Приватизация как элемент системы управления государственной собственностью

Содержание

Введение…………………………………………………………………………...3

Анализ ситуации, основные проблемы и вызовы……………………………....4

Прагматичный подход к  приватизации, проблемы и риски…………………....6

Заключение……………………………………………………………………….15

Список использованной литературы………………………………………...…16

Введение

- Разгосударствление является глобальным трендом мировой экономики. Это не означает, тем не менее, что частное предпринимательство должно полностьювытеснить государство из хозяйственной жизни.

- В России численность предприятий госсектора уменьшается, но уровень прямого участия государства в экономике, особенно в отдельных секторах (через крупнейшие компании и банки с госучастием, госкорпорации) остается весьма значительным.

- В секторах с высоким прямым участием государства недостаточно развиты условия для справедливой конкуренции, ограничены мотивации к развитию частной инициативы и привлечению внебюджетных ресурсов.

- Повышение качества управления в госсекторе ограничивается субъектной размерностью госсектора, нечеткостью интересов государства и несовершенством механизмов их представления. У государства ограничены стимулы к развитию регулирования (модернизации) в секторах, где сильны компании с прямым госучастием.

- Необходимо ограничение приобретения новых активов крупными компаниями с госучастием, углубление приватизации крупнейших компаний с госучастием, выделение из них непрофильных бизнесов, ограничение создания новых и множественное (с точки зрения выбора возможных ОПФ) преобразование существующих унитарных предприятий.

- Качество имеющихся в распоряжении государства инструментов управления госсобственностью (прежде всего унитарные предприятия и АО) достигло объективного предела. Риск консервации существующей модели управления остается весьма весомым, и это может стать значимым фактором снижения эффективности любых шагов в направлении дальнейшего разгосударствления.

- В 2012-2020 гг. необходимо осуществить переход политики в сфере управления госсобственностью и приватизацией в «новое измерение», отражающее усложнение подходов к приватизации и качественное изменение управленческой модели

1. Анализ ситуации, основные проблемы и вызовы

2000-е гг. в России в  сфере динамики процессов разгосударствления  характеризовались параллельным  сосуществованием двух разнонаправленных  тенденций. 

С одной стороны, продолжался (с разной степенью интенсивности) процесс  приватизации. Российским правительством ежегодно утверждались обширные прогнозные планы (программы) приватизации федерального имущества, включающие сотни ФГУП и  пакетов акций (долей) в хозяйственных  обществах самой различной отраслевой принадлежности. Тем не менее после 2005 г. темпы приватизации явно пошли  на спад, что наглядно продемонстрировали итоги 2006-2008 гг.

Хотя за последние годы количество акционерных обществ  с госучастием и ФГУПов сократилось  почти на 40%, это тренд, характерный  преимущественно для федерального уровня. С учетом регионального и  местного уровней изменение числа  унитарных предприятий было разнонаправленным. Даже сокращение числа госпредприятий на федеральном уровне связано во многом с формированием «интегрированных структур» и госкорпораций. При  этом приватизация и акционирование унитарных предприятий из года в  год отстают от плана.

Возобновление позитивной динамики началось только в 2010 году на фоне преодоления  кризисных явлений в экономике. Об этом свидетельствуют не только количественные показатели по объектам, но и бюджетные доходы. По данным Минэкономразвития России, сумма средств от продажи приватизируемого федерального имущества в 2010 г. составила 22,67 млрд руб. , что не только многократно превысило величину поступлений в федеральный бюджет от приватизации государственной собственности в 2008 г. (7,19 млрд руб.) и 2009 г. (1,93 млрд руб.), но и обеспечило перевыполнение планового задания, чего не наблюдалось несколько лет подряд.

С другой стороны, произошло  серьезное смещение акцентов в роли, которую государство играет в  сфере отношений собственности  по сравнению с периодом 1990-х гг., – в сторону усиления его влияния. В 2000–2003 гг. усилия государства были направлены преимущественно на оптимизацию  своего имущественного присутствия  в экономике, сохранившегося после  реализации программ чековой (1992–1994 гг.) и денежной (1995–1999 гг.) приватизации.

В последующие 5 лет (2004–2008 гг.) масштабы присутствия государства  явно расширились – посредством  активизации компаний с долей  государства в капитале. Госкомпании  встали на путь расширения масштабов  своего бизнеса и его диверсификации, участвуя в слияниях и поглощениях. В 2006-2007 гг. вновь активизировалась политика укрупнения разрозненных активов, остающихся в собственности государства, в интегрированные структуры (в  предыдущие два года она была в  тени многочисленных поглощений, осуществленных компаниями с участием государства). Новым аспектом имущественной политики государства стало появление  государственных корпораций. Среди  создаваемых интегрированных структур появились охватывающие целые отрасли (авиационная и атомная промышленность, судостроение), ключая выпуск гражданской  продукции.

За 2004-2007 гг. доля государства  в капитализации фондового рынка  выросла с 24% до 40%, а в 2009, возможно, достигла 50% (оценки «Тройки Диалог», «Эксперт-400»). Доля госсектора в ВВП, по оценке ЕБРР, за 1997-2009 гг. выросла с 30% до 35%, хотя и представляется заниженной с учетом несовершенства имеющейся статистической базы.

Расширение участия государства  в экономике нашло свое отражение  и в программных документах. Принятую в 2008 году Концепцию долгосрочного  социально-экономического развития РФ на период до 2020 г. отличает четкая констатация  органичности государственного сектора  для сегодняшней российской экономики  и признание роли государственного предпринимательства. Однако в части  вопросов управления госсобственностью (если иметь в виду отдельные категории  объектов) эти документы содержат в основном те же подходы, что и  предшествующие правительственные  программы 2000-х гг. Важным отличием можно считать то, что состав государственного имущества должен соответствовать  не только полномочиям и функциям государства, но и структурным изменениям в соответствующих секторах экономики.

2. Прагматичный подход к приватизации, проблемы и риски

Более чем 20-летний опыт осуществления  политики разгосударствления в России и целом ряде других стран переходной экономики свидетельствует, сколь  сложным и длительным может оказаться  этот процесс. Более многомерным  стало и его осмысление экономистами.

С одной стороны, многолетние  и многочисленные исследования, проведенные  в различных странах, включая  Россию, показывают, что промышленные фирмы с государственной и  смешанной формой собственности  существенно менее эффективны по сравнению с частными компаниями, а приватизация оказывает положительное  влияние на уровень и темп экономического роста.

С другой стороны, современная  экономическая теория показывает, что  «универсально пригодной» формы  собственности не существует, а для  эффективности предприятий важнее не форма собственности, а уровень  развития конкуренции и структура  рынка. Более того, в некоторых  случаях приватизация предприятий  общественного сектора и естественных монополистов может нанести вред потребителям. Подчас приватизация приводит к сворачиванию инновационных программ. А если государству удается превратить госкомпании в институты развития, они могут использовать свой особый статус, в т.ч. правительственную  финансовую поддержку для ускорения  ломки консервативных структур и  обеспечения более благоприятных  условия для развития высокотехнологических  отраслей.

Таким образом, на современном  этапе отношение к приватизации стало менее однозначным. Его  основные черты:

- понимание, что приватизационный  эффект может быть только долгосрочным, а скорость его достижения  зависит от всей совокупности (скорости реализации) направлений  социально-политических и экономических  реформ (фактор «институциональной  среды»);

- акцент не на противопоставление  вмешательства государства его  отсутствию, а на то, каким интересам  государство окажет поддержку  и, как минимум, обеспечение  консенсуса социальных интересов  при осуществлении общественно  значимых приватизационных программ;

- переосмысление роли  национального государства как  регулятора с учетом процесса  глобализации и возрастающей  неопределенности перспектив современной  мировой экономики;

- необходимость оптимизации  соотношения функций и имеющегося  потенциала государственного вмешательства  в зависимости от реальных  возможностей государства;

- осознание, что приватизация  – не самоцель и не панацея,  а только инструмент в рамках  общей политики управления государственной  собственностью. Она не ведет  автоматически к появлению устойчивых  жизнеспособных предприятий, так  как экономическая эффективность  гораздо больше зависит от  конкуренции, чем от формы собственности;

- целесообразность комплексного  подхода к приватизации – как  к продаже имущества казны  и к сокращению (недопущению роста)  участия крупнейших предприятий  и банков с доминирующим участием  государства в капитале других  хозяйствующих субъектов.

Глобальный кризис конца  первого десятилетия XXI века наглядно продемонстрировал, что государства, имеющие мощные рычаги воздействия на экономику, оказались, по сути, единственным действенным барьером развертывания финансово-экономического коллапса. Среди этих стран была и Россия. Однако эффект масштабной государственной интервенции в экономику, позитивный в кризисной фазе, становится преимущественно негативным, когда экономика вступает в фазу стабильного долгосрочного экономического роста. Что хорошо для ситуации кризиса, плохо для инновационной составляющей модели роста.

Кризис 2008-2009 гг. формально  не привел к масштабному прямому  росту госсектора (если иметь в  виду появление в казне новых  хозяйствующих субъектов), поскольку  избранные государством приоритеты антикризисной политики были ориентированы  на минимизацию прямого расширения госучастия в капитале проблемных частных  компаний и банков. Однако доля государства  в экономике России возросла как  в результате действий компаний смешанного сектора на рынке корпоративного контроля, так и вследствие косвенных  антикризисных мер государства. Масштабы этого процесса (и потенциал  дальнейшего роста государственного влияния) остаются не вполне ясными.

В пользу дальнейшего разгосударствления (включая приватизацию) свидетельствует  целый ряд уже имеющихся предпосылок.

Первая группа включает факторы, носящие фундаментальный характер и непосредственно не связанные  с недавним кризисом:

– конфликт интересов, двойственность и противоречивость положения государства (как законодателя, регулятора и  прямого участника крупных компаний);

– слабое развитие условий  для справедливой конкуренции и  повышения инвестиционной активности частного бизнеса в секторах с  высоким прямым участием государства; у государства нет значимых мотиваций  к развитию регулирования в ряде секторов при наличии прямых инструментов влияния; компании госсектора преимущественно  ориентированы на господдержку и  преференции;

- активность крупных компаний  с государственным участием по  приобретению активов, в том  числе расширению непрофильных  активов вступает в противоречие  с усилиями по сокращению участия  в непрофильных бизнесах и  инвестиционными потребностями  основной деятельности

– организационно-управленческие возможности госорганов находятся  в хроническом противоречии с  количественными ограничениями  – сохраняющимися масштабами и множественностью субъектов госсектора;

- объективные ограничения  в повышении качества корпоративного  управления в компаниях госсектора;

– множественность субъектов  госсектора, недостаточные возможности  государства по эффективному управлению и контролю над их деятельностью.

Вторая группа в большей  степени получила особую значимость в связи осознанием проблем недавнего  кризиса:

– расширение участия (влияния) государства в экономике в  кризисный период и чрезмерный уровень  его прямого участия;

– риск посткризисного усиления участия государства в экономике  вследствие неопределенности дальнейшей судьбы пакетов акций компаний, переданных в залог при предоставлении государственной  антикризисной поддержки, при возможном  неисполнении этими компаниями своих  обязательств по возврату кредитов; риск усиления модели государственного капитализма;

– невысокая конкурентоспособность  ряда крупных компаний, входящих в  госсектор, необходимость их реструктуризации и технологической модернизации;

– потребность в привлечении  значительных внебюджетных инвестиций, в том числе в развитие важнейших  инфраструктурных секторов;

- ужесточение конкуренции  за ресурсы на международных  финансовых рынках;

– усилившиеся сомнения в перспективах быстрого посткризисного роста российской экономики, расширение бюджетных расходов социальной направленности, как следствие - необходимость ужесточения  бюджетных ограничений (поиска дополнительных бюджетных доходов).

Наиболее существенным в  ближнесрочной перспективе риском кажется возможность расширения государственного (квазигосударственного) сектора на фоне приватизационных процессов. Вместо расширения частного сектора, привлечения  эффективных собственников и  внебюджетных средств, улучшения условий  конкуренции может произойти  лишь перераспределение активов в сфере смешанной собственности, их дальнейшая консолидация на уровне отдельных компаний и банков с госучастием.

Второй риск связан с неразвитостью  регулирования в отдельных секторах, которая раньше «компенсировалась» прямым участием государства в управлении отдельными крупными компаниями. При  выходе государства из собственности  ему потребуются иные инструменты  для решения общественно-значимых задач. Но публичные интересы государства  в отношении таких компаний непрозрачны, что делает возможным их подмену  узкоспециальными интересами – ведомственными и частными. Возможно усиление неформального  воздействие государства на приватизированные  компании после приватизации, когда  представление государства и  новых собственников о взаимных обстоятельствах будут расходиться.

Третий риск – это нечеткость условий, критериев приватизации крупных  компаний с привлечением для их развития инвестиций, индивидуальность таких  решений в будущем могут создать  предпосылки к расхождению государства  и собственников таких компаний в представлениях о взаимных обязательствах, к давлению сторон друг на друга  в различных формах.

Наконец, к настоящему времени, по всей видимости, сложилась ситуация, когда качество имеющихся в распоряжении государства инструментов управления государственной собственностью (прежде всего имеются ввиду унитарные  предприятия и акционерные участия) достигло объективного предела для  дальнейшей оптимизации. Риск консервации  существующей модели управления остается весьма весомым, однако это станет значимым фактором снижения эффективности любых  шагов в направлении дальнейшего  разгосударствления.

Не менее важен финансовый аспект. Если абстрагироваться от любых  вариантов действий в приватизации крупнейших компаний и банков с участием государства (как покупателей, опосредованно имеющих приоритетный доступ к финансовым ресурсам государства), то речь может идти прежде всего о международных финансовых рынках. Здесь конкуренция национальных правительств, желающих реализовать те или иные проекты приватизации, вновь становится исключительно высокой. При этом, как показывает анализ структуры институциональных финансовых потоков российской экономики на 1 января 2011 г., предприятия на протяжении последних 10 лет являются нетто-задолжниками (нетто-задолженность корпораций находится на уровне 15% к валовым активам банковской системы, или примерно 10% к ВВП).

Отсюда следует вывод  о зависимости успешной реализации «новой приватизационной политики»  от целого комплекса решений, лежащих  в области системного развития институциональной  среды, инвестиционного климата  и финансовой системы России. В  первую очередь речь идет об ограничениях для иностранных юридических  лиц в стратегических секторах, гарантиях  прав собственности и правоприменении  в целом, стимулировании внутренних долгосрочных источников инвестирования, в том числе посредством модернизации накопительной пенсионной системы, институтов коллективного инвестирования и биржевых технологий.

Существенно также, что для  формирования и реализации государственной  приватизационной политики характерна особая роль политических решений, той  или иной системы «презумпций» в  отношении действий в данной сфере. Это является следствием объективно ограниченных возможностей оценки социально-экономических  эффектов, существенной разнородности  государственного сектора и спецификиразличных государственных активов. В то же время, политические решения, естественно, не могут определить все необходимые  комплементарные действия государства. Поэтому возрастает роль различных  групп интересов (влияния) с позитивной повесткой в определении конкретных мер по реализации политических решений, соперничество же этих групп определяет «дрейф» приватизационной политики.

Эти риски не представляются фатальными – существует широкая  совокупность возможных мер для  их минимизации.

Однако кризис вновь высветил проблемы определения границ госсектора в российской экономике и его  управляемости, а также стимулировал обсуждение возможности запуска  новой «большой приватизации». Именно с опытом кризиса 2008-2009 гг. связана  сегодня базовая развилка в выборе стратегии:

- абсолютизация уроков  кризиса и инерционное продолжение  политики усиления государства  (или развитие не декларированной  официально модели государственного  капитализма, формировавшейся в  2000-е гг.), или 

- политика разгосударствления, предполагающая поиск прагматичного  баланса между сохранением рычагов  госвлияния (прямое вмешательство,  жесткий контроль) и полным уходом  государства из тех или иных  секторов экономики.

Соответствующий принципиальный выбор руководством России уже сделан: политика разгосударствления должна стать  одним из значимых компонентов обновленной  «Стратегии 2020». Об этом свидетельствует  намеченная программа приватизации на 2011-2015 гг., другие стратегические решения  в отношении государственного сектора.

В 2010 году внесен комплекс изменений  в закон о приватизации (среднесрочное  планирование, возможность принятия индивидуальных решений на уровне Правительства  Российской Федерации по отдельным  предприятиям, передача функций продавца юридическим лицам, продажи в  электронной форме, развитие схемы  «голландский» аукцион, снижение залога для участия в качестве покупателя, расширение требований к прозрачности процедур приватизации). Был сокращен более чем вдвое перечень стратегических предприятий, определены ориентировочные сроки и индивидуальные схемы приватизации 10 крупнейших компаний и банков, существенно активизировался процесс подготовки и осуществления приватизации. Внесены изменения в законодательство о государственных корпорациях, ужесточающие режим их функционирования.

И в 2011 г. сохраняется довольно высокая динамика действий в сфере  государственной приватизационной политики. Можно отметить как новые  политические декларации (об ускорении  приватизационного процесса), так  и прикладные новации в сфере  электронных торгов, разработки стратегий  ФГУП, вывода высших государственных  чиновников из состава советов директоров, расширения методов трансформации  унитарных предприятий, расширение перечня подлежащих приватизации крупнейших компаний и банков.

Таким образом, формирование и реализация «новой» приватизационной политики в 2009–2011 гг., безусловно, были среди приоритетов государства.

Действующее законодательство, включая масштабные поправки 2010 года и новации 2011 года, в целом не требует  радикальных новаций. Принятые в 2000-е  гг. нормативно-правовые акты в сфере  управления государственной собственностью, расширение возможностей Правительства  Российской Федерации одновременно с ужесточением требований к прозрачности приватизационных процедур создадут необходимые формальные условия для запуска новой приватизационной программы. Первые позитивные (после кризиса) тенденции в ускорении приватизационного процесса уже отмечены в 2010 году.

Это не означает, тем не менее, что уже определены механизмы  реализации, адекватные имеющимся объективным  условиям и не оставляющие выбора в пользу тех или иных операционных возможностей.

Заключение

Приватизация является важнейшим  инструментом институциональной политики, и ее осуществление ведет к  формированию новой социально-экономической  структуры народного хозяйства. Именно приватизация сделалареформы необратимыми, поскольку возврат к существовавшему  положениюзатронул быинтересымиллионов  людей.

В российской концепции приватизации была сделана попытка совместитьразнонаправленные  подходы: соблюдение интересов трудовых коллективовприватизируемых предприятий  и реализация задач народной приватизации сучетом принципа социальной справедливости при распределениигосударственной собственности. Преобладавший на начальном  этапеприватизации механизм закрытой подписки и чековых аукционов  совмещалэти подходы

Список использованной литературы

1. Управление государственной собственностью и приватизация. [Электронный ресурс] Экспертный доклад. Стратегия социально-экономического развития страны до 2020 года. Режим доступа // http://2020strategy.ru/data/2011/12/02/1214531946.pdf - 02.12.2011.