного и полного освещения. В тех или иных трудах рассматривались важные, но, как правило, лишь отдельные аспекты.

 Актуальность темы и ее недостаточная разработанность предопределили необходимость осуществления комплексного исследования прав и обязанностей муниципального служащего, составляющих его правовой статус, а также гарантий их реализации.

Цель исследования –  изучение правового статуса муниципального служащего Российской Федерации.

Для реализации поставленной цели необходимо решение следующих  задач:

1. Уточнить понятие правового статуса муниципального служащего.

2. Выделить элементы правового статуса муниципальных служащих.

 Теоретическую и эмпирическую основу работы составили научные труды отечественных и зарубежных авторов по вопросам общей теории права и государства, конституционного права, муниципального права.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие  в процессе становления и развития правового статуса муниципального служащего, механизма его реализации, а также их правовое обеспечение  в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации.

Предмет исследования. Предметом  исследования выступают теоретические  и практические аспекты приобретения и реализации правового статуса  муниципального служащего.

Методологическую основу исследования составляют общенаучные и специальные методы, прежде всего социологический, сравнительно-правовой, системный, конкретно-исторический, структурно-функциональный, формально-юридический, основные общелогические методы познания (анализ, синтез, индукция, дедукция).

Правовую базу исследования составляют: Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об  общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный  закон «Об основах муниципальной  службы в Российской Федерации», указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

§ 1. Понятие правового статуса муниципального служащего

Одна из дискуссионных  проблем в современной юридической науке является проблема определения понятия и сущности правового статуса муниципального служащего Российской Федерации.

В настоящее время  федеральное законодательство и  законодательство субъектов Российской Федерации не содержат определения правового статуса муниципального служащего, и это несмотря на то, что соответствующие законодательные акты регламентируют отдельные элементы правового статуса муниципальных служащих - права, обязанности, ограничения прав, принципы ответственности и гарантии деятельности.

Это объясняется тем, что законодательство в Российской Федерации, с одной  стороны, не в полной мере учитывает  теоретические разработки в этой области, а с другой, - в науке  муниципального права еще не сложилось  единое мнение о сущности и содержании понятия «правовой статус муниципального служащего».

Обращаясь к науке, необходимо отметить, что различные авторы по-разному  подходят к вопросу правового  статуса служащих вообще. Так, О.В.Смирнов  относит к элементам правового статуса трудовую правосубъектность работников, их основные (статутные) трудовые права и обязанности, гарантии этих прав и ответственность за невыполнение обязанностей. В.М. Манохин выделяет полномочия, характеризующие положение служащего в связи с замещением должности в госаппарате: задачи по должности, основные функции служащего, соответствующие им права и обязанности, правовые формы деятельности служащего, порядок взаимоотношений по должности. Сергиенко Л.А. включает в правовой статус работника его права, обязанности и ответственность, обусловленные занимаемой должностью. Костюков А.Н. выделяет следующие факторы, характеризующие правовое положение должностного лица: правосубъектность, задачи по должности, основные функции, права и обязанности, гарантии, правовые формы деятельности, порядок взаимоотношений по должности, ответственность².

В научной литературе при характеристике понятия и  структуры правового статуса  употребляются различные, хотя и  близкие по своему значению термины  и понятия.

Понятие «статус», «положение», «состояние» и другие подобные им категории обозначают место субъекта в том или ином поле общения. Так, например, в справочных изданиях статус - правовое положение (совокупность прав и обязанностей) физических или юридических лиц.

Слово «статус» переводится с латинского как «положение или состояние кого-либо (чего-либо)»³, поэтому термины «правовой статус» и «правовое положение» обычно употребляются как синонимы и используются для обозначения места субъекта правового общения.

Так, Л.Д. Воеводин пишет: «Применительно к характеристике места гражданина, физического лица в правовом общении термины «статус», «положение», «состояние» чаще всего применяются в работах по общей теории государства и права в связи с рассмотрением вопроса о субъектах права...»⁴. Таким образом, при использовании понятий «правовое положение» и «правовой статус» мы будем исходить из их совпадения этимологически и по существу (все основные стороны юридического бытия индивида и его взаимоотношений с государством).

Сопоставляя трактовки содержания указанного и смежных понятий, данные различными учеными (О.Е. Кутафиным, Е.И. Козловой, М.В. Баглай, Н.Л. Гранат и др.), можно выделить следующее. Во-первых, многими авторами данная категория выделяется в качестве самостоятельного правового института. Во-вторых, несмотря на разнообразие и различие элементов, выделяемых в качестве составляющих структуры правового статуса, некоторые из них с необходимостью присутствуют в характеристике большинства определений. Это права, свободы, обязанности, гарантии их реализации, общие предпосылки обладания правами, например, гражданство. В-третьих, очевидно, что рассматриваемое понятие некоторыми авторами трактуется излишне широко, другими же, напротив, неоправданно узко. В-четвертых, по мнению большинства авторов, правовой статус личности считается комплексным институтом конституционного права⁵.

По мнению Малько А.В., правовой статус личности - комплексная категория, отражающая взаимоотношения личности и общества, гражданина и государства, индивида и коллектива, другие социальные связи⁶.

Лукашева Е.А. определяет правовой статус человека и гражданина через  отражение его структуры, а именно как систему прав и обязанностей, законодательно закрепляемых в конституциях и иных нормативно-юридических актах⁷.

Лазарев В.В. определяет правовой статус как понятие, включающее общие для  всех физических лиц права, свободы, обязанности, предусмотренные нормами международного права и Конституции Российской Федерации⁸.

Козлова Е.И. и Кутафин О.Е. рассматривают правовой статус, отождествляя его с правовым положением, которое характеризуется совокупностью прав, свобод и обязанностей, которыми он наделяется как субъект правоотношений, возникающих в процессе реализации норм всех отраслей права⁹.

Все приведенные определения в качестве ведущей идеи выносят то, что определяющим для статуса личности является наличие определенных прав и свобод, завязанных на связи личности с государством, правом, обществом.

С учетом рассмотренных определений  правового статуса личности рассмотрим понятие правового статуса муниципального служащего. Прежде всего необходимо выяснить, что понимается под понятием муниципальный служащий. Определение муниципального служащего, данное в Федеральном законе «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», где в статье 2 муниципальная служба определяется как профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной, в качестве обязательного признака муниципальной службы называет должность. Без должности нет муниципальной службы и, следовательно, муниципального служащего и, как результат нет его правового статуса, то есть здесь отсутствует такой аспект, как наличие индивидуальных особенностей личности. Здесь рассматривается структурная единица, которая может быть занята определенной личностью, а может и нет. В данном случае прослеживается связь муниципального служащего с должностью как основанием поступления на муниципальную должность.

Возникает вопрос о том, что такое  правовой статус должности. Представляется, что это статус, характеризующий положение структурной единицы какой-либо системы, т. е. эта категория может существовать как при наличии определенной личности, так и без нее, тогда как правовой статус личности существует и есть у каждого, независимо от того, занимает он или нет определенную должность.

Отталкиваясь от общего определения  правового статуса личности, Кобзаренко В.А. дает следующее определение статуса государственных и муниципальных служащих, по мнению автора, правовой статус государственных и муниципальных служащих есть определенная нормами права совокупность следующих правоустанавливающих элементов: прав, обязанностей, социально-правовых гарантий, правовых ограничений, ответственности, выражающая установленные и обеспеченные государством меры должного и возможного поведения лиц, являющихся гражданами РФ, исполняющих должностные обязанности в области государственно- или муниципально-служебных отношений¹⁰.

Необходимо отметить, что если правовой статус государственного служащего анализировался учеными, то правовой статус муниципального служащего рассматривался лишь как необходимый элемент в характеристике муниципальной службы, и определение, данное В.А. Кобзаренко, -единственное определение правового статуса муниципального служащего. Отчасти это объясняется общностью государственной и муниципальной службы, проецируя данную схожесть на статус государственного и муниципального служащего. Однако при всей схожести государственной и муниципальной службы у муниципальной службы есть своя специфика, проявляющаяся через ее цели, задачи и функции, основой которых является решение задач местного значения, что предполагает специфику правового статуса муниципальных служащих как субъектов муниципальной службы, исполняющих данные полномочия, которые в свою очередь проявляются через права и обязанности муниципального служащего. Все это свидетельствует о необходимости изучения правового статуса муниципального служащего, началом к которому является определение такого явления, как правовой статус муниципального служащего¹¹.

Таким образом, правовой статус муниципального служащего является разновидностью общего правового статуса личности. Это специальный или родовой правовой статус, который отражает особенности положения определенных категорий граждан. Эти слои, группы индивидов, базируясь на общем конституционном статусе гражданина, могут иметь свою специфику, дополнительные права, обязанности, льготы, предусмотренные текущим законодательством. Совершенствование этих статусов - одна из задач юридической науки.  Правовой статус государственных служащих - это содержание государственно-служебных правоотношений, т.е. самая сущность этих правоотношений.

§ 2. Элементы правового статуса муниципальных служащих

Ключевым звеном в определении правового статуса является рассмотрение элементов правового статуса муниципальных служащих.

Права и обязанности есть неоспоримые  элементы любого правового статуса и присутствуют в определениях правового статуса личности, данных Малько А.В., Лукашевой Е.А., Лазаревым В.В., Козловой Е.И. и Кутафиным О.Е.

Помня о достаточном сходстве государственной и муниципальной службы в силу их общесоциальной сущности в масштабах общества, приведем определение административно-правового статуса государственного служащего в Российской Федерации, данное О.М. Хотюшенко. Административно-правовой статус, по мнению автора, представляет собой систему предоставленных государственным служащим прав и возложения на них обязанностей в сфере государственного управления¹². В определении статуса государственных и муниципальных служащих, данном В.А.Кобзаренко, также в основе лежат права и обязанности.

Анализ проблемы правового статуса  дает основание полагать, что содержание правового статуса муниципального служащего определяется правами и обязанностями. Данные элементы, являясь основой правового статуса муниципальных служащих, выражают общность данного статуса со статусами других субъектов. Так, например, со статусом государственного служащего, в основе которого также лежат права и обязанности только государственного служащего. В данном аспекте проявляется сходство государственной и муниципальной службы в рамках того, что и первая и вторая реализуют управленческую деятельность, конечной целью которой является благо граждан Российской Федерации.

Обладая общими чертами  с юридическим статусом личности и других субъектов, как, например, государственных  служащих, в частности в юридической конструкции состава есть особенности, позволяющие выделить правовой статус муниципального служащего как таковой, а также определить его специфику. Специфику статуса, наполняющую его основу в виде прав и обязанностей особым смыслом, можно усмотреть именно в сфере задач и функций муниципальной службы. Как мы выяснили, основной задачей для муниципальной службы и, как результат, для муниципальных служащих как субъектов данной деятельности является обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения, защита прав и законных интересов самого муниципального образования.

Остальные элементы, упоминающиеся в юридической литературе (правоограничения, ответственность, законные интересы и т. д.), вряд ли целесообразно включать в структуру правового статуса муниципального служащего, так как они являются производной, обобщающей характеристикой уже названных компонентов или не оказывают заметного воздействия на правовой статус муниципального служащего.

Рассматривая вопрос элементной наполняемости правового статуса муниципальных служащих, представляется необходимым заметить, что такие явления правовой действительности, как гражданство, правоспособность, дееспособность, являются условиями приобретения и реализации правового статуса муниципального служащего, имеют важное, а порой и решающие влияние на него. В рассмотрении вопроса важное место занимает вопрос о том, считать ли гарантии элементом правового статуса муниципальных служащих, поскольку государством гарантируется осуществление прав и обязанностей субъектом данной деятельности. Представляется, что ключевым в данной формулировке является слово «осуществление», поскольку если бы права и обязанности не нуждались в определенного рода реализации, то необходимость гарантий как таковых отпала бы. Поэтому гарантии являются элементом механизма правовой реализации статуса муниципальных служащих, так же, как гражданство, право- и дееспособность, который в свою очередь является составной частью «юридической структуры статуса».

Представляется возможным  выделить такую категорию, как категория «юридическая структура статуса». В литературе уже использовалось такое понятие, как «юридический состава статуса», которая как завершенное понятие характеризовала сочетание элементов правового статуса как единого целого.

Категория «юридическая структура статуса» муниципальных  служащих способствует конкретизации и индивидуализации правового положения данных лиц, отражает механизм взаимосвязи и функционирования элементов юридического статуса, а именно совокупность юридических элементов, служащих основанием реализации правомочных действий лица, вытекающих из его особой правосубъектности, определяет способ индивидуализации присущих ему признаков, отдельных юридически значимых свойств. Юридический состав статуса, по мнению В.А. Кобзаренко, гражданских служащих включает в себя элементы, наличие которых со всей определенностью характеризует его правовое состояние и без которых оно не может быть реализовано. Представляется, что юридическая структура статуса, объединяя все элементы статуса муниципального служащего, будет более действенной категорией, поскольку отражает всю совокупность элементов в упорядоченном взаимодействии. Поэтому данная категория, являясь, что несомненно, «научной абстракцией»¹³, есть важный критерий особенностей и полноты юридического содержания статуса муниципальных служащих.

Юридическая структура статуса муниципальных служащих складывается в следующий механизм взаимосвязанных элементов структуры: на основании гражданства, помноженного на право- и дееспособность, возникает возможность приобретения обязанностей, прав и как производных правоограничений, поощрений и ответственности по конкретной должности муниципальной службы, реализации которых способствуют гарантии.

Представляется, что здесь  можно выделить такую категорию, как «механизм правовой реализации статуса», в состав которого входят элементы, способствующие приобретению статуса муниципального служащего, такие как право и дееспособность, и гарантии как элементы, способствующие осуществлению прав, обязанностей и их производных элементов. Под реализацией правовых норм, по мнению А.В. Малько, понимается фактическое осуществление их предписаний в поведении субъектов. Реализация права представляет собой необходимую сторону жизни, существования права, без чего оно утрачивает свой социальный смысл¹⁴. Исходя из этимологии данных понятий, можно выделить важность частного случая в реализации права, каким является механизм реализации правового статуса муниципального служащего. Выделение данной категории способствовало бы теоретическому осмыслению процесса реализации статуса муниципального служащего с целью дальнейшего его практического совершенствования.

Законодательство субъектов  РФ фактически единообразно определяет комплекс обязанностей муниципальных  служащих. К ним относятся: обязанность  соблюдать и исполнять Конституцию  Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты федерального уровня, уровня субъектов Российской Федерации, а также муниципальных образований; добросовестно исполнять должностные обязанности; обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан; своевременно, в пределах своих должностных полномочий, рассматривать обращения граждан, общественных объединений, учреждений, предприятий, организаций, запросы депутатов, а также органов государственной власти в органы местного самоуправления; исполнять приказы, распоряжения и указания руководителей, изданные в пределах их должностных полномочий, за исключением незаконных; поддерживать уровень квалификации, необходимый для исполнения должностных обязанностей.

Законами субъектов  Российской Федерации о муниципальной службе закрепляется положение о том, что уставами муниципальных образований и нормативными правовыми актами субъектов местного самоуправления могут быть предусмотрены обязанности, не противоречащие федеральному законодательству и законодательству субъектов Российской Федерации.

Однако как показывает сравнительно-правовой анализ муниципальных  правовых актов, правовое регулирование  обязанностей (и не только их) муниципальных  служащих в уставах муниципальных  образований заключается в отсылке  к нормам соответствующего закона субъекта Российской Федерации.

С обязанностями муниципального служащего неразрывно связаны права, регулирование которых осуществляется по аналогии с обязанностями. В результате основными источниками закрепления  перечня прав муниципальных служащих являются законы субъектов РФ о муниципальной службе.

Большинство законов  субъектов Российской Федерации  о муниципальной службе, предусматривая перечень общих прав муниципальных  служащих, базируются на положениях утратившего  силу Федерального закона, от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации»¹⁵ с указанием того, что данный перечень не является исчерпывающим. Это право знакомиться с документами, определяющими его права и обязанности по занимаемой должности, критерии оценки качества работы; право требовать обеспечения организационно-технических условий, необходимых для осуществления своих должностных полномочий; право получать в установленном порядке от государственных органов и органов местного самоуправления, а также от организаций независимо от форм собственности, необходимые для исполнения должностных. полномочий информацию и материалы; право принимать (участвовать в подготовке) решения в соответствии со своими должностными обязанностями; право вносить предложения по совершенствованию муниципальной службы; право знакомиться со всеми материалами своего личного дела.

В статусе муниципального служащего выделяются производные  от обязанностей и прав элементы правового  статуса муниципального служащего -ограничения прав, поощрения и ответственность.

Анализируя положения  федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, закрепляющего  правовой статус муниципального служащего, необходимо для повышения эффективности работы муниципальных служащих следует установить дополнительные обязанности и права, ограничения прав, а также принципы института поощрений и юридической ответственности.

Таким образом, правовой статус муниципальных служащих в общем виде характеризуется тем, что:

а) права и обязанности муниципального служащего устанавливаются в пределах компетенции органов местного самоуправления;

б) деятельность служащих подчинена осуществлению целей, задач и функций муниципальной службы;

в) служебные права и обязанности государственных служащих обладают единством, своеобразие которого состоит в том, что их права 
одновременно являются обязанностями, ибо они должны использоваться в интересах службы, а обязанности - правами, ибо в против ном случаи их (обязанности) нельзя будет осуществить, продолжением прав и обязанностей 
являются правоограничения, ответственность, законные интересы и т. д., так как они являются производной, обобщающей характеристикой 
уже названных компонентов;

г) осуществление служащими служебных прав и обязанностей происходит через механизм реализации правового статуса муниципального служащего, включающего гражданство, право- и дееспособность;

д) правовой статус муниципального служащего и механизм реализации правового статуса муниципального служащего включаются в 
юридическую структуру правового статуса муниципального служащего.

Таким образом, на основании проведенного анализа статус муниципального служащего можно определить как систему законодательно закрепленных прав и обязанностей в сфере реализации целей и задач муниципальной службы. Механизм реализации правового статуса муниципального служащего имеет сложную структуру и состоит из механизма реализации предстатусных (правоспособность, дееспособность и гражданство), статусных (обязанностей, прав, ограничений прав, поощрений) элементов механизма реализации гарантий муниципального служащего, в структуре которых функционирует механизм реализации каждого элемента в отдельности.

Заключение

Анализ законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации о муниципальной службе, правоприменительной практики и юридической литературы позволяют сформулировать следующее определение правового статуса муниципальных служащих: это система законодательно установленных обязанностей и прав (правомочий) в сфере реализации целей и задач местного самоуправления.

Механизм реализации статуса муниципального служащего проявляется в основных сферах реализации задач и функций муниципального образования: экономическая сфера; социальная и социально бытовая сфера; административно-территориальная сфера; сфера вопросов жизнеобеспечения, развития ЖКХ; эколого-земельная сфера; транспортная сфера; культурная сфера.

Сравнительно-правовой анализ позволяет внести предложения по совершенствованию правового статуса муниципальных служащих. Необходимо:

- унифицировать регулирование правового положения государственных гражданских и муниципальных служащих в части превалирования норм административного права над нормами трудового права и приоритета служебного законодательства;