Процедура віднесення інформації до державної таємниці

Процедура віднесення інформації до державної таємниці

Вступ

Віднесення інформації до державної таємниці є ключовим моментом реалізації практичних аспектів охорони  державної таємниці. Визначення поняття  “віднесення інформації до державної  таємниці” відповідно до ст. 1 Закону України “Про державну таємницю” виокремлює три основні складові процесу віднесення: 1) прийняття державним експертом з питань таємниць рішення про віднесення категорії відомостей або окремих відомостей до державної таємниці з установленням ступеня їх секретності шляхом обґрунтування та визначення можливої шкоди національній безпеці України у разі розголошення цих відомостей; 2) включення цієї інформації до Зводу відомостей, що становлять державну таємницю; 3) опублікування змін до Зводу відомостей, що становлять державну таємницю (ЗВДТ).

Процедура віднесення інформації до державної таємниці – це складне  багатоаспектне явище, яке не можна  зводити лише до трьох перерахованих  вище формалізованих дій. Відносячи  інформацію до державної таємниці суб’єкти системи охорони державної таємниці (СОДТ) виконують певні послідовні дії. Звідси, віднесенню характерна тривалість у часі та алгоритмічність, при якій після певної виконаної дії повинна  наступати чітко визначена наступна. А, отже, віднесення інформації до державної  таємниці – це процес, а не одномоментна дія. Будь-який процес із метою кращої ясності та чіткішого його дотримання варто розбивати на послідовні ланки  – етапи (стадії). Нормативна визначеність віднесення як процесу із виокремленням  конкретних послідовних етапів поряд  із вимогою обов’язкового їх дотримання дасть змогу забезпечити належне  проходження інформації через нього, тобто унеможливить будь-які затягування чи інші зловживання на шляху розгляду інформації на предмет її належності до державної таємниці, а також убезпечить суспільство від незаконного здійснення віднесення інформації до державної таємниці, оскільки забезпечить прозорість у прийнятті рішень та можливість громадського контролю за ними. Проте у чинному законодавстві та підзаконних актах немає чітко виділеної етапної структури віднесення, що, на мою думку, є явним недоліком, подолання якого дозволить зрозуміти, зокрема, хто і в яких межах є відповідальний за кожну із ланок віднесення.

1. Поняття і загальні положення про державну таємницю

В Україні суспільні відносини, які пов´язані з віднесенням  інформації до державної таємниці, засекречуванням, розсекречуванням її матеріальних носіїв та охороною з  метою захисту національної безпеки  регулює Закон України "Про  державну таємницю" від 21.09.99р. № 1079-XIV.

Державна таємниця - це вид таємної інформації, що охоплює відомості у сфері оборони, економіки, науки і техніки, зовнішніх відносин, державної безпеки та охорони правопорядку, розголошення яких може завдати шкоди національній безпеці України та які визнані державною таємницею і підлягають охороні державою.

Віднесення інформації до державної таємниці — це процедура  прийняття (державним експертом  з питань таємниць) рішення про  віднесення категорії відомостей або  окремих відомостей до державної  таємниці з установленням ступеня  їх секретності шляхом обґрунтування  та визначення можливої шкоди національній безпеці України у разі розголошення цих відомостей, включенням цієї інформації до Зводу відомостей, що становлять державну таємницю.

Гриф секретності —  реквізит матеріального носія секретної  інформації, що засвідчує ступінь  секретності даної інформації.

Державний експерт із питань таємниць — посадова особа, уповноважена здійснювати віднесення інформації до державної таємниці у сфері  оборони, економіки, науки і техніки, зовнішніх відносин, державної безпеки  та охорони правопорядку, зміни ступеня  секретності цієї інформації та її розсекречування.

Допуск до державної таємниці — оформлення права громадянина  на доступ до секретної інформації.

Доступ до державної таємниці — надання повноважною посадовою  особою дозволу громадянину на ознайомлення з конкретною секретною інформацією  та проведення діяльності, пов´язаної з державною таємницею, або ознайомлення (з конкретною секретною інформацією  та провадження діяльності, пов´язаної з державною таємницею) цією посадовою  особою відповідно до її службових  повноважень.

Засекречування матеріальних носіїв інформації — введення обмежень на поширення та доступ до конкретної секретної інформації шляхом надання відповідного грифу секретності документам, виробам або іншим матеріальним носіям цієї інформації.

Звід відомостей, що становлять державну таємницю, — акт, в якому  зведено переліки відомостей, що згідно з рішеннями державних експертів  із питань таємниць становлять державну таємницю.

Категорія режиму секретності  — категорія, яка характеризує важливість та обсяги відомостей, що становлять державну таємницю, які зосереджені в органах  державної влади, органах місцевого  самоврядування, на підприємствах, в  установах і організаціях.

Криптографічний захист секретної  інформації — вид захисту, що реалізується шляхом перетворення інформації з використанням  спеціальних даних (ключових даних) з метою приховування (або відновлення) змісту інформації, підтвердження її справжності, цілісності, авторства  тощо.

Матеріальні носії секретної  інформації — матеріальні об´єкти, в тому числі фізичні поля, в  яких відомості, що становлять державну таємницю, відображені у вигляді  текстів, знаків, символів, образів, сигналів, технічних рішень, процесів тощо.

Охорона державної таємниці — комплекс організаційно-правових, інженерно-технічних, криптографічних  та оперативно-розшукових заходів, спрямованих  на запобігання розголошенню секретної  інформації та втратам її матеріальних носіїв.

Режим секретності — встановлений єдиний порядок забезпечення охорони  державної таємниці.

Розсекречування матеріальних носіїв секретної інформації — зняття в установленому законодавством порядку обмежень на поширення та доступ до конкретної секретної інформації шляхом скасування раніше наданого грифу  секретності документам, виробам  або іншим матеріальним носіям цієї інформації.

Спеціальна експертиза щодо наявності умов для провадження  діяльності, пов´язаної з державною  таємницею, — експертиза, що проводиться  з метою визначення в органах  державної влади, органах місцевого  самоврядування, на підприємствах, в  установах і організаціях наявності  умов, для провадження діяльності, пов´язаної з державною таємницею.      Ступінь секретності ("особливої важливості", "цілком таємно", "таємно") — категорія, яка характеризує важливість секретної інформації, ступінь обмеження доступу до неї та рівень її охорони державою.     Технічний захист секретної інформації — вид захисту, спрямований на забезпечення інженерно-технічними заходами кон­фіденційності, цілісності та унеможливлення блокування інформації.

Законодавство про державну таємницю поширюється на органи законодавчої, виконавчої та судової влади, органи прокуратури України, інші органи державної  влади, Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи та організації  усіх форм власності, об´єднання громадян, що провадять діяльність, пов´язану  з державною таємницею, громадян України, іноземців та осіб без громадянства, яким у встановленому порядку  наданий доступ до державної таємниці.

Державну політику щодо державної  таємниці як складову засад внутрішньої  та зовнішньої політики визначає Верховна Рада України.

Компетенцією органів  державної влади, органів місцевого  самоврядування та їх посадових осіб у сфері охорони державної  таємниці є:

1. Президент України, забезпечуючи  національну безпеку, видає укази  та розпорядження з питань охорони державної таємниці.

2. Рада національної безпеки  і оборони України координує  та контролює діяльність органів  виконавчої влади у сфері охорони  державної таємниці.

3. Кабінет Міністрів України  спрямовує та координує роботу  міністерств, інших органів виконавчої  влади щодо забезпечення здійснення  державної політики у сфері охорони державної таємниці.

4. Центральні та місцеві  органи виконавчої влади, Рада  міністрів Автономної Республіки  Крим та органи місцевого самоврядування  здійснюють державну політику  в сфері охорони державної  таємниці в межах своїх повноважень.

Спеціально уповноваженим  органом державної влади у  сфері забезпечення охорони державної  таємниці є Служба безпеки України.

Забезпечення охорони  державної таємниці відповідно до вимог  режиму секретності в органах  державної влади, органах місцевого  самоврядування, на підприємствах, в  установах і організаціях, діяльність яких пов´язана з державною таємницею, покладається на керівників цих органів, підприємств, установ і організацій.

2. Процедура віднесення інформації до державної таємниці

Відповідно до ч. 1 ст. 9 Закону України “Про державну таємницю”  саме “державний експерт з питань таємниць здійснює віднесення інформації до державної таємниці, зміни ступеня  секретності цієї інформації та її розсекречування”, проте розгляд  ним інформації на предмет її належності до державної таємниці є хоча й  основним, але не єдиним етапом віднесення. До того, як певна інформація потрапляє  до державного експерта, вона, як правило, повинна пройти, умовно кажучи, доекспертний відбір. Вважаємо, що передусім об’єктивно виникає потреба у віднесенні або, інакше кажучи, відбувається актуалізація певної інформації у процесі здійснення захисту національної безпеки як об’єктивний наслідок безперервного  розвитку суспільства та держави. Конкретна  потреба у віднесенні – це певна  визначена інформація чи категорія  інформації, яка потребує захисту  у статусі державної таємниці. Поряд із потребою завжди виникає  потенційна загроза завдання шкоди  національній безпеці у разі витоку такої інформації. Але до того часу поки зазначена потреба не буде ідентифікована та стосовно неї не почнуться конкретні  дії неможемо говорити про початок  процесу віднесення, оскільки сама по собі потреба (проблема) може існувати невизначено довго в часі і не завжди її наявність породжує початок процесу віднесення. Наявність потреби у віднесенні є обов’язковою передумовою процесу віднесення, проте його початок – необов’язковий наслідок її виникнення. Потреба у віднесенні повинна відповідати таким ознакам: перебувати в належній сфері; бути актуальною на момент її виявлення; відповідати належному рівню потенційного завдання шкоди. Вимога належної сфери полягає у тому, що потреба у віднесенні повинна локалізуватися у сфері оборони; економіки; науки і техніки; зовнішніх відносин; державної безпеки та охорони правопорядку. Актуальність на момент виявлення – така потреба повинна відповідати реаліям, які панують у цей час у сфері забезпечення охорони державної таємниці і у разі її ігнорування може спричинити шкоду національній безпеці України. Відповідність належному рівню – це здатність унаслідок свого витоку завдати національній безпеці такого рівня шкоди, який свідчить про недостатність вжиття стосовно неї заходів охорони нижчого порядку (як службова таємниця, конфіденційна інформація тощо).

З моменту виявлення потреби  у віднесенні можемо говорити про  початок першого етапу віднесення, який назвемо етапом ініціювання віднесення. Далеко не завжди потреба виявляється експертами. Суб’єктами виявлення можуть бути і режимно-секретні органи підприємств, установ чи організацій, і міністерства, і державні агентства, і комітети Верховної Ради України, і окремі громадяни тощо. Виявлення потреби може відбуватися по-різному: шляхом постійного моніторингу певної галузі, унаслідок планового перегляду актуальності та важливості інформаційних масивів галузі, під час виробничої, наукової чи управлінської діяльності тощо. Виявлення потреби у віднесенні є єдиним поштовхом та відповідно обов’язковим елементом процесу віднесення інформації до державної таємниці. На цьому етапі з метою виявлення чи підтвердження наявності потреби відбувається попередня оцінка інформації, яка, проте, не має юридичної сили. Попередня оцінка майже тотожня оцінці розгляду інформації державним експертом та експертною комісією, є її ніби стислим та не остаточним варіантом, що передує їй. Виявлення потреби може відбуватися лише через попередню оцінку, а, отже, завжди є її обов’язковим елементом. Потреби у віднесенні інформації до державної таємниці виникають постійно і часто непрогнозовано, що є наслідком динамічності системи охорони державної таємниці. У разі, якщо виникає об’єктивна потреба у віднесенні інформації, але її вчасно не буде помічено, може завдатися уже реальна шкода національній безпеці. Отже, дуже важливим є вчасне виявлення потреб у віднесенні інформації до державної таємниці.

Проте зазначений етап не буде повним, коли поряд із самою ідентифікацією потреби не буде вжито заходів для захисту такої інформації та передачі питання про її розгляд на предмет її належності до державної таємниці державним експертам з питань таємниць або іншим компетентним органам (СБ України, вищі інстанції підприємства тощо). Вони можуть полягати, наприклад, у написанні офіційного звернення, зборі відомостей, що підтверджують важливість цієї інформації чи готуванні відповідних документів, в яких би надавалася попередня оцінка інформації. Тобто для початку першого етапу недостатньо лише виявити потребу у віднесенні, а потрібно також здійснити усі належні заходи реагування на неї, зовнішнім виразником яких повинні бути документальні акти (інформування належних відомств, звернення до державних експертів з питань таємниць тощо).

Чи можемо говорити про  зняття зазначеної потреби у випадку  відмови експертом у подальшому розгляді інформації на предмет її віднесення до державної таємниці? Вважаємо, що ні. По-перше, у рішеннях державних експертів з питань таємниць присутня суб’єктивність, що не виключає можливості помилки, а, по-друге, не кожен розгляд потреби у віднесенні повинен закінчуватися власне віднесенням до державної таємниці, оскільки вона має характер необхідності в розгляді питання саме про можливість чи неможливість її віднесення і може існувати якщо її хоча б розділяє один суб’єкт СОДТ.

Наступним етапом віднесення після ідентифікації потреби  та первинної реакції на неї є її направлення на розгляд державному експерту з питань таємниць. Воно відбувається як офіційне звернення, відповідь на яке експерт має дати згідно із ч. 2 ст. 11 Закону України “Про державну таємницю” [2] протягом одного місяця. Варто зазначити, що не завжди суб’єкти звернень є ті самі, що виявили потребу у віднесенні інформації до державної таємниці України. Наприклад, потреба була виявлена режимно-секретним органом підприємства, що, у свою чергу, звернулося до СБ України, яка вже офіційно надіслала звернення до належного державного експерта. Тобто цей етап, який назвемо етапом передачі питання про віднесення певної інформації до державної таємниці на розгляд державному експерту з питань таємниць, містить увесь шлях проходження інформації про потребу у віднесенні від суб’єкта, що її виявив, до суб’єкта, що приймає із цього питання кінцеве рішення – державного експерта з питань таємниць. У цьому етапі може брати участь будь-який суб’єкт СОДТ. До експерта крім факту наявності потреби у віднесенні направляється усе зібране її обґрунтування. У разі, якщо ініціатором розгляду є державний експерт самостійно, тоді закономірно відсутній етап передачі, але не виключений той факт, що необхідність розгляду питання про віднесення була донесена до нього, наприклад, підлеглими особами. Отже, доходимо висновку, що цей етап не є обов’язковим у випадку власної ініціативи експерта, але його наявність є обов’язковою підставою розгляду експертом питання про віднесення інформації до державної таємниці. Зазначені перші два етапи утворюють доекспертну стадію віднесення.

Після доекспертної стадії слідує стадія експертного розгляду. Її законодавче розуміння міститься у ст. 1 Закону України “Про державну таємницю”, а саме – “прийняття державним експертом з питань таємниць рішення про віднесення категорії відомостей або окремих відомостей до державної таємниці з установленням ступеня їх секретності шляхом обґрунтування та визначення можливої шкоди національній безпеці України у

разі розголошення цих  відомостей”. На цій стадії оцінюється інформація державним експертом з питань таємниць, на основі якої ним приймається рішення про її віднесення до державної таємниці або про відмову від нього, а також у разі позитивного рішення про присвоєння такій інформації чи певній її категорії відповідного ступеня секретності. Для проведення належної оцінки інформація аналізується, доповнюється додатковими даними, надається на розгляд фахівцям відповідної галузі (експертна комісія). Документальним закріпленням цієї стадії є рішення державного експерта з питань таємниць про віднесення інформації до державної таємниці або обґрунтована відмова у прийнятті такого рішення.

Як було вже зазначено, одним із оптимальних поділів  стадії експертного розгляду на конкретні  етапи є той, що запропонували  О.Є.Архипов та В.П.Ворожко. Проте  назва етапу “визначення кількісного  значення показника можливої сукупної шкоди” – це лише один із можливих шляхів визначення цінності інформації. Так, належність інформації до державної  таємниці з огляду на її законодавче  визначення необхідно визначати  через рівень потенційного завдання шкоди національній безпеці, проте  можуть існувати різні методики її визначення чи відповідно змінюватися  у часі. Тому вважаємо за доцільне назві  цього етапу надати більш загального вигляду: “визначення рівня можливої шкоди національній безпеці України”. Слід також зазначити, що етапи часткової  та повної селекції в стадії експертного  розгляду виокремленні досить умовно, оскільки описані ними дії виконуються  ще під час попередньої оцінки інформації на етапі ідентифікації  та реакції на потребу у віднесенні. Суб’єктами на стадії експертного  розгляду є державні експерти та створені ними експертні комісії. Після надходження  офіційного звернення на ім’я експерта про розгляд питання на предмет  віднесення певної інформації до державної  таємниці чи у випадку власної  ініціативи державного експерта, як правило, попередній висновок – рекомендацію надає експертна комісія, як дорадчий орган державного експерта з питань таємниць, вона також готує проект рішення державного експерта. Вважаємо, на самому початку їй варто проводити  часткову та повну селекцію інформації. Також було б найбільш доречно  аби після перших двох етапів комісія  визначалася з необхідністю та обсягом  отримання додаткових матеріалів. Проте  бувають випадки, коли кількість  матеріалу є достатньою для прийняття  належного рішення і збирання додаткових відомостей є непотрібним. У зв’язку із цим збирання додаткових матеріалів, що необхідні для прийняття рішення, виокремлюємо в окремий факультативний етап. Після їхнього надходження комісія здійснює оцінку шкоди національній безпеці у разі витоку такої інформації, визначається чи варто її засекречувати, а якщо так, то який ступінь обмеження доступу найбільше б відповідав її важливості, і на основі цього виносить рекомендації державному експерту. Останній четвертий етап стадії експертного розгляду завершує рішення державного експерта. Він абсолютно не пов’язаний із рекомендаціями експертної комісії, але при цьому вся відповідальність за рішення покладається лише на нього. Під час прийняття рішення експертом не виключається повторний ним аналіз інформації, під час якого інформація знову може проходити усі п’ять етапів відбору стадії експертного розгляду або лише деякі з них, до яких в експерта виникають зауваження. Зазначені вище етапи, на нашу думку, є найоптимальнішим поділом стадії експертного розгляду.

Для успішного проходження  інформацією стадії експертного  розгляду слід дотримуватися низки  вимог, а саме: питання про віднесення повинно розглядатися належним експертом; експертна комісія має формуватися  обов’язково із фахівців галузі, із якої розглядається інформація на предмет  її віднесення до державної таємниці; повинна використовуватися більш-менш досконала методика оцінювання шкоди  національній безпеці у разі витоку такої інформації; державний експерт  повинен бути наділений достатніми повноваженнями для збирання додаткової інформації, що потрібна для збирання рішення; часові строки стадії, які  встановлюються законом, повинні бути не меншими тим затратам часу, що реально необхідні для прийняття  обґрунтованого рішення. Вважаємо, найбільше  питань виникає до методики обрахування  шкоди. На сьогодні вона визначається Методичними рекомендаціями державним  експертам з питань таємниць щодо визначення підстав для віднесення відомостей до державної таємниці та ступеня їх секретності, які є  застарілими і фактично не використовуються, а державні експерти та члени експертних комісій приймають рішення зважаючи на власний досвід, що надає рішенню суб’єктивності.

Після прийняття остаточного  рішення експертом про віднесення інформації до державної таємниці воно надсилається в СБ України. З цього моменту настає стадія формалізації рішення. На її першому етапі зазначений орган СБ України здійснює перевірку рішення державного експерта на предмет відповідності встановленим законодавством вимогам (передусім Конституції України, Закону України “Про державну таємницю” тощо). У разі наявності недоліків (недостатня мотивувальна частина, відсутність обов’язкових реквізитів тощо) рішення повертається державному експерту на доопрацювання. Лише після відсутності зауважень до формально-юридичної частини рішення воно згодом включається до ЗВДТ, про що видається відповідний наказ. Спецслужба у цьому випадку є контролюючим органом, проте вона не може впливати на зміст самого рішення, а лише здійснює його перевірку на відповідність законодавству. Умовно це назвемо етапом узгодження рішення державного експерта із СБ України. Його мета – не допустити набуття законної сили рішеннями, що прийнятті всупереч закону чи не відповідають його вимогам.

Наступним етапом є етап внесення зміну ЗВДТ та їх юридичне оформлення. Він полягає у тому, що на основі нових рішень державних експертів СБ України, як відповідальний за укладання ЗВДТ орган, вносить до цього документа зміни протягом не більше як трьох місяців та надсилає його нову редакцію до Міністерства юстиції України на реєстрацію. Після належної реєстрації в Міністерстві юстиції наступає останній етап віднесення інформації до державної таємниці – оприлюднення змін до Зводу відомостей, що становлять державну таємницю. Результатом цього етапу є набуття рішенням законної сили і тим самим завершення процессу віднесення інформації до державної таємниці України.

Наступним етапом, який обов’язково слідує за опублікуванням нового ЗВДТ чи змін до нього, є приведення матеріальних носіїв інформації у відповідність із новим ЗВДТ чи змінами до нього. Але цей етап уже виходить за межі процесу віднесення і виникає як наслідок останнього.

Висновок

Процедура віднесення складається  із низки послідовних та нормативно регламентованих дій суб’єктів  СОДТ. Це, у свою чергу, означає, що йому властиві ознаки правового процесу, що має зовнішні юридичні наслідки. Для його дотримання та можливістю ведення за ним контролю з боку громадськості він вимагає максимальної чіткості та ясності для усіх належних суб’єктів. Одним із кроків на шляху  до цього є поділ процесу віднесення на складові – етапи (стадії). Варіант  автора дослідження зводиться до розділення процесу на три стадії та десять етапів, а саме: 1) доекспертна стадія: а) етап ініціювання процесу віднесення; б) етап передачі питання про віднесення певної інформації до державної таємниці на розгляд державному експерту з питань таємниць; 2) стадія експертного розгляду:  а) етап попередньої селекції інформації, що може належати до державної таємниці; б) етап остаточної селекції інформації, що може належати до державної таємниці; в) етап збору додаткових матеріалів; г) визначення рівня можливої шкоди національній безпеці України; ґ) етап прийняття рішення щодо віднесення інформації до державної таємниці та визначення ступеня її секретності; 3) стадія формалізації рішення: а) етап узгодження рішення державного експерта із СБ України; б) етап внесення змін у ЗВДТ та їх юридичне оформлення; в) етап оприлюднення змін до Зводу відомостей, що становлять державну таємницю. Кожен із етапів процедури віднесення здійснюють визначені суб’єкти (таблиця 1.).

Список літератури

1. Архипов О.Є. Щодо  методики реалізації процедури  віднесення інформації до секретної  / О.Є.Архипов, В.П.Ворожко // Правове,  нормативне та метрологічне забезпечення  системи захисту інформації в  Україні. – 2008. – № 2 (17). –  С. 11-16.

2. Закон України від  21 січня 1994 р. № 3855-XII “Про державну  таємницю” // Відомості Верховної  Ради України. – 1999. – №  49.

3. Наказ Державного комітету  України з питань державних  секретів та технічного захисту  інформації від 9 лютого 1998 р. №  23 “Методичні рекомендації державним  експертам з питань таємниць  щодо визначення підстав для  віднесення відомостей до державної  таємниці та ступеня їх секретності”.

4. Конституція України  від 28 червня 1996 р. № 254к/96-ВР // Відомості Верховної Ради України.  – 1996. – № 30.