Правовые основы управления финансами в РФ

ВВЕДЕНИЕ

Для успешного  проведения финансовой политики, эффективной  реализации финансового механизма  и механизма управления финансами  большое значение имеет правовое оформление финансовых отношений субъектов  хозяйствования и органов государственной  власти и органов местного самоуправления. Роль финансового права значительно  возрастает и в связи с переходом  в нашей стране от административно-командной  системы управления к рыночной. Кроме того, кардинальное изменение государственного устройства, построение федеративных отношений между органами власти непосредственно влияют на состав финансовой системы нашего государства, что диктует необходимость переосмысления ранее существовавших юридических норм, регулирующих финансовые отношения, и создания нового финансового законодательства.

В процессе деятельности по осуществлению государственных  доходов и расходов возникает  круг отношений, регулируемых финансовым правом и другими отраслями права - гражданским, административным и др. В финансовых правоотношениях участвуют  государственные предприятия, организации, учреждения, их вышестоящие органы, а также банки, через которые  производится выдача средств. В таких  правоотношениях могут участвовать  и негосударственные или немуниципальные  организации, если государственные  органы власти или органы местного самоуправления примут специальные  решения о выделении им государственных  или муниципальных средств.

Установление  и применение к финансовым отношениям соответствующих новым условиям ведения финансово-хозяйственной  деятельности норм финансового права, означающих установление четких правил организации этих отношений, позволяет  эффективно управлять финансами  органов власти и субъектов хозяйствования, защищать экономические интересы субъектов  финансовых отношений и обеспечивает строгую финансовую дисциплину.

1. Финансовое право: история и современность

Обращаясь к историческому аспекту возникновения  финансового права как самостоятельной  науки, следует отметить, что ее основы были заложены в существовавшей с XVI в. камералистике, изучавшей главные  закономерности, влияющие на эффективное  ведение дворцового хозяйства, и  исследовавшей вопросы государственного управления, государственных финансов, экономики, аграрного дела, торговли и другие. Во второй половине XIX в. стали появляться научные работы, в которых большое внимание уделялось правовым вопросам, а к концу того же столетия в России появились самостоятельные научные исследования по финансовому праву. В то же время в России до 1917 г. финансовая и финансово-правовая наука не были разграничены и составляли единое целое. В большинстве университетов Российской империи они рассматривались в рамках единого курса, который в зависимости от учебного заведения назывался либо «финансовое право», либо «финансовая наука», а ученые того времени в большинстве своем рассматривали термины «финансовое право» и «финансовая наука» как тождественные. Однако необходимость упорядочения процесса управления финансовыми отношениями в государстве с помощью введения единых правил и приемов их организации, осуществления и контроля за соблюдением этих правил предопределила формирование самостоятельной науки финансового права.

В настоящее  время знание правовых основ функционирования финансов на всех уровнях управления позволяет финансовым работникам грамотно и эффективно управлять системой финансовых отношений как в рамках отдельной организации, так и на государственном и муниципальном уровнях. Используя правовые нормы, органы государственной власти и местного самоуправления регулируют развитие отраслей экономики, обеспечивают ее стабильность и рост, сглаживают и устраняют негативные тенденции в ее развитии, воздействуют на объем и структуру финансовых ресурсов, остающихся в распоряжении субъектов хозяйствования. В свою очередь необходимость реализации целей и задач финансовой политики, проводимой государством, стимулирует дальнейшее развитие содержательной части финансового права. Именно финансовая политика определяет вопросы разработки соответствующих финансово-правовых актов для ее реализации, состав правовых норм, которые они должны содержать, финансовые льготы и санкции, которые должны применяться в ходе управления финансами. Применение норм права для субъектов хозяйствования означает определенный порядок формирования их уставного (складочного) капитала, формирования и распределения прибыли, налогообложения, реализации амортизационной и инвестиционной политики, управления имуществом и решения других вопросов финансово-хозяйственной деятельности.

В ходе использования  правовых норм в процессе управления финансами проявляется их «императивный» характер, под которым понимается активная практическая деятельность государства  по организации финансовых отношений, разработке форм их проявления и использования. В результате этой деятельности субъекты права не могут по своему усмотрению и по собственной инициативе приобретать  финансовые права и обязанности, определять их содержание, а также  реализовывать их.

2. Взаимосвязь финансового права с другими отраслями

Финансовое  право тесно связано с другими  отраслями права: часть финансовых отношений регулируется нормами  гражданского права (например, вопросы  формирования, распределения и использования  финансовых ресурсов организаций различных  организационно-правовых форм, распределения  финансовых полномочий между участниками  организации, состава государственной  и муниципальной казны и прочее) и административного права (административные штрафы). Поэтому неверно утверждать, что финансовое право регулирует все существующие в обществе финансовые отношения.

Таким образом, финансовое право представляет собой  совокупность юридических норм, регулирующих отношения, возникающие в процессе образования, распределения и использования  денежных фондов органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также субъектов хозяйствования, необходимых для реализации возложенных на них функций и выполнения стоящих перед ними задач.

Следует отметить, что предметом финансового  права являются финансовые отношения, связанные с функционированием  как бюджетов органов государственной  власти и местного самоуправления и  бюджетов государственных внебюджетных фондов, так и денежных фондов субъектов  хозяйствования, а также отношения, в которых государство и муниципальные  образования участия не принимают, но которые влекут увеличение имущественной  основы налогообложения, препятствуют сокрытию доходов и легализации  части доходов, полученных противоправным путем.

3. Классификация отношений, регулируемых финансовым правом

В зависимости  от субъектов финансового права  отношения, регулируемые его нормами, можно разделить на следующие  группы:

• между Российской Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением при разграничении доходных и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы РФ и налоговых полномочий между уровнями налоговой системы РФ, а также в ходе организации межбюджетных отношений;
• между финансовыми, налоговыми органами и юридическими лицами по поводу формирования доходной части бюджетов, в том числе бюджетов внебюджетных фондов, предоставления бюджетных средств организациям в форме прямого бюджетного финансирования, субсидий, субвенций, бюджетных кредитов, оплаты государственного и муниципального заказов;
• между государственными или муниципальными финансовыми органами в ходе реализации бюджетного процесса на федеральном, региональном и местном уровнях;
• между государственными (муниципальными) унитарными предприятиями, бюджетными учреждениями и их собственниками — органами государственной власти и местного самоуправления при формировании уставного фонда, распределении полученного предприятием (учреждением) дохода, распределении ответственности по обязательствам предприятия между его учредителем и самим унитарным предприятием;
• между финансово-кредитными организациями и юридическими и физическими лицами в связи с уплатой страховых взносов (премий) и получением страхового возмещения, привлечением дополнительных источников инвестиций, размещением финансовых ресурсов и получением доходов от этого размещения;
• между финансовыми, налоговыми органами и физическими лицами по поводу формирования доходной части бюджетов, в том числе бюджетов внебюджетных фондов, за счет обязательных налоговых и не налоговых платежей и предоставления бюджетных средств организациям в форме социальных трансфертов и социальных страховых выплат из бюджетов государственных социальных внебюджетных фондов.

В целях  управления государственными финансами, регулирования финансово-хозяйственной  деятельности субъектов хозяйствования и доходов населения субъекты власти используют финансово-правовые акты, которые представляют собой результат правотворчества органов государственной власти и местного самоуправления по вопросам финансовой деятельности, входящим в их компетенцию, и содержат соответствующие правовые нормы по рассматриваемому вопросу.

4. Классификация финансово-правовых актов

Используемые  в ходе управления финансами финансово-правовые акты весьма многообразны и классифицируются по различным признакам:

• по юридической силе эти акты подразделяются на законы и подзаконные акты;
• по уровню власти — на правовые акты органов государственной власти и органов местного самоуправления;
• по степени регулирования сфер и звеньев финансовой системы — на финансово-правовые акты, которые применяются для управления финансовыми отношениями в каждой сфере финансовой системы (Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ), и правовые акты, регулирующие финансовые отношения в отдельной сфере или звене финансовой системы.

Основным  законом, закладывающим основы управления финансами в нашей стране, является Конституция РФ, в которой определяются федеративное государственное устройство, что обусловливает выделение в составе бюджетной и налоговой систем Российской Федерации трех самостоятельных уровней и влияет на принципы их построения. Кроме того, нормы, непосредственно регулирующие финансовые отношения, содержатся в ст. 8 Конституции РФ, закрепляющей принцип единства экономической системы Российской Федерации; в ст. 35 — право частной собственности; ст. 71–73 определяют предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов, в том числе и в сфере финансовых отношений. В Конституции РФ устанавливаются правовые основы деятельности Президента РФ, органов законодательной (представительной) власти, органов исполнительной власти и местного самоуправления в бюджетном процессе.

Нормы Бюджетного кодекса РФ регулируют финансовые отношения, возникающие в процессе функционирования бюджетной системы РФ, формирования доходов бюджетов всех ее уровней и бюджетов государственных внебюджетных фондов и расходования их средств, в ходе реализации межбюджетных отношения, осуществления бюджетного процесса на территории РФ и применения мер ответственности к нарушителям бюджетного законодательства РФ.

Нормы Налогового кодекса РФ регулируют отношения по установлению, взиманию налогов и сборов на территории РФ, отношения в области налогового контроля и ответственности за совершение налоговых правонарушений.

В сфере  государственных и муниципальных  финансов правовой основой управления финансовыми отношениями являются федеральные законы, законы субъектов РФ и нормативно-правовые акты (решения) представительных органов местного самоуправления, регулирующие бюджетные правоотношения соответственно на территории Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования. Среди наиболее важных финансово-правовых актов в этой сфере следует отметить ежегодно принимаемые федеральные законы о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов на очередной финансовый год, Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон от 25.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления», Федеральный закон от 15.08.1996 № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации», Федеральный закон от 15.12.01 № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», Федеральный закон от 15.12.2001 № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» и другие.

Кроме финансового  законодательства, важное место в  системе правового регулирования  финансовых отношений в сфере  государственных и муниципальных  финансов занимают указы Президента РФ, постановления Правительства  РФ и ведомственные нормативно-правовые акты — приказы, письма и инструкции федеральных министерств, служб  и агентств, органов исполнительной власти регионального уровня и органов  местного самоуправления по финансово-бюджетным  вопросам.

Указы Президента РФ, как правило, содержат поручения  органам государственной власти по разработке нормативных актов, определяют порядок их разработки или основные направления деятельности этих органов  в сфере финансов (например, Указ Президента РФ от 20.05.2004 № 649 «Вопросы структуры  федеральных органов исполнительной власти»).

На основании  постановлений Правительства РФ осуществляется правовое регулирование  процесса управления государственными финансами со стороны высшего  органа исполнительной власти в Российской Федерации, который в соответствии с Конституцией РФ обеспечивает проведение единой финансовой и налоговой политики. К примерам наиболее значимых из них в настоящее время относятся Постановление Правительства РФ от 20.05.1998 № 463 «О программе пенсионной реформы в Российской Федерации», Постановление Правительства РФ от 15.08.2001 № 584 «О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года», Постановление Правительства РФ от 22.05.2004 № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов».

Ведомственные нормативные акты также играют важную роль в управлении государственными и муниципальными финансами, поскольку  позволяют осуществлять государственное  правовое регулирование финансовых отношений в различных отраслях экономики, между распорядителями  и получателями бюджетных средств. При этом правовому регулированию  подлежат все составляющие процесса управления финансами — прогнозирование  и планирование источников формирования и направлений использования  финансовых ресурсов на макроуровне, управление исполнением бюджетов и порядок проведения финансового контроля за деятельностью государственных исполнительных органов власти и органов местного самоуправления. К указанным нормативным актам относятся прежде всего приказы, письма и инструкции Министерства финансов РФ, Федеральной налоговой службы, органов Федерального казначейства, Центрального банка РФ, Счетной палаты РФ, органов управления государственными социальными внебюджетными фондами.

В сфере  финансов субъектов хозяйствования правовые основы управления финансами  регулируются нормами Гражданского кодекса РФ, определяющими правила  организации финансово-хозяйственной  деятельности субъектов хозяйствования всех организационно-правовых форм; федеральными законами об акционерных обществах, государственных (муниципальных) унитарных  предприятиях, обществах с ограниченной ответственностью; финансовым законодательством  и ведомственными нормативно-правовыми  актами, регулирующими отношения  по мобилизации субъектами хозяйствования дополнительных финансовых ресурсов на финансовом рынке.

Совокупность  всех финансовых правовых актов, источников финансового права, которая составляет правовую основу управления финансами в РФ, изображена на рис.1.

Рис.1 Источники  финансового права

Эффективность управления финансами во многом зависит  от качества действующих финансово-правовых актов, регулирующих финансовые отношения  во всех сферах финансовой системы  государства. Поэтому во всех странах  правовым вопросам регулирования экономики  государства уделяется повышенное внимание. В конституциях некоторых  государств (например, в Бельгии, Германии, Швеции) в отдельный раздел выделяются финансовые вопросы — финансовая конституция. В Российской Федерации современное финансовое право проходит новый виток в своем развитии, не все финансовые отношения получили четкую, правовую регламентацию, что на практике приводит к применению в ряде случаев директивного управления финансами, а не управления посредством закона.

Вместе  с тем многие действующие юридические  нормы, в том числе относящиеся  к финансовому праву, еще недостаточно совершенны по ряду причин, к которым  относятся:

1. противоречия между федеральным и региональным (муниципальным) законодательством, что, с одной стороны, приводит к сепаратистским тенденциям в построении финансовых отношений между субъектами власти разных уровней бюджетной системы РФ, а с другой — к ущемлению интересов субъектов РФ и муниципальных образований в федеральном законодательстве (например, до сих пор отсутствует четкое разграничение доходных и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы РФ);
2. противоречия между отдельными законами и ведомственными нормативно-правовыми актами, порождающие их неоднозначное толкование;
3. формальный характер научной экспертизы принимаемых проектов законов и нормативно-правовых актов в финансовой сфере;
4. наличие законов и нормативно-правовых актов, которые не исполняются в течение ряда лет из-за отсутствия финансовых ресурсов для их реализации;
5. нечеткие формулировки в нормативных документах, порождающие необходимость их уточнения и дополнения;
6. сложный, псевдонаучный язык нормативных документов;
7. несвоевременное принятие и опубликование в печати законов и подзаконных нормативно-правовых актов по финансовым вопросам.

Решение указанных проблем в области  финансового права позволит обеспечить стабильность развития экономики нашего государства, повысить финансовую устойчивость субъектов хозяйствования, усилить  действенность финансового контроля за деятельностью органов власти и отдельных организаций и укрепить финансовое положение государства.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Сегодня Россия в очередной  раз переживает тяжелейшие моменты  в своем развитии на пути к построению экономически развитого и социально  справедливого государства. Россия находится в состоянии глубочайшего экономического упадка, который, в свою очередь, подкрепляется кризисом банковской системы, инфляцией, несовершенством  налоговой системы, финансовым хаосом в стране. Все это также сопровождается периодическими кризисами политической власти.

Усилия многих политиков, экономистов, юристов направлены на решение данных проблем и поиск  путей выхода из создавшегося положения. Однако, все попытки по выводу страны из кризиса будут обречены на поражение без создания хорошо функционирующей нормативной базы, без придания экономическим отношениям правовой опосредованности, без регулирования данных отношений правом. Новые явления в экономике, новые пути ее развития и преобразования требуют активного использования технико-юридических инструментов финансового механизма. И именно здесь, и именно сегодня призвано сыграть свою немаловажную роль бурно развивающееся и динамично формирующееся финансовое право Российской Федерации. Сегодня финансовое право Российской Федерации - это новое явление, призванное сыграть важную роль в экономических и социальных преобразованиях, в развитии производственного потенциала и укреплении финансов.

Знание, изучение и  развитие финансового права позволит создать такую финансовую систему  на территории Российской Федерации, нормальное функционирование которой приведет к финансовой стабилизации, что в свою очередь подразумевает постоянный рост объема производства за счет вливания в него свободного капитала в виде инвестиций, реальный доход населения, снижение темпов инфляции, и в конечном итоге экономическую и политическую стабильность общества.

На современном этапе  развития финансового права перед  ней стоит ряд задач, от практического  разрешения которых и плодотворной работы над которыми зависит дальнейшая судьба Российского финансового  права. Сегодня можно выделить следующие  основные задачи:

1. Повышение роли финансовой  системы в период развития  рыночных отношений и укрепление  государственной финансовой дисциплины, посредством разработки эффективных  мер, направленных на предупреждение, пресечение и выявление нарушений  в сфере финансового законодательства, а также принятие ряда законодательных решений по усилению дисциплины налогоплательщиков и добиться совершенствование мер по повышению собираемости налогов. В частности, необходимо установить ответственность собственников и управляющих предприятиями за неуплату налогов в бюджет.

2. Совершенствование  финансового контроля, в том числе  укрепление вертикального финансового  контроля в системе исполнительной  власти, ужесточение санкций за  незаконное и нецелевое использование  государственных средств.

3. Совершенствование  финансового законодательства:

 устранение пробелов, приведение  законодательства в стройную  и понятную систему. Упрощение  (в пределах возможного и допустимого)  нормативно-правовых актов в целях  доступности для понимания населением;

 совершенствование  налогового законодательства, стимулирующее  рост и увеличивающее поступления  в казну. Упрощение налоговой  системы на территории РФ, уменьшение  числа налогов, максимальное использование  тех налогов, которые бы не  сводили на нет мотивацию к  росту прибыли, личных доходов,  занятости. Принятие второй части  Налогового кодекса;

 отказаться от  практики, при которой отдельные  регионы пользуются налоговыми  и иными льготами в ущерб  всем остальным;

 совершенствование  бюджетного законодательства. Нужно  такое законодательство, которое  бы жестко регулировало отношения  в процессе составления бюджета  и в процессе его реализации. Бюджет, в юридическом смысле, - это  закон. Нарушая закон, государство  побуждает к этому и все  общество. Провести ревизию нормативно-правовой  базы с целью исключения бюджетных  расходов, не обеспеченных реальными  источниками финансирования. Добиться  сокращения дефицита федерального  бюджета.

4. Совершенствование  понятийного аппарата, который включает  в себя:

уточнение и углубление имеющихся  категорий;

исключение устаревших;

формирование новых  и реабилитация старых, от которых  отказались в конце 20-х - начале 30-х  годов.

5. Совершенствование  межбюджетных отношений и закрепление  принципа бюджетного федерализма.

6. Повышение эффективности  полномочий государственных органов  власти и управления в сфере  финансовой деятельности.

7. Разрешение вопросов  организационного порядка:

 развитие форм  научных контактов с учеными  других стран (в области финансов);

 перевод иностранной  литературы по финансовому праву  на русский язык, изучение передового  зарубежного опыта в сфере  финансовой деятельности, его заимствование  и реализация в современных  российских условиях к современным  российским проблемам.

СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1. Конституция Российской Федерации
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации
3. Налоговый кодекс Российской Федерации
4. Гражданский кодекс Российской Федерации
5. Федеральный закон от 15 августа 1996 г. «О бюджетной классификации Российской Федерации
6. Федеральный закон от 10 мая 1995 г. «О восстановлении и защите сбережений граждан РФ»
7. Федеральный закон от 18 ноября 1995 г. «О некоторых мерах по защите прав вкладчиков и акционеров»
8. Федеральный закон от 6 ноября 2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления»
9. Федеральный закон от 9 октября 1999 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»
10. Годин А.М., Подпорина И.В. Финансовое право: Учеб. пособие. - М., 2004
11. www.government.ru
12. www.minfin.ru
13. www.financenews.ru