Приватизация государственной и муниципальной собственности. 6

Приватизация  государственной и муниципальной  собственности

Введение

В последние  десятилетия в нашем государстве  произошли коренные изменения, связанные  с переход нашей страны от командно-административной системы экономики к рыночной модели экономических отношений. Для осуществления этого перехода необходимо, прежде всего, необходимо было создать конкурентную рыночную среду путем построения новых отношений собственности, демонополизации экономики, устранения исключительного положения государственных предприятий.

Именно приватизационная реформа стала «рычагом», «основной  движущей силой» коренных преобразований, сердцевиной экономической реформы. Вообще, приватизация представляет собой  процесс реформирования государственной  собственности путем передачи государственной собственности путем передачи государственного имущества в собственность граждан и юридических лиц (частную собственность) в целях формирования слоя новых собственников и освобождения государства от затрат по содержанию части имущества (неэффективное производство и др.) и управлению им.

Приватизационная  реформа в России прошла не совсем так, как задумывалось ее идеологами и организаторами, и в нашем  обществе сейчас всё чаще можно услышать высказывания по поводу не законности проведенной приватизации, её экономической и политической не целесообразности, а некоторые известные политические деятели высказываются за пересмотр итогов проведенной приватизации.

Российская приватизация отличается противоречивостью нормативно-правовых актов о приватизации, поэтому одной из цели своей курсовой работы я ставлю – показать эволюцию российского законодательства о приватизации, так же проанализировать нормы законодательства по этому вопросу, а так же показать приватизацию государственного и муниципального имущества с практической точки зрения – т.е. раскрыть процесс приватизации в России и оценить ее итоги.

Глава 1

1.1.Понятие  приватизации государственного  и муниципального имущества

В экономическом  смысле под приватизацией понимается преобразование отношений собственности путем передачи или продаж на различных условиях государственной и муниципальной собственности частным и коллективным хозяйствующим субъектам»[1] .

Поскольку к началу 90-х годов XX в. наиболее актуальным для экономики страны был вопрос о приватизации предприятий, первый закон в этой сфере - Закон РСФСР от 3 июля 1991 г. № 15314 «О приватизации государственных и муниципальных предприятий» касался предприятий, их имущества, а не других видов государственного и муниципального имущества. В нем вовсе не упоминались, например, земельные участки, включая те, на которых предприятия размещены.

В соответствии с этим Законом под приватизацией  понималось приобретение гражданами, акционерными обществами (товариществами) у государства в частную собственность предприятий как имущественных комплексов, а также иных объектов: цехов, производств, участков, оборудования, зданий, сооружений, материальных и нематериальных активов предприятий, долей (паев, акций) государства в капитале акционерных обществ (товариществ) и др.

Данное определение  содержало в себе ряд недостатков, в том числе:

неоправданное ограничение круга лиц, являвшихся приобретателями государственного имущества – не указаны, например, производственные кооперативы, хотя эта организационно-правовая форма была весьма распространена еще со времен СССР;

использование неюридической терминологии в определении  объектов приватизации (цех, участок  и т.п.);

отсутствие указания на возмездность отношений, связанных с приватизацией государственного имущества – допускалась безвозмездная передача части акций членам трудового коллектива при акционировании предприятий.

Акцент в определении  приватизации делался на приобретении объектов в частную собственность, а не на целесообразном в каждом отдельном случае отчуждении государственного и муниципального имущества.

Приватизация  инициировалась органами исполнительной власти, заинтересованными юридическими и физическими лицами, которые подавали заявки на приватизацию конкретного объекта уполномоченному принимать решение об этом государственному органу. В Законе о приватизации 1991 г. содержался закрытый перечень оснований для отказа заинтересованным лицам в принятии решений о приватизации. Среди них не было такого основания для отказа в приватизации, как ее нецелесообразность. Если приватизация объекта не была законодательно запрещена, а лицо, подавшее заявку, не ограничено в силу закона выступать в качестве покупателя, положительное решение о приватизации должно было быть принято. Можно сказать, что в соответствующих случаях приватизация для государства была фактически обязательной. Государство, таким образом, гарантировало право граждан и юридических лиц реально приобрести предприятия, их части в свою собственность

В Гражданском  Кодексе приватизация государственного и муниципального имущества понимается как передача имущества, находящегося в государственной или муниципальной  собственности, его собственником  в собственность граждан и  юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества. Данное понимание приватизации, устраняя ряд юридических недостатков терминологии, все же требовало дополнительной детализации в специальном законодательстве. Модификация законодательства.

Федеральный закон  от 21 июля 1997 г. «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества»1 существенно  изменил понятие приватизации. Приватизация - это возмездное отчуждение государственного или муниципального имущества (объектов приватизации) в собственность физических и юридических лиц. Из указанного определения следует, что:

приватизация  носит возмездный характер;

приватизация  как процесс представляет собой  деятельность государства и муниципальных образований, направленную на уменьшение доли собственности этих публично-правовых образований в экономике страны.

Хотелось бы, что Закон о приватизации 1997 г. сохранял заявочную систему инициирования  приватизации и исчерпывающий перечень оснований для отказа в принятии решений о приватизации.

Ныне действующий  Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. «О приватизации государственного и  муниципального имущества» понимает под  приватизацией государственного и  муниципального имущества возмездное отчуждение находящегося в собственности Российской Федерации, ее субъектов или муниципальных образований имущества (объектов приватизации) в собственность физических и/или юридических лиц.

Отменена заявочная  система приватизации. Заинтересованные лица сейчас вправе подавать не заявки на приватизацию, а выходить с предложениями о приватизации. В свою очередь, эти предложения могут быть учтены или, напротив, не учтены при разработке прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества. Закон не содержит перечня оснований для отказа в приватизации.

Я хотела бы отметить, что Закон говорит о передаче государственного и муниципального имущества в собственность физических и юридических лиц (а не в частную  собственность). Объясняется это, очевидно, тем, что приобретать это имущество могут субъекты иных форм собственности: ведь Конституция РФ, помимо государственной, муниципальной и частной собственности, допускает существование и других форм собственности (ст. 8 Конституции РФ).

Сфера действия Закона о приватизации 2001 г. (как и его предшественника — Закона 1997 г.) очерчивается не прямо, а перечислением отношений, возникающих при отчуждении государственного и муниципального имущества, на которые этот Закон не распространяется. Например, регулируются другими законами приватизация жилищного фонда и имущества государственного резерва, государственного имущества, находящегося за пределами России, и другие случаи отчуждения, указанные в законе.

Законодательство  о приватизации не распространяется на отношения, возникающие при отчуждении:

государственными  и муниципальными унитарными предприятиями, государственными и муниципальными учреждениями имущества, закрепленного  за ними в хозяйственном ведении  или оперативном управлении;

государственного  и муниципального имущества на основании судебного решения.

Отчуждение государственного и муниципального имущества в  указанных случаях регулируется иными федеральными законами и принятыми  в соответствии с ними нормативными правовыми актами. Например, отчуждение имущества государственного предприятия, признанного в установленном порядке банкротом, регулируется о а банкротстве, а не законодательством о приватизации. Таким образом, указанные отношения не подпадают под понятие приватизации.

1.2.Развитие  законодательства Российской Федерации о приватизации государственного и муниципального имущества

Правовое регулирование  приватизации государственных и  муниципальных предприятий осуществляется нормативными актами различного уровня: федеральными законами, указами Президента, постановлениями Правительства РФ. Законодательство о приватизации имеет специфику, регулируя отношения, в которых государство играет главенствующую роль. Отсюда возникает вопрос к какой категории законодательства можно отнести законодательство о приватизации? Ответить на этот вопрос возможно в том случае, если мы определим какие отношения регулирует законодательство о приватизации. В частности, Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» 2001 г., который составляет основу приватизационного законодательства, содержит нормы: регулирующие деятельность государственных и муниципальных органов; касающиеся их прав и обязанностей в сфере управления и реализации полномочий; связанные с организационно-управленческой деятельностью (полномочия органов по управлению имуществом, иных государственных органов в сфере приватизации). Эти отношения являются административными, возникают между различными государственными (муниципальными) органами в сфере управления и характеризуются методом власти и подчинения. Другую группу отношений, регулируемых законодательством о приватизации, составляют гражданские правоотношения, возникающие между равноправными субъектами в связи с переходом прав собственности на приватизируемое имущество.

Таким образом, можно сделать вывод, что законодательство о приватизации содержит как гражданско-правовые, так и административно-правовые нормы, определяющие частные и публичные отношения отдельных лиц. Кроме того, законодательство о приватизации содержит также нормы, регулирующие иные виды отношений: финансово-бюджетные отношения (в части определения нормативов и порядка распределения поступивших от приватизации денежных средств), отношения в части использования объектов культурного или социально-бытового назначения и т.д. Означает ли это, что законодательство о приватизации можно выделить в какую-то особенную категорию?[2]

В юридической  литературе высказывалась точка  зрения, что законодательство о приватизации носит ярко выраженный административно-правовой характер и не может быть отнесено к гражданскому законодательству, а представляет собой раздел хозяйственного законодательства, в состав которого входят акты Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований[3] . В обоснование этого приводятся положение абз. 2 п. 3 ст. 96 ГК РФ о возможном особом регулировании правового положения акционерных обществ, созданных путем приватизации государственных и муниципальных предприятий, а также положение ст. 217 ГК РФ о приоритете приватизационных норм перед нормами ГК РФ в отношении порядка приобретения и прекращения права собственности. Однако с данной позицией трудно согласиться. Действительно, регулирование деятельности государства и иных субъектов при приватизации государственного и муниципального имущества требует особых законодательных правил, учитывающих специфику данных отношений. Необходимо отметить, что кроме приватизации существуют и другие отдельные виды деятельности: антимонопольная деятельность, деятельность по снабжению электроэнергией, газом, деятельность в сфере коммунальных услуг и пр., где административное и гражданское право пересекаются, действуют совместно, регулируя присущими им методами одни и те же общественные отношения[4] .

Очевидно, что  в данном случае можно говорить только о комплексном характере законодательства о приватизации, содержащего нормы гражданского, административного, финансового, земельного и иных отраслей права. Каждое из правоотношений, возникающих при приватизации государственного имущества, можно отнести к той или иной отрасли права, но даже все вместе они не составят что-либо целостное и системное.

Основу правового  регулирования приватизации составляют федеральные законы о приватизации: 1991, 1997 и 2001 гг.

Далее хотелось бы проследить, как в соответствии с вышеупомянутыми законами как изменяются основные понятия и категории приватизации государственного и муниципального имущества.

Под субъектами приватизации понимаются участники, между  которыми возникают определенные общественные отношения. В юридической литературе распространено мнение о существовании особых «приватизационных правоотношений»2. В качестве субъектов указанных отношений выступают, с одной стороны - собственники государственного и муниципального имущества, а также уполномоченные ими лица и органы, т.е. продавцы имущества, а с другой стороны - лица, являющиеся приобретателями (покупателями) имущества.

Собственниками  государственного имущества является Российская Федерация, субъекты РФ (входящие в состав РФ республики, области, края, автономные округа, города Москва и Санкт-Петербург). Отметим, что в отличие от государства СССР, которое выступало в качестве единого собственника государственного имущества, сейчас существуют два вида государственной собственности — федеральная и собственность субъектов РФ. Муниципальная собственность — самостоятельная форма собственности, не относящаяся к государственной (ст. 8 Конституции РФ).

Право собственности  от имени РФ, субъектов РФ осуществляют органы власти, действующие в пределах своей компетенции. Уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции в

области приватизации и полномочия собственника, в том  числе права акционера, является Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом, действующее на основе Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 27 ноября 2004 г. №691. Т.е. права собственника осуществляет Правительство РФ.

В соответствии с Закона о приватизации 2001 г. функции  продавца федерального имущества по специальному поручению Правительства РФ от его имени могут осуществлять специализированные государственные учреждения.

В отличие от Закона о приватизации 1997 г., в соответствии, с которым продавцом выступало  только одно учреждение — РФФИ, по Закону о приватизации 2001 г. может быть несколько подобных учреждений. Однако нужно отметить, что распоряжением Правительства РФ от 26 августа 2002 г. № 605-р функции по продаже федерального имущества от имени Правительства РФ поручено осуществлять РФФИ.

Отметим, что  РФФИ не является органом государственной власти, он выступает в качестве агента государства и обязан действовать в его интересах и на наиболее выгодных для него условиях РФФИ — некоммерческая организация. Денежные средства, полученные от приватизации, являются собственностью государства.

Неторные авторы не согласны с понятием продавец государственного и муниципального имущества, поскольку  не все способы приватизации представляют собой разновидность гражданско-правового  договора купли-продажи, и обозначают этого субъекта приватизации просто как собственник государственного и муниципального имущества.

Лица, приобретающие  объекты приватизации, традиционно  назывались и называются покупателями государственного и муниципального имущества.

Покупателями, как  и по Закону о приватизации 1997 г., могут быть любые физические и юридические лица, кроме унитарных предприятий, государственных и муниципальных учреждений, а также организаций с долей государства, муниципальных образований в уставном капитале более 25 процентов.

Исключение из числа покупателей унитарных предприятий понятно — в бюджет от приватизации должны поступать средства из сферы частной собственности.

Вместе с тем  запрет приобретать предприятия  как имущественные комплексы  акционерным обществам с долей  государственного участия в акциях, например, в 26 процентов вряд ли оправданно. Ведь акционерные общества действуют на основе частной собственности. Соответственно, на мой взгляд, они должны участвовать в приватизации и приобретать приватизируемое имущество.

Напомню, что  в Законе о приватизации 1991 г. содержался запрет на участие в приватизации в качестве покупателя также хозяйственным обществам (товариществам), в уставном капитале которых доля общественных организаций, благотворительных и иных фондов превышала 25 процентов. Закон о приватизации 1997 г. этот запрет не содержит.

В отличие от двух предыдущих законов о приватизации (1991 и 1997 г.), Закон о приватизации не предусматривает каких-либо льгот  для членов трудового коллектива приватизируемого унитарного предприятия, а также созданного в процессе приватизации открытого акционерного общества. Работники могут на равных условиях с другими покупателями приобретать приватизируемое имущество.

В качестве покупателей государственного и муниципального имущества в  РФ могут выступать наряду с российскими физическими и юридическими лицами также и иностранные.

Но ранее действовавшее  законодательство ограничивало участие  иностранных инвесторов в приватизации предприятий. Так, например, решения  о возможности допуска иностранных  инвесторов к участию в приватизации объектов и предприятий оборонной промышленности, нефтяной и газовой промышленности, по добыче и переработке руд стратегических материалов, драгоценных и полудрагоценных, драгоценных металлов и т.д. могут быть приняты Правительством РФ и правительствами республики в составе РФ согласно Программы приватизации 1993 г., которой устанавливались цель, приоритеты и ограничении при проведении приватизации РФ в период с 1992 г. по 1993 г.

Законодательство предусматривало  перечень имущества, которое приватизируется с установлением запрета на участие в его приватизации иностранных физических и юридических лиц, а также резидентов РФ, имеющих в качестве учредителей (участников) или аффилированных лиц иностранных физических и юридических лиц (Закон 1997 г.). Закон о приватизации 2001 г. непосредственно не устанавливает каких-либо ограничений иностранного участия в приватизации. Он содержит лишь отсылочные нормы к законодательству о валютном Регулировании по вопросу о документах, представляемых претендентами — нерезидентами РФ: требования к документам определяется специальным законодательством о валютном регулировании и валютном контроле. А такой способ приватизации, как продажа за пределами территории РФ находящихся в государственной собственности акций открытых акционерных обществ, предусматривает привлечение в качестве покупателей исключительно нерезидентов.

В отличие от ранее действовавшего Закон 2001 г. не требует обязательного  декларирования источников денежных средств, используемых покупателями (юридическими и физическими лицами) при совершении платежей по сделкам приватизации государственной и муниципальной собственности.

Таким образом, можно констатировать, что государство идет по пути сокращений ограничений для лиц, которые  могут участвовать в качестве покупателей государственного и муниципального имущества.

Действующее законодательство о приватизации в качестве основного  объекта приватизации определяет государственное  и муниципальное имущество. Изменения  в направленности приватизации можно проследить даже по изменениям в названиях законов о приватизации (в 1991 г. - приватизация предприятий, в 1997 и 2001 гг. - приватизация имущества). При чем под имуществом, подлежащим приватизации, понимаются имущественные комплексы государственных и муниципальных предприятий, находящихся в государственной собственности акции открытых акционерных обществ, а также иное имущество, непосредственно связанное с деятельностью предприятия, например исключительные права на результаты интеллектуальной деятельности.

Закон 1991 г. содержал обширный перечь объектов приватизации, для  обозначения которых, использовались неюридические термины. К объектам приватизации относились:

предприятия, цеха, производства, участки, иные подразделения этих предприятий;

оборудование, здания, сооружения;

лицензии, патенты и другие материальные активы предприятий;

активы ликвидационных предприятий;

доли (паи, акции) государства  и местных Советов народных депутатов, приватизируемых предприятий в  капитале иных акционерных обществ (товариществ), а также совместных предприятий, коммерческих банков, ассоциаций, концернов, союзов и других объединений предприятий.

Законы 1997 и 2001 гг. отказались от подобного перечисления объектов приватизации, употребив в качестве объекта приватизации понятие государственного и муниципального имущества.

Закон о приватизации 2001 г. вводит понятие «стратегические  предприятия и акционерные общества». К таковым относятся федеральные  унитарные предприятия и открытые акционерные общества, акции которых (часть акций) принадлежит РФ, осуществляющие производство продукции (работ, услуг), имеющие стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан РФ. Перечень стратегических предприятий и акционерных обществ утверждается указом Президента РФ на основании представления Правительства РФ. Приватизация стратегических предприятий и акций стратегических акционерных обществ возможна только после принятия решения Президента РФ об исключении унитарного предприятия из перечня стратегических или о прекращении, уменьшении доли участия РФ в стратегических акционерных обществах. Акции открытого акционерного общества «Газпром», РАО «ЕЭС России», а также являющимися субъектами естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок включаются в прогнозный план (программу) приватизации на основании федерального закона.

Существует имущество, которое  может находиться только в государственной  или муниципальной собственности. Например, приватизации не подлежит имущество организаций федеральной почтовой связи. Иногда определенное имущество приватизируется в особом порядке, например, приватизируемые объекты культурного наследия с обременениями, возлагаемые на покупателя в виде соблюдения охранных обязательств.

Закон о приватизации предприятий 1991 г. определил исходные позиции  приватизации, которая должна была осуществляться на базе государственной  программы. Государственная программа  является нормативно-правовым актом, устанавливающей  классификацию объектов и предприятий по возможности их приватизации, способы приватизации и льготы, предоставленные при приватизации, образование и распределение средств от приватизации, требования к местным программам приватизации и другие условия приватизации. Она составлялась на предстоящий период (первый год и три последующих года).

В силу Закона о приватизации 1997 г. государственная программа  приватизации должна приниматься в  форме федерального закона и соответственно регулировать отношения в рассматриваемой  сфере, но этот закон так и не был принят.

Закон о приватизации 2001 г. ввел понятие – прогнозный план (программа) приватизации. По своей  юридической природе прогнозный план (программа) приватизации не является нормативным правовым актом, это - акт  планирования приватизации объектов государственной собственности на предстоящий год. Прогнозный план содержит перечень федеральных государственных унитарных предприятий, акций открытых акционерных обществ, находящихся в федеральной собственности, и иного имущества, которое планируется приватизировать в соответствующем году. Здесь указывается также характеристика федерального имущества, предполагаемые сроки приватизации.

25 августа 2006 г. Правительство  РФ утвердило Прогнозный план (программа) приватизации федерального  имущества на 2007 год и основные направления приватизации федерального имущества на 2007 - 2009 годы. В соответствии с этим документом в 2007 году государство выставит на продажу пакеты акций 911 акционерных обществ, 368 федеральных государственных унитарных предприятий, 7 пакетов ЗАО и 233 объекта иного федерального имущества. Выручка от их продажи должна составить 41 миллиард рублей. Всего же по состоянию на 1 июля 2006 года государство владело долями в 3724 акционерных обществ и было собственником 7178 федеральных государственных унитарных предприятий.

В 2007 году из крупных объектов, как сообщается в преамбуле документа, будут выставлены на торги акции "ВО "Станкоимпорт", "Московского  метростроя" и двух аэропортов - в  Салехарде и Уфе.

Кроме того, в 2007 году государство намерено продать 0,0003 процента акций ОАО "Северсталь", а также 100-процентные пакеты "Московского завода полиметаллов" (занимается разработкой и изготовлением комплектующих для ядерных реакторов), ОАО "Севморнефтегеофизика" (занимается геологическим изучением акваторий арктических морей для определения перспективности добычи нефти и газа), госпакеты газораспределительных станций во Владимире, Новгороде, Смоленске и на Сахалине.

В то же время  в опубликованном списке нет аэропорта  Пулково, хотя некоторые информагентства и поспешили сообщить о его приватизации. По-прежнему относится к разряду стратегических и потому не подлежит приватизации крупнейший в мире телекоммуникационный холдинг "Связьинвест", а ведь аукцион по его акциям намеревались провести еще в 2005 году. Пока не движется и приватизация "Аэрофлота". И если раньше министр экономического развития и торговли Герман Греф не раз заявлял, что исключение "Связьинвеста" и "Аэрофлота" из "стратегического списка" может состояться в ближайшее время, в последнее время он таких обнадеживающих формулировок избегает.[5]

Прогнозный план приватизации федерального имущества  содержит следующие данные: 41 миллиард рублей должна принести казне в следующем году приватизация федерального имущества. В 2008 и 2009 годах эти доходы составят 44 и 40 миллиардов рублей соответственно.[6]

Под способами  приватизации понимаются предусмотренные  законом правовые формы отчуждения государственного имущества в частную  собственность физических и юридических  лиц. Приватизация государственного и  муниципального имущества может осуществляться, только способами, предусмотренными Законом о приватизации.

Законодательство  о приватизации всегда предусматривало  конкретные ее способы. По мере развития законодательства количество способов приватизации увеличивалось, а ее условия  совершенствовались.

Большинство способов приватизации (восемь из указанных  в Законе о приватизации десяти способов) – это договоры купли-продажи. Можно  сказать, что большинство способов приватизации – это различные  способы продажи государственного имущества.

Способы приватизации расположены  в Законе в определенном порядке  исходя из степени их значимости; как  правило, переход к следующему способу  приватизации допускается, если предыдущий способ не может быть использован  или не был реализован. Так, приватизация имущественного комплекса унитарного предприятия может осуществляться только путем преобразования его в открытое акционерное общество, а если размер уставного капитала предприятия не превышает минимальный размер уставного капитала открытого акционерного общества, установленный законодательством РФ, то приватизация имущественного комплекса унитарного предприятия осуществляется другими предусмотренными федеральным законом способами.