Проблемы коррупции в государственных органах: технологии противодействия

Проблемы  коррупции в государственных  органах: технологии противодействия 

Проблема  масштабной коррупции, характеризующаяся  многообразием и высокой организованностью  ее форм (подкуп, лоббизм, повальное  мздоимство, олигополия, политическая и транснациональная коррупция, завуалированные хищения и злоупотребления, совершаемые чиновниками, и т.п.) - вот с чем столкнулась Россия на пути к интеграции в мировое  сообщество. В нашей стране появились  социальные "болезни" высокоразвитых стран, в отношении которых они  уже накопили опыт противодействия  и к которым нам необходимо выработать собственный национальный "иммунитет", иначе Россия лишится  своей экономической и внешнеполитической независимости и влияния.

 Проблема  создания правовой базы противодействия  коррупции выдвигается в число  первоочередных, и поэтому ее  анализ является исходным фактором  для определения правомерности  введения и использования антикоррупционных технологий в системе государственной службы.

 Антикоррупционная политика, считают авторы статьи, должна представлять собой комплекс мер и процедур, применение которых именно в совокупности принесет ожидаемый положительный результат. Необходимым представляется создание независимого органа для проведения антикоррупционной политики на уровне Российской Федерации и органов в субъектах РФ с наделением их особыми полномочиями. 

Материал  подготовили:

С.В. КОДАН, зав. лабораторией антикоррупционных исследований НИИ государственного управления УрАГС, зав. кафедрой теории и истории государства и права УрАГС, доктор юридических наук;

С.А. ИВАНОВА, зав. отделом правового обеспечения  госслужбы НИИ государственного управления УрАГС, кандидат юридических наук, доцент;

Р.С. ТАРАБОРИН, ст. научный сотрудник отдела правового  обеспечения госслужбы НИИ государственного управления УрАГС, кандидат юридических наук;

О.А. БЛАГИНИНА, соискатель УрАГС;

С.М. КУДАШЕВ, аспирант УрАГС;

С.А. ДЕНИСОВ, доцент кафедры публичного права  Гуманитарного университета (Екатеринбург), кандидат юридических наук.

Материал  публикуется по результатам научно-исследовательской  работы в рамках договора с Российской академией государственной службы при Президенте РФ. 

введение

Активные  преобразования в России начала 1990-х  гг. не только привели к коренным изменениям в ее политической системе, но и изменили механизм государственного управления. Несмотря на провозглашение принципов демократического общественного  устройства, в нашей стране так  и не завершилось формирование многих государственных и общественных институтов.

Причинами этого явились не только просчеты проводимых реформ и борьба между  старой и нарождающейся общественной элитой. Отставанию в развитии также  способствовало возникновение и  развитие в российском обществе ряда крайне социально опасных явлений: организованная преступность, бюрократизм, коррупция буквально захлестнули  формирующуюся российскую систему  государственных органов управления, деформировали не только ее структуру, но и "кадровый ресурс". Это привело  к созданию слабого, малоэффективного механизма государственного управления, власть которого стала средством  удовлетворения личных и клановых интересов  отдельных групп государственных  служащих, произошло их сращивание как с представителями бизнеса, так и с организованной преступностью.

Эти проблемы особенно актуализировались в последние  пять лет в условиях попыток государственной  власти и ее верховных институтов провести конкретные мероприятия по укреплению государственности, наведению  порядка в системе государственного управления, "разъединению" государственного управления и предпринимательской  деятельности. В условиях слияния  чиновничества и представителей бизнеса коррумпированность государственного аппарата стала серьезной угрозой  для обеспечения стабильности и  развития России.

Проблема  масштабной коррупции, характеризующаяся  многообразием и высокой организованностью  ее форм (подкуп, лоббизм, повальное  мздоимство, олигополия, политическая и транснациональная коррупция, завуалированные хищения и злоупотребления, совершаемые чиновниками, и т.п.) - вот с чем столкнулась Россия на пути к интеграции в мировое  сообщество. В нашей стране появились  социальные "болезни" высокоразвитых стран, в отношении которых они  уже накопили опыт противодействия  и к которым нам необходимо выработать собственный национальный "иммунитет", иначе Россия лишится  своей экономической и внешнеполитической независимости и влияния.

В последнее 10-12 лет в России наблюдается превалирование неформальных способов регулирования  общественных отношений, что во многом является следствием воздействия коррупции  на природу властных отношений. В  этой связи необходимость исследования явления коррупции очевидна, для  чего уместно объединить усилия специалистов различных областей науки, работающих над данной проблемой: политологов, социологов, правоведов, философов  и др.

Современные возможности российского общества и государства (правовые, организационные, идеологические, материальные и т.д.) в противостоянии коррупции крайне ограничены, так как до настоящего времени этой проблеме в нашей  стране не уделялось достаточного внимания. Несмотря на серьезность ее социальных последствий и многообразие форм проявления, в России не велось необходимых  комплексных исследований в данной области.

Следствием  этого явилось упрощенное представление  о коррупции. Представления о  ней формируются лишь по отдельным  ее формам (взяточничество, подкуп). Это  не раскрывает сути коррупции как  явления, ее механизма негативного  воздействия на государственные  и социальные институты. Отсутствие теоретического осмысления данной проблемы породило множество неверных подходов к ее практическому решению, не принесших  ощутимых результатов.

По своей  природе коррупция представляет собой социально-правовое явление, обуславливающее необходимость  борьбы с ней различными методами и средствами, в том числе и  правовыми. Сказанное объясняется  двумя причинами. Во-первых, тем, что  коррупция деформирует существующие легальные методы и механизмы  управления общественными процессами и влечет антисоциальные последствия. Во-вторых, деятельность участников коррупционных отношений неправомерна, поэтому важнейшие свойства права, его формальная определенность, нормативность, государственная гарантированность, системность при умелом и последовательном их использовании способны надежно противостоять неписаным теневым правилам.

Кроме того, коррупция разлагающе воздействует на такие важнейшие сферы общественных отношений, как власть и собственность. Именно в этом коренится ее общественная опасность и вредность. Рост коррупции, изменение ее форм - не только российская, но и мировая тенденция. Отсюда ее изучение - остроактуальная и вместе с тем сложная и практически  значимая проблема. 

состояние коррупции в органах государственной  власти

Коррупция встречается на различных уровнях  властных структур и практически  во всех секторах государства. В России, как свидетельствуют исследования, практически нет государственных  структур, неподверженных коррупции. Согласно данным социологических исследований, к наиболее коррумпированным государственным  органам относятся: таможенные и  налоговые органы, ГИБДД и вообще правоохранительные органы, суды и  прокуратура, организации, связанные  с распределением имущества, собственности, природных ресурсов, электроэнергетика, вузы и др. Несколько менее коррумпированными  признаны: армия и военные комиссариаты, министерство финансов, крупные государственные  компании и банки, больницы и органы здравоохранения, местные органы управления.

При получении  паспорта, водительских прав, устройстве детей в престижные школы и  т.д. граждане попадают в ситуацию, когда  нужно заплатить взятку в среднем  один-три раза в год. Для особой категории граждан - предпринимателей дача взятки является ежедневной реальностью, с которой связаны посещение  налогового инспектора, СЭС, инспектора пожарной охраны, перевод квартиры в нежилой фонд, оформление грузов на таможне, участие в тендере  и т.п. Чиновники, чаще среднего и  нижнего уровня, несмотря на привилегированность  своего положения, тем не менее иногда также вынуждены, как все, давать взятки, оказывать "внимание" и  взаимные услуги. Очевидно, коррупция  также имеет место на высшем административном уровне при заключении крупных контрактов, распределении квот на импорт и регулировании  естественных монополий.

Вероятность поимки с поличным и наказания (как  человека, предлагающего взятку, так  и чиновника, получающего взятку) также влияет на уровень коррупции. Из результатов экономического анализа  законов следует, что люди всегда взвешивают ожидаемые выгоды и возможные  издержки (вероятность быть пойманным  и наказанным), связанные с нарушением закона. Нарушители осознают малую  вероятность быть уличенными или, в  случае задержания с поличным, быть наказанными, так как они уверены  в том, что сама система правосудия является коррумпированной.

Вероятность коррупции особенно повышается, когда  уровень заработной платы государственных  служащих не сопоставим с уровнем  заработной платы в частном секторе (например, чиновники низшего уровня таможенных органов). При мизерной оплате труда государственных служащих многие чиновники будут стремиться обеспечить для себя более высокий  уровень жизни за счет незаконных вознаграждений. Увольнение с низкооплачиваемой  государственной должности из-за коррупционных действий не является серьезным риском, если существует легальная возможность получить более высокооплачиваемые должности  в частном секторе. Однако простое  повышение оплаты труда государственным  служащим не обеспечивает автоматического  снижения уровня коррупции. Реформа  оплаты должна быть включена как элемент  в комплексную программу противодействия  коррупции.

В настоящее  время формы коррупционных правонарушений не получили достаточного теоретического обоснования. Сегодня этот процесс  еще находится в стадии становления. Условно можно выделить три группы причин коррупции: экономические; правовые; социально-нравственные.

Среди экономических причин выделяются: крайне низкие зарплаты государственных служащих, сложная система прохождения  разрешительных процедур, отсутствие прозрачности тендеров, нежелание или  боязнь бизнесменов добиваться их прозрачности, неисполнение существующего законодательства, высокие налоги и отсутствие общественного  контроля.

Среди причин, касающихся государственно-правового  регулирования: несовершенство законов, общая слабость органов государственной  власти, попустительство властей  по отношению к коррупции, круговая порука чиновников и неэффективность  механизмов защиты государственной  власти от коррупции.

Среди социально-нравственных причин можно  выделить: традиционный для нашей  страны способ решения проблем, круговая порука взяткодателей и взяткополучателей, правовая неграмотность населения, преступное бездействие и нежелание  граждан отстаивать свои права и, нередко, невозможность их реальной защиты при круговой поруке, царящей  в государственных структурах.

Важной  причиной коррупции является и отсутствие реальной борьбы с этим явлением, несмотря на обилие широковещательных программ и заявлений по этому поводу. Что  касается усилий правоохранительных, судебных, финансовых органов, органов  юстиции и других центральных  органов, то грустная правда состоит  в том, что эти организации  составляют звено в общей цепочке  коррупции, и антикоррупционные меры часто противоречат личным и групповым интересам работающих в них чиновников.

На основе имеющихся данных можно предположить, что коррупция в государственных  органах имеет тенденцию не только к разрастанию, но и к институционализации  и легализации. Имея возможность  устанавливать регуляции, не предусмотренные  законодательством, государственные  структуры зачастую строят свои внутренние структуры и процедуры таким  образом, чтобы иметь возможность  взимать всевозможные дополнительные доходы от деятельности различного рода в виде сборов, пошлин, а также  теневых выплат.

Приведенные ниже данные свидетельствуют о достаточно широкой распространенности коррупционных  проявлений, которые характеризуют  деятельность государственного аппарата и его учреждений (см. табл. 1).  

Интересны и формы проявления коррупции, которые  отражают широкий спектр коррупционных  проявлений через их восприятие гражданами в результате опросов (см. табл. 2).

Важное  значение в контексте проблемы коорупции имеет наличие пробелов в правовом регулировании как государственной службы в целом, так и отдельных ее видов. Проблема создания правовой базы противодействия коррупции выдвигается в число первоочередных, и поэтому ее анализ является исходным фактором для определения правомерности введения и использования антикоррупционных технологий в системе государственной службы.  
 

состояние законодательства рф в контексте предупреждения коррупции в органах государственной власти

Одним из факторов эффективности технологий борьбы с коррупцией в органах  государственной власти, на наш взгляд, является эффективная правовая база государственной службы. Неслучайно в Указе Президента РФ от 19 ноября 2002 г. №1336 "О федеральной программе "Реформирование государственной  службы Российской Федерации (2003-2005 годы)" (далее - Федеральная программа) предусмотрено, что одним из главных направлений  реформирования государственной службы Российской Федерации является создание комплексной нормативно-правовой основы регулирования государственной  службы Российской Федерации.

В самой  Федеральной программе подчеркивается необходимость проведения экспертизы существующей законодательной и  нормативно-правовой базы государственной  службы, приведения ее в соответствие со сложившимися общественными отношениями  и новыми экономическими условиями, решения следующих проблем правового  обеспечения государственной службы:

- наличие  пробелов и противоречий в  законодательстве Российской Федерации  о государственной службе, в том  числе противоречий между соответствующими  нормативными правовыми актами  субъектов Российской Федерации  и федеральными нормативными  правовыми актами;

- несоответствие  социального и правового положения  государственного служащего степени  возлагаемой на него ответственности;

- неразработанность законодательных механизмов взаимосвязи государственной и муниципальной службы.

Учитывая  вышесказанное, необходимо вернуться  к вопросу о понятии "государственная  гражданская служба". Данный вопрос является чрезвычайно сложным и  многоаспектным. Проблемы государственной службы изучаются многими науками: юридическими, философскими, политическими, социологическими, психологическими, кадроведческими и другими. Каждая из них имеет свой предмет, свой понятийный аппарат. В то же время государственная служба как наука является целостной системой, которая объединяет предмет, цели, принципы, методы регулирования. Это создает значительные сложности в разграничении предметов каждой из указанных выше наук. Их особенности позволяют формировать различные, порой конкурирующие между собой идеи, противостоящие друг другу подходы. В настоящее время не выяснено достаточно определенно понятие государственной службы.

Согласно  Концепции реформирования системы  государственной службы Российской Федерации (далее - Концепция), утвержденной Президентом Российской Федерации 15 августа 2001 г. (раздел II), "государственная  служба является комплексным - публичным, социальным, правовым, организационным - институтом по обеспечению выполнения государственными служащими функций  государства, а также деятельности органов государственной власти…".

Федеральный закон "Об основах государственной  службы Российской Федерации" (далее - ФЗ №119) ранее определял: "Под  государственной службой в настоящем  Федеральном законе понимается профессиональная деятельность по обеспечению полномочий государственных органов" (абз. 1 п. 1 ст. 2). Тот же подход к определению понятия "государственная служба" предусмотрен и законами о государственной службе субъектов РФ1.

Согласно  ст. 5 Федерального закона №58 от 27 мая 2003 г. "О системе государственной  службы Российской Федерации" (далее - ФЗ №58) и ст. 3 Федерального закона №79 от 27 июля 2004 г. "О государственной  гражданской службе Российской Федерации" (далее - ФЗ №79), государственная гражданская  служба РФ - это вид профессиональной деятельности граждан РФ на должностях государственной гражданской службы РФ по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов  РФ, лиц, замещающих государственные  должности РФ, и лиц, замещающих государственные  должности субъектов РФ.

В Федеральной  программе отмечается, что ее целью  является: "…повышение эффективности  государственной службы в целом, ее видов и уровней, оптимизация  затрат на государственных служащих и развитие ресурсного обеспечения  государственной службы". 

Для достижения этой цели необходимо решить следующие  задачи:

- создание  условий для оптимального организационно-правового  обеспечения государственной службы;

- определение  обязанностей, полномочий и мер  ответственности государственных  служащих на основе должностных  (служебных) регламентов;

- внедрение  новых методов планирования, финансирования, стимулирования и оценки деятельности  государственных служащих, рациональное  использование ресурсов в системе  государственной службы;

- обеспечение  открытости государственной службы  в интересах развития гражданского  общества и укрепления государства;

- применение  эффективных методов подбора  квалифицированных кадров для  государственной службы, оценки  результатов служебной деятельности  государственных служащих, а также  создание условий для их должностного (служебного) роста;

- реализация  программ подготовки кадров для  государственной службы и профессионального  развития государственных служащих;

- внедрение  механизмов выявления и разрешения  конфликта интересов на государственной  службе, а также законодательного  регулирования профессиональной  этики государственных служащих;

- создание  оптимальных материально-технических  условий для эффективного функционирования  государственной службы и исполнения  государственными служащими своих  должностных (служебных) обязанностей;

- обеспечение  развития системы управления  государственной службой.

Для решения  этих задач необходимо использовать и правовые средства. Неслучайно в  Федеральной программе одним  из этапов ее реализации на 2003-2005 гг. определена разработка нормативно-правовой базы системы государственной службы.

Государственная служба - это не только разновидность  профессиональной деятельности, это  и отношения, которые являются предметом  соответствующего правового регулирования, "…связанные с поступлением на государственную  гражданскую службу Российской Федерации, ее прохождением и прекращением, а  также с определением правового  положения (статуса) федерального государственного гражданского служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации" (далее также - гражданский служащий). В ФЗ №119 об этом говорилось частично в преамбуле: "Настоящий Федеральный закон устанавливает правовые основы организации государственной службы Российской Федерации (далее - государственная служба) и основы правового положения государственных служащих Российской Федерации (далее - государственных служащих)" и косвенно в ст. 4 "Законодательство Российской Федерации о государственной службе": поскольку, если есть соответствующее законодательство, то есть и предмет его регулирования.

Учитывая  специфику данного вида профессиональной деятельности (прежде всего она связана  с публичным характером труда  гражданских служащих, с обеспечением управления в обществе, бюджетным  финансированием и т.д.), для данных лиц устанавливались ранее в  ФЗ №119 и устанавливаются сейчас в ФЗ №79 соответствующие обязанности  гражданских служащих (ст. 15); ограничения, запреты, связанные с государственной  гражданской службой (ст. 16, 17); требования к служебному поведению (ст. 18); дополнительные, по сравнению с Трудовым кодексом РФ (далее - ТК РФ), требования при поступлении  на государственную гражданскую  службу (ст. 21, 22), при ее прохождении (гл. 9) и прекращении (гл. 6). Несоблюдение гражданскими служащими установленных  законодательством ограничений, согласно ст. 14 ФЗ №119 (ст. 57-59 ФЗ №79), являются основаниями  для привлечения указанных лиц  к соответствующему виду ответственности, вплоть до прекращения государственной  службы (пп. 3 п. 2 ст. 25 ФЗ №119, п. 13, 14 ст. 33 ФЗ №79).

Вместе  с тем, для гражданских служащих установлены и дополнительные, по сравнению с ТК РФ, гарантии, льготы, которые являются компенсацией за соответствующие  ограничения, запреты и т.д. Соответствующие  ограничения и гарантии для государственных  служащих являются особенностями правового  регулирования их труда как отдельных  категорий работников. Возможность  установления данных особенностей предусмотрена  ТК РФ: ч. 5 ст. 11, ст. 252. Соответствующие  правовые нормы устанавливают дополнительные по сравнению с другими работниками  правила (ст. 251 ТК РФ) и должны действовать  только для указанных лиц. Данные ограничения и гарантии являются элементами их правового статуса.

Важно отметить, что государственная служба - это не только система соответствующих  правоотношений, но и форма реализации гражданами (государственными служащими) публичного права - на участие в управлении делами государства, и частного права - на труд, закрепленного Конституцией РФ (ст. 32, 37). К сожалению, этот аспект термина "государственная служба" не был предусмотрен в ФЗ №119, также не предусмотрен и в ФЗ №79. Это противоречит международному правовому опыту (в частности, Франции). Учитывая, что в Конституции РФ (ст. 2) сказано: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства" (это относится и к государственным служащим), представляется целесообразным закрепление этого аспекта в статье 1 ФЗ №79.

Конституция РФ предусматривает возможность  ограничения прав граждан, но только федеральными законами и в строго определенных случаях (ч. 3 ст. 55). Данные ограничения не являются дискриминацией в сфере труда для данных лиц, так как определены свойственными  данному виду труда требованиями, установлены указанными федеральными законами (ч. 3 ст. 3 ТК РФ). Вместе с тем  важно отметить: для того чтобы  гражданскими служащими соблюдались  установленные законодательством  ограничения и льготы, в том  числе правовые, должны реализовываться  установленные государством соответствующие  гарантии, в том числе правовые.

Однако, как показывает практика применения законодательства о гражданской  службе, не все вышесказанное учитывается  и в нормотворческой деятельности, и на этапе исполнения правовых норм.

Существуют  и некоторые проблемы, связанные  с реализацией соответствующих  нормативных правовых актов о  гражданской государственной службе.

Поскольку ограничения, запреты на гражданской  службе, как отмечалось ранее, связаны  только с гражданским служащим, то очень важно точно определить данных субъектов. Однако в Указе  Президента РФ "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной  службы" №810 от 6 июня 1996 г. (далее - Указ Президента РФ №810) говорится и о "должностных лицах", и о "работниках…", и о "чиновниках", но не все они  относятся к государственным  служащим. А это связано с серьезными правовыми последствиями для  указанных лиц, вплоть до увольнения за однократное грубое нарушение  дисциплины, поэтому необходимо четкое определение соответствующих субъектов  в правовых нормах.

Понятие "государственный служащий" (ст. 3 ФЗ №119) связано с понятием "государственная  должность государственной службы", а оно - с соответствующим Реестром… (ст. 1 ФЗ №119). Однако не все служащие, деятельность которых связана по своему содержанию с государственной службой, являются государственными служащими, т.к. их должности нет в указанном Реестре.

В Концепции "Реформирование системы государственной  службы Российской Федерации", утвержденной 15 августа 2001 г. Президентом Российской Федерации, было предусмотрено, что  государственная гражданская служба может осуществляться в отдельных  государственных учреждениях и  организациях, выполняющих функции  государственного управления, в соответствии с указами Президента Российской Федерации или законами субъектов  РФ.

В ФЗ №79 предусмотрено, что государственные  служащие исполняют полномочия только в государственных органах. Таким  образом, мы видим, что в данном законе, в отличие от Концепции, не предусмотрено, чтобы государственное учреждение выполняло функцию управления. Однако некоторые государственные учреждения продолжают эту функцию выполнять. К сожалению, соответствующие работники  не являются государственными служащими, и к ним не могут быть применены  соответствующие нормы.

Согласно  ФЗ №119 (ст. 1), лица, замещающие должности  по техническому обеспечению, не являются государственными служащими (перечень таких должностей был предусмотрен постановлением Правительства РФ от 21 июля 1997 г. №912). Однако в некоторых  субъектах РФ, в частности в  Ханты-Мансийском автономном округе, перечень должностей, которые относятся к  должностям по техническому обеспечению (он установлен постановлением Губернатора  Ханты-Мансийского автономного округа от 9 июня 1998 г. №245 "Об упорядочении оплаты труда и социальной защищенности труда служащих, занимающих должности, не отнесенные к государственным  должностям, и осуществляющих техническое  и иное обеспечение деятельности государственных органов"), не соответствует  федеральному. Так, к ним относятся  юристы, бухгалтер, начальник отдела кадров и т.д. Таким образом, данные лица исключены из статуса государственных  служащих, а следовательно, к ним  не могут быть применены соответствующие  правовые нормы.