Распределение доходов между звеньями бюджетной системы. Принципы и методы бюджетного финансирования

Распределение доходов между  звеньями бюджетной системы. Принципы и методы бюджетного финансирования

Межбюджетные отношения

Все бюджеты, входящие в бюджетную  систему страны, взаимосвязаны в  рамках межбюджетных отношений.

Межбюджетные отношения  — это отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной  власти субъектов Российской Федерации  и органами местного самоуправления, связанные с формированием и  исполнением соответствующих бюджетов.

Межбюджетные отношения  основываются на следующих принципах:

• распределения и закрепления  расходов бюджетов по определенным уровням  бюджетной системы Российской Федерации;

• разграничения (закрепления  на постоянной основе и распределения  по временным нормативам) регулирующих доходов по уровням бюджетной  системы Российской Федерации;

• равенства бюджетных  прав субъектов Российской Федерации, равенства бюджетных прав муниципальных  образований;

• выравнивания уровней минимальной  бюджетной обеспеченности субъектов  Российской Федерации, муниципальных  образований;

• равенства всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства  местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с этими  принципами отдельные виды бюджетных  расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюджеты субъектов  РФ и из бюджетов субъектов РФ —  в местные бюджеты.

В основе процесса распределения  расходов и доходов между звеньями бюджетной системы заложен принцип  равенства бюджетов субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральным  бюджетом и местных бюджетов с  региональными бюджетами, который  предполагает использование единой методики расчета нормативов финансовых затрат на предоставление государственных  и муниципальных услуг, нормативов расчета финансовой помощи территориальным  бюджетам, а также единый порядок  уплаты федеральных и региональных налогов.

Бюджетным кодексом РФ (ст.48) установлено, что при распределении  налоговых доходов по уровням  бюджетной системы налоговые  доходы бюджетов субъектов РФ должны составлять не менее 50% от суммы доходов  консолидированного бюджета РФ.

Во второй половине 90-х  годов примерное распределение  средств между отдельными звеньями бюджетной системы в Российской Федерации характеризовалось следующими данными (табл. 1).

Таблица 1

Распределение средств между  звеньями бюджетной системы РФ (%)

Для обеспечения расходов территориальных бюджетов(республиканских, республик в составе Российской Федерации, краевых, областных, окружных, местных) они должны иметь соответствующие доходы.

Доходы территориальных  бюджетов состоят из собственных и регулирующих.

Собственные доходы бюджетов — виды доходов, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами законодательством  Российской Федерации.

Это налоговые доходы, закрепленные за соответствующими бюджетами, бюджетами  государственных внебюджетных фондов законодательством Российской Федерации, и неналоговые доходы, определенные нормативными актами, а также безвозмездные  перечисления.

Собственные доходы составляют меньшую часть доходов территориальных  бюджетов. Для финансового обеспечения  выполнения возложенных на региональные и местные органы власти функций, экономического и социального развития территорий, сбалансированности территориальных  бюджетов им из бюджетов вышестоящего уровня в порядке бюджетного регулирования  передаются регулирующие доходы. Регулирующие доходы бюджетов — это федеральные  и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы  отчислений (в процентах) в бюджеты  субъектов Российской Федерации  или местные бюджеты на очередной  финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года) по разным видам таких доходов.

В соответствии со ст. 48 Бюджетного кодекса РФ нормативы отчислений определяются законом о бюджете  того уровня бюджетной системы Российской Федерации, который передает регулирующие доходы.

К регулирующим доходам территориальных  бюджетов относятся также трансферты — средства, поступающие из федерального и региональных фондов финансовой поддержки  регионов, размер которых рассчитывается по установленным правительством методике и формуле.

Кроме отчислений от федеральных  и региональных налогов, средств, поступающих  из фондов финансовой поддержки для  сбалансирования территориальных  бюджетов, используются дотации, субвенции  и субсидии.

Дотация — это средства, предоставляемые бюджету другого  уровня бюджетной системы на безвозмездной  и безвозвратной основах для  покрытия текущих расходов.

Субвенция — это средства, предоставляемые бюджету другого  уровня бюджетной системы или  юридическому лицу на безвозмездной  и безвозвратной основах для  осуществления целевых расходов.В соответствии со ст. 78 Бюджетного кодекса в случае нецелевого использования субвенций и субсидий и нарушения сроков их использования сумма их может быть востребована органами власти, выдавшим эти средства.

Субсидия — это бюджетные  средства, передаваемые бюджету другого  уровня, юридическому или физическому  лицам на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Нужно отметить, что дотация, субвенция и субсидия как методы наделения финансовыми ресурсами  территориальных бюджетов несовершенны. Эти источники бюджетов лишены стимулирующих  свойств, они создают у местных  администраций иждивенческое настроение. Такая практика передачи средств  не способствует развитию хозяйственной  инициативы местных администраций, снижает их воздействие на экономические процессы на территории и уменьшает на этой основе возможности перевыполнения доходной части их бюджетов, ослабляет финансовый контроль.

Тем не менее, отмечая все  негативные стороны дотаций, субвенций  и субсидий, полностью исключить  их как методы наделения территориальных  бюджетов необходимыми средствами нельзя. При формальном подходе к решению  проблемы ликвидации дотации этих бюджетов и передаче им в больших размерах отчислений от неустойчивых источников доходов их положение может быть ухудшено. Это приведет к постоянным кассовым разрывам и необходимости  многократного обращения за ссудами  из вышестоящих бюджетов. В целом  это осложнит финансирование плановых мероприятий.

Поэтому не везде и не всегда следует стремиться к замене дотаций, субвенций и субсидий любыми средствами. Они необходимы в тех населенных пунктах, где в силу сложившихся условий и проводимой политики в области охраны окружающей среды, наличия исторических памятников и других причин, экономический потенциал не может быть расширен в таких размерах, чтобы обеспечить территориальное формирование доходов. Местные же источники не в состоянии обеспечить покрытие необходимых расходов. Примером могут служить города и поселки-курорты, города — исторические и архитектурные заповедники, научные центры и др. Субвенции же следует выдавать целевым назначением на определенные мероприятия, на осуществление которых на местах не хватает средств.

Помимо отчислений от государственных  доходов и налогов, трансфертов, дотаций, субсидий и субвенций, значительным источником формирования доходной базы территориальных бюджетов являются средства, полученные из других бюджетов. В порядке взаимных расчетов часть  средств передается из вышестоящего бюджета в нижестоящий.

В значительной степени этот вид доходов в последние десятилетия  заменял прямую дотацию. Из всех регулирующих доходов этот источник наименее пригоден для обеспечения территориальных  бюджетов финансовыми ресурсами. Если отчисления от государственных доходов  и налогов, трансферты, дотации, субвенции  и субсидии заранее планируются  в доходах этих бюджетов, то средства, передаваемые им в процессе исполнения бюджета, ставят их в еще большую  зависимость от вышестоящих бюджетов.

Общую схему собственных  и регулирующих доходов территориальных  бюджетов можно представить в  следующем виде

Распределение доходов между  бюджетами

Распределение доходов между  бюджетами – распределение доходов  между звеньями бюджетной системы, между центральными (федеральными) бюджетами и бюджетами территорий (штатов, округов, республик, областей и т.д.), а затем и внутри территорий между вышестоящими и нижестоящими бюджетами.

Два принципа построения и  реализации межбюджетных отношений  вертикальный и горизонтальный. В  первом случае — сильный центр  часть доходов (налогов) федерального уровня передает бюджетам всех уровней, при этом регулирует налоговую базу по большинству налогов субъектов РФ и местных налогов. Во втором — за бюджетами территории закрепляются источники доходов, что лучше стимулирует меры по их более полной реализации. Оба принципа имеют как положительные моменты, так и недостатки. Сочетание обоих принципов обеспечивает оптимальное формирование доходной базы каждого бюджета, учитывающего социальную обеспеченность населения регионов, территорий, определяемую соблюдением минимальных социальных стандартов, их реальный вклад в создание валового регионального продукта (части ВВП).

В каждой стране формируется  своя система доходов центральных  и местных бюджетов, учитывающая  мировую практику и национальные возможности. Налоговые кодексы, законы о налоговых системах и др. определяют содержание и состав налоговой системы  как основы формирования доходов  каждого вида бюджетов. Налоговая  система РФ предусматривает налоги федерального уровня, уровня субъектов  РФ и местные налоги. Доходы федерального бюджета РФ в целом и по конкретным источникам ежегодно утверждаются Федеральным  Собранием РФ и Президентом РФ и представляются в законе о бюджете. Они состоят из неналоговых и  налоговых доходов федерального уровня и части налогов уровня субъектов РФ.

В РФ сохраняется практика прошлых лет, состоящая в формировании доходов бюджетов субъектов РФ и  местных бюджетов через закрепление  доходов (собственные неналоговые  доходы и переданные на длительный срок), привлечение доходов через  займы и др., через отчисления от регулирующих доходов, составляющих 2/3 объема доходов местных бюджетов (это долевое распределение федеральных  налогов). В перспективе ставится задача значительного увеличения доли собственных доходов территорий (вплоть до 70%) при снижении доли регулирующих (до 30%).

В распределении налоговых  доходов принимает участие Федеральный  фонд финансовой поддержки субъектов  РФ, он формируется за счет отчислений от налоговых доходов (всех или определенной части), Законом о бюджете ежегодно утверждается доля (в %) каждого субъекта в этом фонде.

Сложившаяся в РФ к концу 1990-х гг. система межбюджетных отношений  в значительной мере не соответствует  принципам федерализма, поскольку  уровень бюджетной обеспеченности регионов обозначается как резко  дифференцированный. Среди намечаемых мер по обновлению системы межбюджетных отношений такие, как более полный учет специфики регионов при определении  нормативных сумм трансфертов, расширение использования целевых (связанных) трансфертов и ассигнований, учет таких факторов. как: открытость бюджетного процесса. усилия регионов по мобилизации доходов в бюджет, в т.ч. и в федеральный; активизация участия регионов в реализации федеральных программ на своей территории и др.

Основные принципы и методы бюджетного финансирования

Осуществление расходов бюджета  достигается при помощи бюджетного финансирования, которое представляет собой систему предоставления денежных средств предприятиям, организациям, учреждениям из централизованного денежного фонда государства на финансирование расходов, предусмотренных бюджетом. Бюджетное финансирование базируется на определенных принципах, характеризуется специальными методами и формами предоставления бюджетных средств.

Важную роль в организации  рациональной системы бюджетного финансирования играют принципы бюджетного финансирования. К ним относятся:

1) Получение максимального  эффекта при минимуме затрат. Бюджетные средства могут и  должны предоставляться при условии,  что эффект от их использования  будет максимальный. Этот эффект  может выражаться двояким образом.  Во-первых, в решении максимального  количества задач социально-экономического  развития страны при заданном  объеме денежных средств. Во-вторых, в увеличении притока в бюджет  денежных средств за счет роста  доходов получателей бюджетных  ассигнований.

2) Целевой характер использования  бюджетных ассигнований. Он обеспечивается  за счет выделения бюджетных  средств конкретным получателям.  Юридические лица получают средства  из бюджета только на заранее  обусловленные цели, что строго  контролируется. Соблюдение этого  принципа препятствует неэффективному  использованию бюджетных ассигнований.

3) Предоставление бюджетных  средств только в меру использования  ранее выделенных ассигнований. Это позволяет финансовым органам,  с одной стороны, осуществлять  действенный и эффективный контроль за деятельностью предприятий, организаций, учреждений. С другой стороны, более рационально распоряжаться ограниченными бюджетными средствами.

4) Безвозвратность бюджетных  ассигнований. Предоставление бюджетных  средств осуществляется без условий  их обязательного возврата в  госбюджет.

5) Бесплатность бюджетных  ассигнований означает, что за  выделенные бюджетные средства  получатели бюджетных ассигнований  не обязаны платить государству  какие-либо средства в виде  процентов, части доходов и  т.п.

В практике бюджетного финансирования используются следующие методы финансирования:

1) сметное финансирование;

2) программное финансирование;

3) финансирование на покрытие  части издержек, возмещение которых  не обеспечивается за счет  цены продукции (услуги);

4) финансирование капиталовложений.

Наибольшее распространение  в практике бюджетного финансирования имеет сметное финансирование. Этот метод получил широкое распространение  при финансировании государством сферы  образования, культуры, искусства, здравоохранения, физической культуры, спорта и социального  обеспечения. При сметном финансировании объем расходов определяется на основе взаимосвязанных смет, которые разрабатываются  применительно к каждому бюджетному учреждению. Сметы, в свою очередь, разрабатываются  на основе утвержденных норм расходов на одну счетную единицу, которая  определяется применительно к каждому  бюджетному учреждению в зависимости  от основного вида его деятельности. Например, это может быть количество учеников, число больничных коек, проведенных  операций и т.п.

Смета, составленная на основе бюджетных норм расходов, является финансовым планом учреждений социально-культурной сферы. Смета не имеет доходной части, а является подтверждением необходимости  финансирования тех расходов, которые  в ней определены. На основе смет финансовые органы определяют общий  объем расходов.

Программное финансирование как метод бюджетного финансирования широко используется при финансировании научных учреждений. В соответствии с этим методом общий объем  выделяемых средств определяется не на основе составленной сметы, а в  зависимости от значимости той или  иной научной темы. Общий объем  денежных средств по каждой теме выделяется непосредственно научным учреждениям - Российской академии наук, отраслевым академиям, учебным заведениям и  др., которые, в свою очередь, исходя из объемов общей суммы составляют конкретные сметы расходов.

Метод финансирования на покрытие части издержек, возмещение которых  не обеспечивается за счет цены продукции (услуги), широко используется в отношении  зрелищных учреждений, услуги которых  являются платными. Это театры, кинотеатры, художественные галереи и т.п. Поскольку  эти учреждения имеют особую социальную значимость, цены на их услуги не могут  быть установлены на уровне, позволяющем возмещать все затраты. Поэтому государство дотирует их деятельность из бюджета, но не в полном объеме, а в объеме тех средств, которых недостаточно для покрытия затрат. Объем этих дотаций определяется исходя из реальной разницы доходов и затрат, возникающих на конец текущего финансового года.

Финансирование капиталовложений - это предоставление денежных средств  на создание новых, расширение, реконструкцию, техническое перевооружение действующих  основных фондов производственного  и непроизводственного назначения. Как метод бюджетного финансирования широко используется в различных  отраслях народного хозяйства. При  финансировании капиталовложений средства выделяются на ограниченный круг объектов, вошедший в специальный перечень строек, утвержденных Правительством РФ. Именно правительство определяет приоритетные направления, для которых  необходима государственная поддержка  за счет средств федерального бюджета. Эти средства могут предоставляться  на безвозвратной и возвратной основах.

Для открытия финансирования на безвозвратной основе государственные  заказчики предоставляют Министерству финансов РФ выписки из утвержденного  перечня строек и объектов с указанием  объемов капиталовложений и государственные  контракты (договоры подряда) на сооружение объектов для федеральных нужд. Открытие финансирования государственным заказчикам производится Минфином РФ путем перечисления средств после утверждения объемов  централизованных капиталовложений и  перечня строек для федеральных  нужд. В свою очередь, государственные  заказчики перечисляют средства федерального бюджета непосредственно  заказчикам (застройщикам) в пределах выделенных сумм.

Начиная с 1997 г. Правительство  РФ выделяет средства из федерального бюджета на безвозмездной основе для строительства, реконструкции  и технического перевооружения негосударственным  предприятиям только при условии  оформления этой части средств в качестве доли государственной собственности.

Принципы и методы распределения  доходов и расходов между отдельными звеньями бюджетной системы

Распределительный процесс  доходов и расходов между бюджетами  разного уровня основывается на принципах:

1) централизованного регулирования  - установление законодательством  общих основ, определяющих систему  доходов и расходов разного  уровня, порядок утверждения нормативов  отчислений от регулирующих источников  доходов, условия использования  заемных средств бюджетов, распределение  различных видов доходов между  бюджетами разного уровня;

2) максимально возможного  сбалансирования бюджетов - осуществляется  на условиях хронического бюджетного  дефицита через специально разработанную  систему мер, направленных на  устранение (уменьшение) дефицита бюджета;

3) подведомственности и  значимости финансируемых объектов (мероприятий) - из бюджета финансируются;  объекты и мероприятия, относящиеся  к предмету ведения органов  власти соответствующего уровня, т.е. из республиканского бюджета  в составе РБ - объекты республиканской  собственности и т.д.

4) территориальности в  зачислении доходов - применяется  при формировании местных бюджетов, т.е. предприятия функционирующие на территории органов местного самоуправления, независимо от своей подчиненности обязаны производить отчисления от получаемых доходов в бюджет этой территории;

5) самостоятельности власти  субъектов РБ и органов местного  самоуправления в распределении  отдельных видов доходов - законодательство определяя виды доходов, поступающих в местные бюджеты, оставляет за органами представительной власти субъектов РБ право определять порядок распределения отдельных видов доходов между своим бюджетом и нижестоящим бюджетом.

В целом в основу распределения  доходов и расходов между бюджетами  положены принципы: значимости (республиканский  и местный), подчинённости (подведомственности предприятий, объединений, организаций  и учреждений), территориальности.

Различают первичный, базовый  и областной территориальные  уровни. К первичному относятся сельские, поселковые, городские (без районного деления), районные в городах Советы, к базовому территориальному уровню относятся городские (с районным делением), районные Советы, а к областному – областные Советы. Каждый из них формирует соответствующий бюджет

Принципы финансирования бюджетных учреждений

Для выявления специфики  бюджетного планирования в непроизводственной сфере целесообразно, прежде всего, классифицировать входящие в ее состав предприятия, учреждения, организации  по группам с учетом характера  их деятельности, методов организации  управления и финансирования.

В первую группу могут быть отнесены отрасли, которые очень  близки к материальному производству. Они организуют свою деятельность на принципах хозрасчета и самофинансирования, руководствуясь Законом Республики Беларусь "О предприятии". Услуги этих отраслей предоставляются за плату. Источником покрытия издержек по их производству является выручка от реализации услуг, т.е. денежные средства потребителей.

Во вторую группу включаются отрасли, находящиеся на неполном хозрасчете, т.е. имеющие некоторые доходы и  получающие средства из бюджета в  виде прямого финансирования или  дотаций (смешанное финансирование). Их услуги частично бесплатные. Метод  ведения хозяйства здесь определяется преобладающим источником возмещения расходов.

К третьей группе принадлежат  отрасли и учреждения, содержащиеся за счет средств бюджета. Оказываемые  ими услуги — бесплатные, источником их финансирования является государственный  бюджет.

Бюджетные учреждения могут  финансироваться за счет средств:

- республиканского бюджета

- местного бюджета,

- государственных внебюджетных  фондов,

- бюджетов всех уровней,

- внебюджетных доходов,

- средств, поступивших  во временное распоряжение.

Финансирование бюджетных  учреждений происходит в несколько  этапов:

1. Составление и утверждение  бюджетной росписи. Бюджетная  роспись составляется на основе  утвержденного бюджета главным  распорядителем бюджетных средств  по получателям бюджетных средств.

2. Уведомление о бюджетных  ассигнованиях. После того как  сводная бюджетная роспись утверждена, исполнительный бюджетный орган  в течение 10 дней доводит ее  показатели до всех получателей  бюджетных средств в форме уведомления о бюджетных ассигнованиях на период действия утвержденного бюджета.

3. Составление сметы доходов  и расходов. Бюджетные учреждения  в течение 10 дней со дня получения  уведомлений о бюджетных ассигнованиях  обязаны составить и представить  на утверждение смету доходов  и расходов по установленной  форме. Распорядитель бюджетных  средств должен утвердить представленную  смету в течение 5 дней и  в течение одного рабочего  дня, со дня утверждения сметы,  должен передать ее в орган,  исполняющий бюджет.

4. Лимиты бюджетных обязательств представляют собой предельный объем прав получателя на принятие им денежных обязательств, оплачиваемых за счет средств соответствующего бюджета. Лимиты бюджетных обязательств доводятся до всех распорядителей и получателей бюджетных средств органом, исполняющим бюджет, не позднее, чем за 5 дней до начала периода их действия и представляют собой объем бюджетных обязательств, определенных для распорядителей и получателей бюджетных средств на период не более трех месяцев.

Получатели бюджетных  средств имеют право на:

1) своевременное получение  и использование бюджетных средств,  в соответствии с утвержденным  бюджетной росписью размером  с учетом сокращения и индексации;

2) своевременное доведение  уведомлений о бюджетных ассигнованиях  и лимитах бюджетных обязательств;

3) компенсацию в размере  недофинансирования.

Получатели бюджетных  средств обязаны:

1) своевременно подавать  бюджетные заявки или иные  документы, подтверждающие право  на получение бюджетных средств;

2) эффективно использовать  бюджетные средства в соответствии  с их целевым назначением;

3) своевременно и в полном  объеме возвращать бюджетные  средства, предоставленные на возвратной  основе;

4) своевременно и в полном  объеме вносить плату за пользование  бюджетными средствами, предоставленными  на возмездной основе;

5) своевременно представлять  отчет и иные сведения об  использовании бюджетных средств.

Бюджетные учреждения расходуют  бюджетные средства строго на определенные цели:

• на оплату труда в соответствии с заключенными трудовыми договорами и правовыми актами, регулирующими  размер заработной платы соответствующих  категорий работников;

• на перечисление страховых  взносов в государственные внебюджетные фонды;

• на трансферты населению, выплачиваемые в соответствии с  законами, законами субъектов и правовыми  актами органов местного самоуправления;

• на командировочные и  иные компенсационные выплаты работникам в соответствии с законодательством;

• на оплату товаров, работ  и услуг по заключенным государственным  или муниципальным контрактам;

• на оплату товаров, работ  и услуг в соответствии с утвержденными  сметами без заключения государственных  или муниципальных контрактов

Понятие бюджетного дефицита, его причины и последствия

Важнейшей причиной поддержания  и наращивания бюджетного дефицита являются огромные бюджетные расходы. Они не только выступают в качестве самого эффективного способа перераспределения  общественного богатства в пользу немногих привилегированных групп  и организаций, но и являются надежным способом, ведущим к устойчивой деградации отечественной экономики. Отказ  от сокращения государственных расходов по причине «дальше просто некуда»  означает лишь проявляемую таким  образом властями заинтересованность, как в сохранении существующих механизмов перераспределения, так и их не заинтересованность в возобновлении экономического роста.

Бюджетный дефицит – это  финансовое явление, не обязательно  относящееся к разряду чрезвычайных, исключительных событий. Следует отметить, что качество самого дефицита может  быть различным:

- дефицит может быть  связан с необходимостью осуществления  крупных государственных вложений  в развитие экономики. В этом  случае он отражает не кризисное  течение общественных процессов,  а государственное регулирование  экономической коңюнктуры, стремление  обеспечить прогрессивные сдвиги  в структуре общественного производства;

- дефициты возникают в  результате чрезвычайных обстоятельств  (войны, крупных стихийных бедствий  и т.п.), когда обычных резервов  становится недостаточно и приходится  прибегать к источникам особого  рода;

- дефицит может отражать  кризисные явления в экономике,  ее развал, неэффективность финансово-кредитных  связей, неспособность правительства  держать под контролем финансовую  ситуацию в стране. В данном  случае бюджетный дефицит представляет  собой явление чрезвычайно тревожное,  требующее принятия не только  экономических, но и политических  решений.