Проблемы и возможные пути совершенствования уголовно - правовой охраны земли

Проблемы  и возможные пути совершенствования

уголовно - правовой охраны земли

Порча земли. Правонарушениями считаются отравление, загрязнение или иная порча земли  вредными продуктами хозяйственной  или иной деятельности вследствие нарушения  правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами  и иными опасными химическими  и биологическими веществами при  их хранении, использовании и транспортировке, повлекшие причинение вреда здоровью человека или окружающей среды.

Вредное воздействие на землю проявляется  в загрязнении, захламлении, засолении, заболачивании, подтоплении, опустынивании, иссушении, переуплотнении и эрозии почвы, порче и уничтожении плодородного слоя, заражении почвы возбудителями  бактериальных, паразитарных и инфекционных заболеваний. Деградация земель может  вести к угрозе жизни и здоровью человека, катастрофам, разрушению историко-культурного  наследия и природного ландшафта, загрязнению  сельскохозяйственной продукции и  водных источников, гибели животных (диких  и домашних) и водных биоресурсов. Причиненный вред оценивается по соответствующим методикам или  по фактическим затратам на восстановление деградированных и загрязненных земель с учетом ухудшения качества земель и ограничений по их использованию.

Порча земли - в уголовном праве РФ - экологическое  преступление, объективную основу которого составляют отравление, загрязнение  или иная порча земли вредными продуктами хозяйственной или иной деятельности вследствие нарушения  правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами  и иными опасными химическими  или биологическими веществами при  их хранении, использовании и транспортировке, повлекшие причинение вреда здоровью человека или окружающей среде.

Включение в уголовное законодательство отдельной нормы, предусматривающей ответственность за порчу земли, стало важной вехой в деле охраны окружающей среды, обеспечении оптимальной жизнедеятельности человека и общества в целом, послужило усилению охраны земель от преступных посягательств.

 В  то же время, анализ уголовного  и экологического законодательства  об охране земель, а также практика  по соответствующим делам, позволили  сделать вывод о том, что,  несмотря на существенные сдвиги  в этом отношении в последнее  время, институт уголовно-правовой  охраны земель все же нуждается  в некоторой доработке и усилении как на законодательном, так и правоприменительном уровнях.

 В  связи с этим предпринята попытка,  сформулировать предложения по  дальнейшему совершенствованию  действующего законодательства  об охране земель в целях  качественного его улучшения.

 Земельная  реформа, которая пришлась в  России на конец XX столетия, заключалась в демонополизации государственной собственности на землю, установлении множественности форм собственности и появлении права на приватизацию земли гражданами и юридическими лицами в частную собственность. Проведение земельной реформы совпало со сложным периодом экономической нестабильности, недостаточного правового обеспечения, несинхронного социального преобразования жизнедеятельности российского общества.

На протяжении длительного времени земля оставалась незащищенной в правовом и экологическом  смысле от загрязнения и уничтожения. В Уголовном кодексе РФ 1996 г. были введены две основные нормы по поводу охраны общественных отношений  в сфере землепользования: предусмотрены  ответственность за регистрацию  незаконных сделок с землей (ст. 170) и  порчу земли (ст. 254).

 При  этом необходимо обратить внимание  на принципиально важный момент  юридического характера. Земля  и другие природные ресурсы  определяются с точки зрения  права нейтрально: как естественная  среда обитания народов, проживающих  на соответствующих территориях,  но отнюдь не как объекты  собственности этих народов. 

Земля, как  известно, имеет не только экономическую  ценность, но и экологическую ценность. Если экономическую ценность она  представляет, прежде всего, для собственника, то ее экологическая ценность затрагивает  общество в целом. Поэтому государственное  регулирование земельных отношений  опирается не только на некоторые  традиционные основания, оправдывающие  вмешательство публичной власти в отношения собственности и  в сделки с землей, но и на обязанность  публичной власти перед обществом  за экологическое благополучие в  стране и на планете в целом.

Введение уголовной ответственности за порчу земли не решило всех проблем с охраной земель. В определенной степени этот правовой «вакуум» должен был заполнить Федеральный закон «Об охране окружающей среды», который заменил Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» 1991 г. Несмотря на важные прогрессивные новеллы в области защиты земельных отношений, таких как, например, поддержка государством предпринимательской деятельности в целях охраны окружающей среды; установления необходимости выполнения природоохранных требований при размещении объектов; приоритета сохранения благоприятной окружающей среды и биологического разнообразия, введения отдельной нормы об охране редких и находящихся под угрозой исчезновения почв (ст. 62), закон имеет существенные недостатки. В частности, недостаточно отражены вопросы юридической ответственности за экологические нарушения; закон перегружен большим числом норм отсылочного характера, что затрудняет его практическое применение.

 В  связи с изложенным, можно обозначить проблемы, которые возникают или могут возникнуть в ходе практического применения и теоретического исследования уголовно-правовой охраны земли и предложить свои пути решения данных проблем. С этой целью нами дополнительно исследованы проблемы предмета преступления, диспозиция ст. 254 УК РФ, обосновано предложение о признании юридических лиц субъектами экологических преступлений, внесены предложения о введении дополнительных видов наказания: конфискации имущества и возложение обязанности загладить причиненный вред в натуре, обозначены критерии, предложенные для значительного, крупного и особо крупного размеров причиненного ущерба.

Проблемы  предмета преступления

Предметом преступления, предусмотренного ст. 254 УК являются почвы, а именно верхний плодородный слой земли, который подвергся вредному воздействию человека.

Между тем  очевидное, казалось бы определение, при подробном его изучении вызывает ряд вопросов, таких как: до какой глубины земной поверхности простирается собственно земля, а с какой глубины начинаются недра; равны ли понятия «земля» и «почва», коль скоро в диспозиции ст. 254 УК РФ указывается только земля, а не почвы; ст. 6 ЗК РФ в числе объектов земельных отношений не называет почвы160; возможна ли порча земли в смысле ст. 254 УК РФ на земельных участках, специально выделенных для нужд строительства, промышленности, транспорта или обороны; как соотносятся понятие «земля» в земельном и уголовном законодательстве?

 Решение  данных вопросов представляет  интерес для правильной квалификации  посягательств на землю, отграничения  ст. 254 от смежных составов преступлений, предусмотренных гл. 26 УК РФ.

 В  соответствии со ст. 1 ЗК РФ  земля учитывается в двух ипостасях:  как природный объект, охраняемый  в качестве важнейшей составной  части природы; как природный  ресурс, используемый в качестве  средства производства в сельском  и лесном хозяйстве; как основа  осуществления хозяйственной и  иной деятельности на территории Российской Федерации, -

 –  и одновременно как недвижимое  имущество, объект права собственности  и иных прав на землю.

 При  использовании земли приоритет  отдается охране земли как  важнейшего компонента окружающей среды и средства производства; охране жизни и здоровью человека перед использованием земли в качестве недвижимого имущества.

 Таким  образом, в земельном законодательстве  экологические интересы превалируют  перед имущественными интересами  участников земельных отношений.  Последние могут использовать землю в качестве недвижимого имуществасвободно, если это не наносит ущерб окружающей среде.

 Поскольку  видовым объектом преступлений  гл. 26 УК РФ является экологическая  безопасность, представляющая собой  состояние защищенности двух  взаимосвязанных компонентов: жизни  и здоровья людей от экологической  угрозы и окружающей среды  от негативного воздействия жизнедеятельности  человека, то понятие земли в  уголовном и земельном законодательстве  совпадает.

 Уголовно-правовую  охрану земли как природного  объекта регламентирует ст. 254 УК  РФ; уголовно-правовую охрану общественных  отношений по законному, рациональному  использованию и обороту земли  (земельных участков) предусматривает  ст. 170 УК РФ. В остальной части  отношения по охране земель  регулируется земельным, экологическим  и административным законодательством.

 При  квалификации деяний, посягающих  на землю, в основу должен  быть положен объект посягательства: если предметом посягательства  выступает земля как природный  объект, то речь может идти  о ст. 254 УК РФ; если земля выступает  как объект гражданских прав (имущество), то речь может идти о ст. 170 УК РФ.

 Следующая  проблема, связанная с предметом  состава «порча земли», это вопрос  о соотношении понятий «земля»  и « почвы».

 Федеральный  закон «Об охране окружающей  среды» 2002 г. признает объектами  охраны природы от загрязнения,  истощения, деградации, порчи, уничтожения  и иного негативного воздействия  хозяйственной и иной деятельности  не только земли, недра, но  и почвы.

 В  свою очередь, земля и её  верхний (плодородный) слой почвы,  являясь неотъемлемой составной  частью всей экологической системы  планеты, неразрывно связаны с  другими ее частями: водами, лесами, растительным и животным миром,  полезными ископаемыми и иными  ценностями недр земли. Без  земли и почвы практически  невозможно использование других  природных ресурсов. При этом  бесхозяйственность по отношению  к земле приводят не только  к разрушению поверхностного  слоя земли – почвы, их эрозии, засолению, заболачиванию, химическому  и радиоактивному загрязнению,  но и сопровождается экологическим  ухудшением всего природного  комплекса. Именно поэтому охрана  земель рассматривается как обеспечение  (сохранение) основы жизни и деятельности  населения и создание условий  для устойчивого развития общества (ст. 9 Конституции РФ, ст. 123 ЗК РФ).

 На  основании изложенного, в смысле  диспозиции ст. 254 УК РФ понятия  «земля» и «почвы», когда речь  идет о верхнем плодородном  слое, синонимы, одно и тоже. Однако в целях максимальной конкретизации уголовного закона и исключения терминологической путаницы, мы выносим для обсуждения вопрос об изменении названия ст. 254 УК РФ на иное, например, «Загрязнение почв» или «Защита почв», по аналогии с законодательством зарубежных стран. В пользу такого предложения можно сказать следующее.

 В  Уголовном кодексе Эстонской  Республики (ст. 154-2)161 предусмотрена  уголовная ответственность за  нарушение требований охраны  земли и почвы, т.е. под охрану  взяты раздельно оба компонента  природной среды. Уголовным законодательством  Китая (ст. 342 УК КНР)162 приоритет  отдан охране пахотных земель, т.е. в конечном итоге охране  почв. В Уголовном кодексе ФРГ163 параграф 324а называется «Загрязнение почв», аналогично решен вопрос в Уголовном кодексе Австрии (параграф 180)164.

Таким образом, конкретизация предмета преступления в названии статьи уголовного закона может сориентировать правоприменителя на более четкое определение предмета посягательства.

В практике применения ст. 254 УК РФ может возникнуть вопрос о разграничении понятий  «земля» и «недра».

 Известно, что горнопромышленный комплекс  представляет собой опасный источник  разрушения и загрязнения природной  среды и земель.

 В  преамбуле Закона РФ «О недрах»  отмечается, что недра являются  частью земной коры, расположенной  ниже почвенного слоя, а при  его отсутствии – ниже земной  поверхности и дна водоемов  и водотоков, простирающийся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения. Поскольку ни в Земельном кодексе РФ, ни в Законе «О недрах» не регламентируется конкретно глубина почвенного покрова (она может быть везде различной), то разграничение составов ст. 254 и 255 УК РФ должно проводиться по объекту посягательства. Если объектом посягательства являются только общественные отношения в области охраны и рационального использования недр, их природно-ресурсный потенциал, то такие действия должны квалифицироваться по ст. 255 УК РФ. Если при этом была допущена порча земли, то возможны различные варианты квалификации.

Проблемы  диспозиции ст. 254 УК РФ

Диспозиция  ст. 254 УК РФ бланкетная, состав преступления сконструирован как материальный. Бланкетные диспозиции имеют определенные преимущества перед описательными, поскольку позволяют учитывать изменения в ведомственном и ином законодательстве и оперативно реагировать на них.

 Ранее  нами отмечалось, что обязательное  условие уголовной ответственности  по ст. 254 УК РФ – способ порчи  земли; деяние должно быть совершено  вследствие нарушения правил  обращения с удобрениями, стимуляторами  роста растений, ядохимикатами и  иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке. Для установления причинной связи между действиями лица и наступившими последствиями требуется установление факта нарушения тех или иных правил, закрепленных в федеральных законах, ведомственных нормативных правовых актах, нормах законодательства субъектов федерации, повлекших за собой наступление вредных последствий.

 Таким  образом, требуется определенная  осведомленность лица в знании  специальных правил. Если выяснится,  что конкретный исполнитель не  был ознакомлен с этими правилами,  то вопрос о его виновности  может вызвать сомнения.

 При  повторном нарушении лицом тех  же правил вопрос о его уголовной  ответственности вновь вызовет  сомнения. Тем самым возникает  вопрос о применении презумпции  знания уголовного закона.

 Уголовно-правовая  презумпция – это прямо или  косвенно отраженное в уголовном  законе предположение о наличии  (отсутствии) факта, основанное на  закономерности связи между сходными  предполагаемому и наличному фактами и влекущее уголовно-правовые последствия166, например, презумпция знания уголовного закона; осознания лицом, достигшим возраста уголовной ответственности, общественной опасности своего поведения (ст. 20, 25, 26 УК РФ) и др. По общему правилу, незнание закона лицом, совершившим преступление, не исключает его ответственности. Когда речь идет об общеуголовных преступлениях, то проблема знания закона, как правило, не возникает. Если речь идет о составах со сложной бланкетной диспозицией, то такие проблемы вполне могут возникнуть.

 Большинство  составов гл. 26 УК РФ сконструированы  как материальные. Между тем во  многих случаях вред окружающей  среде причиняется не сразу,  а по истечении длительного  времени (усыхание лесов, обмеление  рек, отравление водоемов и  т.д.). При таких обстоятельствах  более эффективными представляются формальные составы преступлений (составы опасности), поскольку они позволят пресечь преступную деятельность на более ранних этапах.

 Процесс  криминализации экологических правонарушений  в уголовном законодательстве  зарубежных стран имеет две  тенденции:

1) преступным  признается такое загрязнение,  когда создается (создалась) угроза  жизни и здоровью человека (формальные  составы – УК Азербайджана, Голландии,  Швеции, США);

2) преступным  признается не само по себе  загрязнение, а загрязнение, повлекшее  причинение вреда жизни и здоровью  человека (материальные составы  – УК РФ, КНР, Литвы, Узбекистана.  Мы солидарны с мнением А.П.Чугаева168, что составы экологических преступлений  должны быть сконструированы  как формальные; реализация на  практике таких составов более  эффективна, ибо достаточно создания  самой опасности. 

Реализация  материальных составов затруднена тем, что реальное наступление опасных  последствий в экологических  преступлениях зачастую носит отдаленный, трудно устанавливаемый характер.

 Таким  образом, возникает вопрос о  целесообразности изменения диспозиции  ч. 1 ст. 254 УК РФ, например, путем дополнения текста словами «если эти деяния создали угрозу причинения вреда здоровью человека или существенного вреда окружающей среде».

Проблема  признания юридических лиц субъектами экологических преступлений

В отечественном  уголовном праве дискуссия о  признании юридических лиц субъектами преступлений ведется с дореволюционных  времен. Эта проблема была предметом  исследования ведущих ученых того времени: Н.С. Таганцева, С.В. Познышева, П.П. Пусторослева и др.169. В новейшей российской истории эта дискуссия оживилась в период обсуждения проектов УК РФ 1996 г. Ныне этот вопрос наиболее полно исследуется в работахА.М. Плешакова, Э.Н. Жевлакова, А.С. Никифорова, Е. Виноградовой, Н. Егоровой, В.Г. Павлова, Е.В. Чупровой, О.Л. Дубовик и многих других170.

 Уголовная  ответственность юридических лиц  за экологические преступления  в России имеет важное значение, поскольку её введение в Уголовный кодекс может существенно повысить эффективность защиты земли.

 Ранее  отмечалось, что уголовная ответственность  юридических лиц предусмотрена  в уголовном законодательстве  многих зарубежных стран, и  эта тенденция продолжает развиваться.

Э.Н. Жевлаков среди причин введения уголовной ответственности юридических лиц за экологические преступления в наиболее развитых капиталистических странах относит:

 -отсутствие централизованного планирования в области охраны природы;

 - интенсивное загрязнение среды;

 - Беспрецедентное разрушение местообитаний и выраженная фрагментация (инсуляризация);

 - сложность создания охраняемых территорий, вызванная частной собственностью на землю;

 - огромная рекреационная нагрузка на оставшиеся природные местообитания животных и экосистемы.

 Большинство  указанных причин характерно  и для нашей стране. Необходимость введения уголовной ответственности юридических лиц в Российской Федерации видится еще и в следующем:

1) уголовная  ответственность предполагает другой  уровень оценки общественной  опасности поведения; не как  хозяйственного правонарушения, а  как общественно опасного деяния, вредного для здоровья людей  и живых ресурсов (флоры, фауны)  природы;

 2) невозможно возложить на юридическое лицо гражданско-правовую ответственность в случаях, когда последствия деяния нельзя оценить в денежном выражении по существующим методикам (постепенное усыхание лесов от выбросов в воздух вредных веществ, загрязнение водоемов, почвы), когда вред причинен здоровью людей (его в деньгах не оценишь), когда истинные размеры экологической катастрофы можно определить лишь по прошествии длительного времени;

3) когда  трудно или невозможно установить  вину конкретного физического  лица, так как она обусловлена  халатностью, недобросовестностью,  незнанием и ошибками других  работников производства, или ошибками  проектировщиков;

4) иностранные  юридические лица у себя дома  несут уголовную ответственность  за экологические и иные преступления, и не должны ставиться в  привилегированное положение в  нашей стране;

5) уголовно-правовые  санкции, применяемые за экологические  преступления, должны сделать экономически  невыгодным для всего предприятия  занятие экологически вредной  производственной деятельностью;

6) привлечение  юридических лиц к уголовной  ответственности поможет восполнить  пробел уголовного закона в  тех случаях, когда физические  лица «прячутся за спину» юридического  лица, собственниками или участниками  которого они являются.

 Если  собственники или участники юридического  лица получили прибыль от вредной  экологической деятельности и  фактически получили незаконные  доходы, то в случае привлечения  их к уголовной ответственности,  наказание им может быть назначено  условно, а сумма штрафа даже  в размере до 1 млн. руб. ничтожно  мала по сравнению с полученной  прибылью.

 Таким  образом, установление уголовной  ответственности юридических лиц  за экологические преступления  есть попытка создания правового  механизма защиты личности, общества, государства от незаконной, хищнической  эксплуатации природных ресурсов  ради преступного обогащения  физических лиц. Действующий уголовный  закон такого механизма не предусматривает.

Проблемы  санкции ст. 254 УК РФ. Необходимость  введения конфискации имущества и обязанности загладить причиненный вред в натуре

В действующей  редакции ст. 254 УК РФ предусмотрены  следующие санкции, – 

по ч. 1 – штраф в размере до 200 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до 18 мес., либо лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет, либо исправительными работами на срок до двух лет;

 по  ч. 2 – ограничение свободы на срок до двух лет или лишением свободы на тот же срок;

 по  ч. 3 – только лишение свободы на срок до пяти лет.

Естественно, указанные санкции рассчитаны для  применения к осужденным – физическим лицам.

Санкции ст. 254 УК РФ нуждаются в определенном усовершенствовании.

 Во-первых, почему бы не распространить санкции ч. 1 – штраф, лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, исправительные работы на квалифицированные и особо квалифицированные составы данной статьи в тех же или увеличенных пределах, например, штраф до 1 млн. руб.? Это потребует внесения изменений в ч. 2 ст. 46 УК РФ, поскольку штраф в размере от 500 тыс. рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период свыше трех лет может назначаться только за тяжкие и особо тяжкие преступления в случаях, специально предусмотренных соответствующими статьями Особенной части Уголовного кодекса РФ.

 Осуждение  виновного, например, по ч. 3 ст. 254 УК к пяти годам лишения свободы условно, вовсе не служит устранению причиненного окружающей среде вреда.

Исключение  в декабре 2003 г. из Уголовного кодекса  РФ конфискации имущества как  дополнительного вида наказания  вызвало в юридическом мире справедливую негативную реакцию. Большинство отечественных ученых выступают за возвращение конфискации имущества в Уголовный кодекс РФ этого вида дополнительного наказания.

 Основными  доводами в пользу такого предложения  являются:

1) конфискация  всего имущества, добытого преступным  путем, делает бессмысленной преступную  деятельность, так как все равно  незаконно полученное будет изъято; тем самым, конфискация имущества  будет играть превентивную роль;

2) замена  конфискации имущества штрафом  даже до 1 млн. руб. не в полной  мере возмещает причиненный вред, так как он может быть причинен  по экологическим преступлениям  на многие миллионы долларов; тем самым, применение штрафа  только частично обеспечивает  возмещение причиненного ущерба; таким образом, конфискация имущества  обеспечивает реальное возмещение  вреда;

 3) конфискация имущества относится, условно говоря, к бессрочным видам наказания, т.е. исполняется раз и «навсегда»; лишение свободы на определенный срок относится к срочным видам наказания, и после его отбытия у осужденного восстанавливаются все права и свободы; в случае конфискации имущество и после отбытия основного наказания возврату не подлежит; тем самым, возрастает предупредительная роль этого наказания;

4) конфискация  имущества «подрубает» материальные  корни преступности, так как уменьшаются  возможности для подкупа должностных  лиц, покупки оружия, налаживания  преступных связей и т.д.

 Федеральным  законом от 27 июля 2006 г. № 153 конфискация  имущества была восстановлена  в Уголовном кодексе РФ176, но  в качестве меры уголовно- правового характера. Эта законодательная метаморфоза привела к тому, что изменилась и юридическая природа конфискации имущества.

 К  сожалению, экологические преступления  не вошли в перечень составов, по которым может быть применена  конфискация имущества (ст. 104.1 УК  РФ). Такое решение законодателя  также вызывает сомнения, так  как осуществление производственной  и хозяйственной деятельности  с нарушением экологических требований, не говоря о составах, прямо  связанных с незаконным изъятием  и добычей природных ресурсов, может приносить правонарушителям  деньги, ценности и иное имущество,  а также любые доходы от  этого имущества. По действующему  законодательству конфисковать  это имущество нельзя.

 Таким  образом, конфискация имущества  как мера уголовно- правового характера окажется практически бесполезной в борьбе с экологическими преступлениями.

 Что  касается предложения ввести  в Уголовный кодекс РФ такой  вид наказания, как «возложение  обязанности загладить причиненный  вред в натуре», то следует  отметить, что в УК РСФСР 1960 г. (ст. 21, 32) был предусмотрен подобный  вид наказания - «возложение обязанности  загладить причиненный вред»;  он мог применяться в качестве как основного, так и дополнительного вида наказания. Исполнение обязанности загладить причиненный вред состояло в непосредственном устранении причиненного вреда своими силами, или в возмещении материального ущерба своими средствами, либо в публичном извинении перед потерпевшими или членами коллектива в форме, устанавливаемой судом. Таким образом, в известной степени суть наказания сводилась к возмещению причиненного вреда в натуре. Поэтому мы полагаем, что по экологическим преступлениям целесообразно возродить этот вид наказания, дополнив его название словами «в натуре». Особенно это предложение актуально в отношении юридически лиц. В пользу такого решения можно привести следующие аргументы:

 –  возможности юридических лиц  по исполнению такой обязанности  значительно шире, чем у физических  лиц; в особенности это касается  добывающих и промышленных предприятий, которые, как правило, обладают большими финансовыми ресурсами и производственными мощностями, которые позволят им своими силами загладить причиненный вред в натуре;

 –  в некоторых случаях предприятиям  даже выгоднее своими силами  устранить причиненный вред в  натуре, чем уплатить штраф;