Проблеми розмежування публічно-правових та приватноправових спорів

 

МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І  НАУКИ, МОЛОДІ ТА СПОРТУ

НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ  «ОДЕСЬКА ЮРИДИЧНА АКАДЕМІЯ»

 

 

 

 

Кафедра адміністративного  та фінансового права

 

 

 

 

 

 

 

Реферат на тему:

«Проблеми розмежування публічно-правових та приватноправових спорів»

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

виконав студент 5 курсу

судово-адміністративного

факультету

Куртєв Семен

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Одеса 2012р.

Зміст

Зміст…………………………………………………………………………….. 2

1. Поняття правового спору……………………………………………………. 3
2. Визначення публічно-правового спору……………………………………. 4
3. Розмежування публічно-правового та приватноправового спору……. 10

Перелік використаної літератури…………………………………………. 16

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1. Поняття правового спору.

Правову форму юридичного конфлікту часто ототожнюють  з самим юридичним конфліктом, і визначають як породжену юридичними ситуаціями і дозволену юридичними засобами. Правова форма юридичної  конфлікту виражається в правовому спорі.

Слід зазначити, що в такому конфлікті суперечності та інтереси сторін порівнюються згідно встановленим правовим нормам, а він сам являє  собою обмін претензіями і  протестами, які мають юридичне значення. Іншими словами, конфлікт тут пов'язаний з реалізацією правових норм (їх диспозицій - закріплених в них  суб'єктивних прав, юридичних обов'язків, повноважень, або їх санкцій), або з самими правовими нормами (їх законністю або тлумаченням).¹

Таким чином, правовий спір можна визначити як втілене в юридично значимих діях протистояння суб'єктів права в зв'язку з нормами права або їх реалізацією, а також як форма реалізації реального конфлікту через передбачені законом процедури, який створює умови для реалізації позитивних властивостей юридичного конфлікту. Виходячи з цього, правовий спір є об'єднуючою ланкою між матеріальним і процесуальним правовідносинами, в якому можлива реалізація законного дозволу юридичного конфлікту.

Позитивна сторона правового  спору проявляється також у тому, що він є законною формою захисту  прав і законних інтересів суб'єктів  конкретного юридичного конфлікту, а також сприяє відновленню цих  самих прав і законних інтересів. До того ж правовий спір дозволяє відповідному органу трансформувати конкретну норму права під певні життєві обставини і виявити й усунути прогалини в законодавстві.

2. Визначення публічно-правового спору

Кожен із нас періодично вступає у суспільні відносини  з іншими суб‘єктами: фізичними  та юридичними особами, органами влади, – з метою реалізувати своє право, свободу, інтерес або й  навіть обов’язок. Проте нерідко  виникають ситуації, коли наші права, свободи та інтереси суперечать інтересам інших суб‘єктів суспільних відносин. Виникнення та вирішення таких конфліктних (спірних) ситуацій значною мірою регулюється нормами права, йдеться про правовий спір.

Серед правових спорів особливе місце займають спори фізичних та юридичних осіб з органами державної влади та органами місцевого самоврядування при здійсненні ними владних повноважень. Адже особа, вступаючи у правовідносини з органами влади, перебуває у підпорядкуванні цим органам, які можуть визначати права та обов‘язки особи. Спори такого типу у Кодексі адміністративного судочинства України (далі – КАС України) названо публічно-правовими.

Поняття публічно-правового  спору є більш широким ніж  поняття адміністративно- правового спору. У свою чергу адміністративно-правовий спір є юридичним конфліктом між державними органами, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, з одного боку, та фізичними і юридичними особами, з іншого, що виникає внаслідок порушення суб'єктивних прав останніх.²

Предметом публічно-правового  спору в адміністративному судочинстві є суб'єктивні права та обов'язки, відносно яких у зв'язку з прийнятим адміністративним актом виникли розбіжності та суперечки, а також питання законності самого акта, або питання про порушення адміністративним актом законних інтересів. Підставами адміністративного спору є фактична сторона конфлікту.

Кодекс адміністративного судочинства до публічно-правових спорів, які розглядаються у порядку адміністративного судочинства відносить:

1) спори фізичних чи  юридичних осіб із суб'єктом  владних повноважень щодо оскарження  його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності;  
2) спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби;  
3) спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень;  
4) спори, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів;  
5) спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України;  
6) спори щодо правовідносин, пов'язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму.

Публічно-правовий спір є видом правового спору, для якого характерні наступні ознаки:

• спір виникає з публічно-правових відносин;
• сторонами спору є суб’єкти публічно-правових відносин, серед яких особливим правовим статусом наділені органи публічної адміністрації ;
• сфера виникнення спору зумовлена реалізацією публічного інтересу;
• предметом спору є рішення, дії чи бездіяльність суб’єктів публічно-правових відносин, які порушують або можуть порушити права, свободи та інтереси інших суб’єктів.

Розглянемо перелічені ознаки більш детально.³

1. Публічно-правовий спір виникає з публічно-правових відносин. 
Найбільш характерною ознакою публічно-правових спорів є сфера їх виникнення – публічно-правові відносини. Публічно-правові відносини – це передбачені нормами публічного права суспільні відносини, що виражаються у взаємних правах та обов’язках їх учасників у різних сферах життєдіяльності суспільства, пов’язаних з реалізацією публічної влади. Наприклад, публічно-правовими є відносини у сфері оподаткування між фізичними особами-підприємцями та органами державної податкової служби. З іншого боку, якщо та ж сама фізична особа-підприємець уклала з органом податкової служби договір підряду на виконання ремонтних робіт у приміщенні цього органу, то відносини тут уже регулюються нормами цивільного права і є приватно-правовими.

Як зазначалося вище, у  публічно-правових відносинах закріплено підпорядкування особи органові публічної адміністрації. Таке підпорядкування означає, що одна сторона (орган) має владні повноваження, а інша – є об'єктом публічно-правового впливу. Однак треба мати на увазі, що підпорядкування у вказаних відносинах у жодному разі не може бути приводом для зловживання своїм владним становищем та повноваженнями з боку органу публічної адміністрації. Держава гарантує юридичну рівність суб‘єктів публічно-правових відносин перед законом та судом. А органи публічної адміністрації повинні діяти на підставі визначених законом процедур та не виходити за межі своїх повноважень. Також передбачена відповідальність за неправомірні рішення, дії чи бездіяльність з боку органу публічної адміністрації.

Водночас варто звернути увагу на те, що підпорядкування є обов’язковим не для всіх публічно-правових відносин. Існують публічно-правові відносини, у яких сторони діють на основі співпраці, що спрямована на виконання суспільно важливих функцій та реалізацію поставлених перед ними завдань. Наприклад, публічно-правовими є відносини, що виникають при укладенні чи виконанні адміністративних договорів.

2. Сторонами спору є  суб’єкти публічно-правових відносин. 
Сторонами публічно-правового спору можуть виступати:

• органи публічної адміністрації;
• фізичні та юридичні особи.

Обов’язковим суб’єктом  публічно-правових спорів є орган  публічної адміністрації або ж спір виникає між двома такими органами.

У кожному випадку виникнення правового спору за участю органів  публічної адміністрації необхідно з’ясовувати, чи реалізовував вказаний орган владні управлінські функції у правовідносинах, що передували виникненню спору. Також треба підкреслити, що владні управлінські функції орган публічної адміністрації повинен виконувати саме у тих правовідносинах, у яких виник спір. 
Владні управлінські функції, що виконуються на основі законодавства, зокрема, на виконання делегованих повноважень – це будь-які владні повноваження у рамках діяльності держави чи місцевого самоврядування, які не належать до законодавчих повноважень чи повноважень здійснювати правосуддя. Можна виділити такі групи владних управлінських функцій:

1) вироблення (формування) політики; 
2) правове регулювання; 
3) надання адміністративних послуг; 
4) нагляд і контроль .

Коротко зупинимося на вказаних групах владних управлінських функцій. Вироблення (формування) політики спрямоване на правове вирішення проблем, що виникають у процесі суспільного життя. Наслідком такої діяльності органів публічної адміністрації є правове регулювання, що полягає у прийнятті підзаконних нормативно-правових актів. Наприклад, місцева рада розробляє та приймає правила забудови відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Процедури з надання адміністративних послуг покликані забезпечити реалізацію прав громадян у відносинах з органами публічної адміністрації. Адміністративні послуги можуть надаватись шляхом видання акта уповноваженого органу, що встановлює конкретні права та обов’язки фізичної чи юридичної особи, або в іншій формі, передбаченій законом. Адміністративними, зокрема, є такі послуги:

• видача дозволів (наприклад, на проведення мітингу чи демонстрації);
• реєстрація (наприклад, суб'єктів підприємницької діяльності);
• соціальні послуги (наприклад, призначення пенсії);
• легалізація актів, нострифікація дипломів та ін .

При здійсненні останньої  групи владних управлінських  функцій – нагляду і контролю – орган публічної адміністрації втручається у реалізацію прав, свобод та інтересів фізичних і юридичних осіб. Наприклад, Державна санітарно-епідеміологічна служба перевіряє відповідність санітарним нормам продуктів харчування, що виготовлені на конкретному підприємстві.

Підсумовуючи, зазначимо, що важливою характеристикою публічно-правових спорів є особливий суб‘єктний склад. Проте таку характеристику не можна застосовувати без врахування інших ознак. Тобто, між фізичними та юридичними особами, з одного боку, та органами публічної адміністрації, з іншого, можуть виникати як публічно-правові, так і приватно-правові спори. Для розмежування їх послуговуються іншими ознаками та критеріями.

3. Сфера виникнення спору  зумовлена реалізацією публічного  інтересу 
Основним критерієм, який визначає сферу публічно-правових відносин, а отже і сферу виникнення публічно-правових спорів, є публічний інтерес. У загальних рисах публічний інтерес можна визначити як необхідність забезпечити блага, які мають важливе значення для суспільства чи територіальної громади. Зокрема, публічний інтерес може полягати у створенні кращих умов для фізичних та юридичних осіб з метою реалізації їх прав та обов’язків. До прикладу, забороняючи будівництво підприємства, що негативно впливатиме на стан навколишнього природного середовища, орган публічної адміністрації повинен створити умови для повноцінної реалізації конституційного права на безпечне для життя і здоров’я довкілля усім мешканцям відповідної адміністративно-територіальної одиниці.  
Таким чином, зміст публічного інтересу проявляється у забезпеченні прав, свобод й інтересів фізичних і юридичних осіб та виконанні обов’язків контролю з боку публічної адміністрації за дотриманням цих прав.

4. Предметом спору є  рішення, дії чи бездіяльність суб’єктів публічно-правових відносин, які порушують або можуть порушити права, свободи та інтереси інших суб’єктів публічно-правових відносин 
Найчастіше публічно-правовий спір виникає стосовно рішень, дій чи бездіяльності органів публічної адміністрації, якими порушено права, свободи та інтереси фізичних чи юридичних осіб.

Рішення органу публічної адміністрації можуть бути видані у формі нормативно-правових актів чи актів індивідуальної дії. Нормативно-правові акти – це рішення, дію яких поширено на невизначене коло осіб і які призначені для неодноразового застосування щодо цього кола осіб. Правові акти індивідуальної дії – рішення, дію яких поширено на конкретних осіб або які стосуються конкретної ситуації, і є актом одноразового застосування норм права.

Дії органу публічної адміністрації розглядають як його активну поведінку, що може мати вплив на права, свободи, інтереси фізичних чи юридичних осіб. 

Бездіяльність органу публічної  адміністрації – це пасивна поведінка, яка може мати вплив на реалізацію прав, свобод та інтересів фізичної чи юридичної особи. Як приклади можна назвати такі види протиправної бездіяльності органу публічної адміністрації: неприйняття рішення за заявою особи чи неприпустиме зволікання з прийняттям такого рішення, нереагування на звернення громадянина, неоприлюднення нормативно-правового акта.

Відповідно до пункту 3 статті 2 КАС України рішення, дії чи бездіяльність органу публічної адміністрації мають бути прийняті (вчинені):

1. на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України;
2. з використанням повноваження з метою, із якою це повноваження надано;
3. обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);
4. безсторонньо (неупереджено);
5. добросовісно;
6. розсудливо;
7. з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації;
8. пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);
9. з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 
   своєчасно, тобто протягом розумного строку. ⁴

Отже, особа, у разі оскарження рішення, дії чи бездіяльності органу публічної адміністрації до суду у позовній заяві має право посилатись на порушення вказаним суб’єктом будь-якої з перелічених вимог. І навіть, якщо фізична чи юридична особа цього не зробила, суд під час розгляду вказаного виду спорів повинен перевіряти відповідність рішень, дій чи бездіяльності органу публічної адміністрації всім зазначеним вимогам.

3. Розмежування публічно-правового та приватноправового спору.

Розмежування публічно-правових та приватноправових спорів стає при  створенні адміністративного судочинства  одним із центральних викликів впорядкованості  цього процесу, але супроводжує  і надає роботу адміністративним судам також і в більш зрілій стадії їх становлення. Тому в ході розробки і прийняття Кодексу адміністративного судочинства України існувала схильність шляхом нумераційного переліку адміністративно-судової компетенції досягти її прозорості.⁵ Врешті решт саме такий підхід не міг бути дотриманий стовідсотково і тому, за допомогою статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України, була передбачена досить широка і загальна компетенція адміністративних судів в публічно-правовій сфері, що я взагалі-то можу тільки привітати.

Новітнє процесуальне законодавство України також зробило свій внесок у вирішення проблеми розмежування приватного і публічного права. Такі висновки дозволяє нам робити проведений аналіз визначення поняття справи адміністративної юрисдикції або адміністративної справи, який міститься у п. 1 ч. 1 ст. 3 Кодексу адміністративного судочинства. Там ідеться про те, що адміністративна справа — це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, зокрема на виконання делегованих повноважень.

Виходячи з наведеного вище та роблячи висновки «від зворотного», ми можемо визначити поняття приватних правовідносин і приватноправових спорів. Ними мають визнаватися відносини, в яких не беруть участі публічно-владні суб'єкти, а якщо й беруть, то в ролі суб'єктів цивільного права, які не використовують своїх публічно-владних повноважень.

Дане в Кодексі адміністративного  судочинства визначення поняття  публічно-правових спорів дозволяє, на наше переконання, відмежувати цей тип явищ від протилежних їм за змістом приватноправових відносин і приватних спорів, які підлягають розгляду судами в порядку цивільного судочинства.

Через запровадження системи  адміністративних судів в Україні  як ніколи актуальним стало питання  розмежування судової юрисдикції з  розгляду приватноправових і публічно-правових спорів. У законі не встановлюється вичерпного переліку справ, які підсудні цивільним або адміністративним судам, і суддям, своєю чергою, треба визначати природу спірних правовідносин і самостійно встановлювати їхню підсудність, оскільки суд не може відмовити у прийнятті до розгляду спору лише на підставі відсутності законодавства або наявності суперечностей у законодавстві.

Юрисдикцію адміністративних судів щодо розгляду і вирішення публічно-правових спорів обмежено конституційною та кримінальною юрисдикціями. Також до юрисдикції адміністративних судів не належить вирішення публічно-правових спорів, що їх розглядають суди цивільної (господарської) юрисдикції в порядку здійснення судового контролю за виконанням своїх судових рішень.

Приватноправові спори підлягають розгляду в загальних судах, згідно з правилами Цивільного процесуального кодексу, та господарських судах — згідно з Господарським процесуальним кодексом. Основна відмінність цих різновидів спорів полягає в тому, що у приватноправових спірних відносинах, що підсудні господарським судам, повинні брати участь тільки юридичні особи або фізичні особи- підприємці.

У приватноправових спорах, підсудних загальним судам, хоча б одним із учасників має бути фізична особа.

Проведений аналіз наочно показує, що, крім наукового (методологічного) значення, питання розподілу права на публічне та приватне отримало нині велике значення для процесів правотворення та правозастосування. У правотворенні, зокрема законотворенні, мають дотримуватися відповідні критерії розмежування, і вони можуть набути такого ж значення, як і принцип верховенства права. У випадку з верховенством права, як відомо, парламент зобов'язаний прийняти правовий закон, який відповідає принципам права, Конституції та не порушує прав людини. Принцип існування приватного і публічного права може розглядатись як складник верховенства права, оскільки приватні за своєю природою відносини не можуть бути врегульовані на основі методу і принципів публічного права, а публічні відносини — за допомоги приватноправових методів.

У правозастосуванні фізичні  та юридичні особи, і насамперед — органи державної влади та органи місцевого самоврядування, посадові та службові особи, мають усвідомлювати існування загально-дозвільного принципу («дозволено все, що прямо не заборонено в законі») у приватних відносинах і спеціально-дозвільного («дозволено тільки те, що прямо передбачено у законі») в публічних відносинах.⁶

Визначення в кожному  конкретному випадку існування певного типу правовідносин (публічних чи приватних) дозволить суб'єктам права реалізовувати їхні права (повноваження) відповідним чином і з певністю передбачати правові наслідки за невиконання своїх обов'язків.А в разі виникнення спірних правовідносин особи визначатимуть суд, який здійснює захист порушених прав (цивільний чи адміністративний), та будуть готовими до певних процесуальних процедур із захисту своїх прав. Це стало особливо актуальним із набранням чинності Конституцією України 1996 р., яка поширила юрисдикцію судів на всі спори, що виникають у державі. Водночас положення нового Цивільного кодексу України, звісно, не встановили вичерпного кола фактів, на підставі яких виникатимуть приватні відносини, і вичерпного кола приватних правовідносин, та обгрунтовано відсутнє законодавчо визначене коло публічних відносин. Тому особи змушені будуть самостійно встановлювати тип відносин, у яких вони беруть участь, та вибирати суд, який розглядатиме їхній спір, у випадку його виникнення.

За критерієм предмету спору, публічно-правовими є спори, у яких оскаржуються рішення, дії  чи бездіяльність органу публічної  адміністрації (наприклад, відмова  у видачі ліцензії суб‘єкту підприємницької  діяльності) або іншого суб'єкта публічно-правових відносин (наприклад, дії кандидата  у народні депутати у процесі  здійснення ним передвиборної агітації). У приватно-правових спорах предмет вимоги зумовлений зацікавленістю особи в отриманні певного матеріального чи нематеріального блага, наприклад, у поверненні майна з чужого незаконного володіння.

З’ясовуючи питання про  наявність чи відсутність публічно-правового  спору за критерієм суб’єктного  складу, необхідно брати до уваги  правовий статус суб’єктів спору  у відносинах, що передували виникненню правового спору. Якщо у відносинах, з яких виник спір, орган публічної адміністрації уповноважений вирішувати питання про права та обов’язки фізичних та юридичних осіб, то такий спір є публічно-правовим. Наприклад, Управління пенсійного фонду вирішує питання про призначення та перерахунок пенсій фізичним особам, тобто вирішує питання про їх права та обов’язки. Спори, що виникатимуть із вказаних правовідносин, будуть стосуватися неправомірності рішень, дій чи бездіяльності органу публічної адміністрації з приводу призначення чи перерахунку пенсії особі і належать до публічно-правових. З іншого боку, Управління пенсійного фонду для забезпечення основної діяльності може здійснювати закупівлю товарів, робіт чи послуг. У таких правовідносинах відсутні владні управлінські дії цього органу публічної адміністрації, що виступає юридично рівною стороною у договорі. Тому і спори, що виникають з таких правовідносин, є приватно-правовими.

Додатково, при з’ясуванні питання про наявність публічно-правового  спору можна також аналізувати  інтерес, який реалізується у конкретних правовідносинах. Якщо спір переважно зумовлено реалізацією публічного інтересу (під яким ми розуміємо пропорційне врахування інтересів фізичних та юридичних осіб, територіальної громади, держави та суспільства), то його треба віднести до публічно-правового. І навпаки, якщо інтереси учасників є передусім приватними, то і спір буде приватно-правовим. Ще раз зазначимо, що названий критерій може бути лише додатковим з огляду на складність самої категорії «публічний інтерес», визначення сутності якої потребує окремого дослідження.

Підсумовуючи, зазначимо, що цей короткий огляд сутності публічно-правових спорів є лише одним із перших кроків у цьому напрямі. Майбутня практика діяльності органів публічної адміністрації та судів дозволить чіткіше сформулювати ознаки публічно-правових спорів та критерії їх відмежування від приватно-правових.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Перелік використаної літератури:

 

1. Кодекс адміністративного судочинства. Відомості Верховної Ради України (ВВР), 2005, N 35-36, N 37, ст.446.
2. Осадчий А.Ю. Поняття та характерні риси публічно-правового спору // Правове життя сучасної України –Т.2 – 2011 – с.38
3. Лазнюк Є.В. Публічно-правовий спір як предмет розгляду в адміністративних судах.\\ Вісник Академії праці і соціальних відносин Федерації профспілок України. Серія: Право та державне управління. - 2011р. №1
4. Наталя Хлібороб Що таке публічно-правовий спір? Інтернет ресурс http://www.cdms.org.ua
5. Олександр Банчук Підстави розмежування публічного та приватного права в Україні\\Публічне право. – 2011р. - № 2
6. Галина Ткач. Сутність публічно-правового спору за Кодексом адміністративного судочинства України. Доповідь на конференції з нагоди річниці запровадження адміністративного судочинства. 2006р.
7. Георг Шмідт. Розмежування публічно-правових і приватноправових спорів. Доповідь Віцепрезидента Адміністративного суду міста Трір на конференції з нагоди річниці запровадження адміністративного судочинства. 2006р.

¹ Осадчий А.Ю. Поняття та характерні риси публічно-правового спору // Правове життя сучасної України –Т.2 – 2011 – с.38

² Лазнюк Є.В. Публічно-правовий спір як предмет розгляду в адміністративних судах.\\ Вісник Академії праці і соціальних відносин Федерації профспілок України. Серія: Право та державне управління. - 2011р. №1

³ Наталя Хлібороб Що таке публічно-правовий спір? Інтернет ресурс http://www.cdms.org.ua

⁴ Галина Ткач. Сутність публічно-правового спору за Кодексом адміністративного судочинства України. Доповідь на конференції з нагоди річниці запровадження адміністративного судочинства. 2006р.

⁵ Георг Шмідт. Розмежування публічно-правових і приватноправових спорів. Доповідь Віцепрезидента Адміністративного суду міста Трір на конференції з нагоди річниці запровадження адміністративного судочинства. 2006р.

⁶ Олександр Банчук Підстави розмежування публічного та приватного права в Україні\\Публічне право. – 2011р. - № 2