Разработка и принятие бюджета в России

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ОГЛАВЛЕНИЕ

 

 

Введение ..………………………………………………………………………..3

 

Глава 1. Бюджетный процесс и финансово-бюджетная политика……………..5

§1.1. Сводное финансовое планирование……..………………………………..7

§1.2. Бюджетный процесс в Российской Федерации и зарубежных

странах…..………………………………………………………………..…….10

§1.3. Анализ бюджета…………………………………………………………..13

 

Глава 2. Проблемы в области бюджетного процесса и способы их

решения…………………………………………………………………………21

§2.1. Совершенствование системы бюджетного планирования

 и прогнозирования  в РФ………………………………………………………23

 

Заключение …………………………………………………………………….27

 

Список использованных источников ….…………………………………...28

 

Приложения……………………………………………………………………29

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

 

 

Государство в процессе своего функционирования осуществляет политическую деятельность в различных сферах общественной жизни. Совокупность государственных мероприятий по использованию финансовых отношений для выполнения государством своих функций представляет собой финансовую политику. В качестве важнейших составляющих финансовой политики государства выступают бюджетная, налоговая, инвестиционная и таможенная политика. Бюджетная политика является одним из активных инструментов регулирования макроэкономических пропорций при формировании государственного бюджета на предстоящие годы. Бюджетная политика государства определяется Конституцией Российской Федерации, Бюджетным Кодексом Российской Федерации (далее по тексту БК РФ), другими законодательными актами, определяющими форму бюджетного устройства страны и регламентирующими весь бюджетный процесс.

Бюджетный процесс – регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджета, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением  
(ст. 6 БК РФ) ¹. (см.приложения).

До принятия Бюджетного кодекса Российской Федерации основным правовым актом, регламентирующим бюджетный процесс России, являлся Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса РСФСР» от 10.10.91 № 1734-1. В настоящее время нормы, касающиеся осуществления бюджетного процесса, помимо БК РФ содержатся в ряде других законов Российской Федерации, законов (решений представительных органов) субъектов Федерации, нормативно-правовых актов, издаваемых исполнительной властью (например, в Правилах о порядке составления и исполнения бюджетов, разрабатываемых Министерствами финансов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации).

Целью настоящей работы является анализ бюджетного процесса, выявление наиболее значительных проблем  в функционировании бюджетного механизма  и рассмотрение возможных путей их решения на примере бюджетного процесса Российской Федерации.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 1. Бюджетный процесс и финансово-бюджетная политика

 

 

 

Выполнение государством возложенных на него функций связано  с наличием у него необходимых  финансовых ресурсов, а это в свою очередь требует концентрации в бюджете части денежных средств, создаваемых в государстве. В ходе мобилизации в бюджет этих средств и их использования возникают финансовые отношения между государством, налогоплательщиками и получателями бюджетных ассигнований.  
Эти отношения строятся в соответствии с финансово-бюджетной политикой, разрабатываемой и осуществляемой органами власти. Финансово-бюджетная политика включает действия государственных и территориальных органов власти в налоговой, денежно-кредитной, ценовой и других областях финансов.

Финансово-бюджетная политика —  это совокупность действий и мероприятий, проводимых органами власти, по использованию  финансовых отношений для выполнения ими своих функций и управлению бюджетной системой².

Финансово-бюджетная  политика осуществляется главным образом  в ходе работ, производимых органами власти по мобилизации средств в  бюджет и их использованию, т. е. в  ходе бюджетного процесса.

Совокупность действий исполнительных и представительных органов власти по разработке и осуществлению финансово-бюджетной политики и управлению бюджетной системой и есть бюджетный процесс.

Финансово-бюджетная политика государства ежегодно определяется в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Правительству Российской Федерации. На территориальном уровне она определяется решениями соответствующих органов власти. Эта политика реализуется в деятельности финансовых и налоговых органов, органа денежно-кредитного регулирования (Банк России), контрольно-счетных органов (контрольно-счетные палаты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, другие контрольные органы исполнительной власти).

В Российской Федерации  бюджетный период, т. е. время совершения процесса исполнения бюджета, установлен с 1 января по 31 декабря, следовательно, он совпадает с календарным годом. Продолжительность бюджетного процесса значительно больше бюджетного периода, так как в бюджетный процесс включается время, необходимое для бюджетного планирования, последующего бюджетного контроля и других действий.

Органы, наделенные в  соответствии с законодательством  бюджетными полномочиями, т. е. правами  и обязанностями участников бюджетного процесса, осуществляют бюджетный процесс.

Такими полномочиями наделены:

• органы представительной и исполнительной власти;

• финансовые и налоговые  органы;

•органы денежно-кредитного регулирования и органы государственного финансового контроля;

• главные распорядители  бюджетных средств и распорядители  бюджетных средств;

• государственные целевые  внебюджетные фонды.

Представительные органы власти рассматривают и утверждают проекты бюджетов и отчетов об их исполнении.

Исполнительные органы власти осуществляют сводное финансовое планирование, составление проектов бюджетов, внесение проектов бюджетов на рассмотрение представительных органов власти, исполнение бюджетов, анализ и контроль за исполнением бюджетов.

Главный распорядитель бюджетных  средств — это орган исполнительной власти, имеющий право распределять средства между распорядителями  и получателями бюджетных средств. Он готовит роспись бюджетных расходов по распорядителям бюджетных средств и бюджетополучателям, доводит до них уведомления о бюджетных назначениях, утверждает им сметы доходов и расходов, изменяет в случае необходимости распределение средств между статьями утвержденной для них сметы, осуществляет контроль за рациональным, целевым использованием бюджетополучателем бюджетных средств.

Контрольно-счетные органы (Счетная  Палата Российской Федерации, контрольно-счетные  палаты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований) осуществляют контроль за исполнением соответствующих бюджетов и внебюджетных фондов, проводят внешний аудит отчетов об исполнении бюджетов и внебюджетных фондов.

 

 

§1.1 Сводное финансовое планирование.

 

 

Финансовое планирование на общегосударственном и территориальных уровнях обеспечивается системой финансовых планов, которые увязываются с материальными и трудовыми балансами в стоимостном выражении. Каждый финансовый план решает задачи организации и управления финансами в конкретном звене управления.

В систему финансовых планов входят:

• перспективные финансовые планы;

• сводные финансовые балансы, составляемые на общегосударственном  и территориальных уровнях управления. Перспективное финансовое планирование на всех уровнях власти осуществляется в целях:

• обеспечения координации  экономического и социального развития и финансовой политики;

• прогнозирования объемов  финансовых ресурсов, необходимых для  обеспечения планируемых мероприятий;

• прогнозирования финансовых последствий реформ, программ;

• определения возможности  реализации различных мер в области  финансов.

Перспективный финансовый план разрабатывается на основе показателей  прогноза экономического и социального  развития государства.  
В нем содержатся данные о возможностях бюджета по мобилизации доходов и финансированию расходных статей бюджета. Этот план составляется на три года по укрупненным показателям бюджета. План ежегодно корректируется на показатели уточненного прогноза социально-экономического развития государства³.

Сводный финансовый баланс государства разрабатывается в  Министерстве экономики Российской Федерации с участием Министерства финансов Российской Федерации на основе макроэкономических показателей.

Территориальное сводное  финансовое планирование.

Необходимость разработки территориальных сводных финансовых балансов обусловлена рядом факторов:

1) разработкой программ, предусматривающих объединение усилий территориальных органов власти и предприятий, расположенных на их территории, по экономическому и социальному развитию;

2) значительными финансовыми  затратами на осуществление таких  программ. Для обеспечения финансовыми  ресурсами мероприятий, намеченных  этими программами, необходимы  координация и концентрация денежных  средств бюджетной системы, средств  ведомств и предприятий. Это, в свою очередь, требует разработки в регионе сводного финансового баланса;

3) необходимостью сведения  воедино различных видов финансовых  планов: финансовых планов хозяйственных  предприятий и организаций, территориального  бюджета, внебюджетных фондов и др., отражающих отдельные стороны и этапы распределения и перераспределения национального дохода, созданного и используемого на данной территории. Это позволяет иметь полную картину образования и использования всех финансовых ресурсов административно-территориальной единицы;

Основная задача территориального сводного финансового баланса —  определение объемов финансовых ресурсов, созданных, поступивших и  использованных в регионе (как централизованных, аккумулированных и перераспределяемых территориальными бюджетами, так и децентрализованных, т. е. ресурсов предприятий, организаций и внебюджетных фондов).

Планирование финансовых ресурсов сопровождается анализом достигнутого уровня мобилизации и использования  финансовых ресурсов региона, выявлением степени соответствия этого уровня потребностям развития региона.

Сводный финансовый баланс на территориальном уровне имеет  следующий состав показателей (см.приложения).

Составление территориального сводного финансового баланса позволяет:

• достигнуть единства в экономическом и социальном развитии территории;

• точнее определить объемы финансовых ресурсов, имеющихся в  регионе и необходимых для  выполнения мероприятий, предусмотренных  территориальной программой;

• сбалансировать материальные и финансовые ресурсы, используемые в регионе;

• повысить качество бюджетного планирования;

• скоординировать использование  финансовых ресурсов, как территориальных  органов, так и предприятий, расположенных  в регионе;

• концентрировать финансовые ресурсы на наиболее важных в каждый конкретных период направлениях экономического и социального развития территории;

• изыскать внутри региональные резервы для финансирования мероприятий, намеченных территориальными программами;

• осуществлять действенный  контроль за мобилизацией и использованием финансовых ресурсов;

• активнее воздействовать на формирование всех разделов территориальной  программы;

• добиваться сочетания  территориальных и ведомственных  интересов⁴.

 

 

§1.2 Бюджетный процесс в Российской Федерации и зарубежных странах.

 

 

Самостоятельная, немаловажная задача в рамках изучения финансовых отношений  — анализ бюджетного процесса. Под  последним понимается регламентированный законодательством порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения государственных и местных бюджетов. Трудности разработки, прохождения и утверждения бюджета отражают, как правило, экономическую ситуацию.

Составление проекта бюджета  — один из наиболее важных этапов бюджетного процесса: именно здесь решаются такие вопросы, как объем бюджета, налоговая и денежно кредитная политика на предстоящий год, основные направления использования средств и методы покрытия дефицита бюджета.

Работа по составлению проекта  государственного бюджета начинается задолго до начала нового бюджетного года (в ФРГ — за 6 месяцев, в Японии — за 7, во Франции — за 14, в США — за 18, в России в последние годы — за 9-10 месяцев).

Проект бюджета разрабатывается  органами исполнительной власти, как  правило, министерством финансов (казначейством), а в США — специальным органом — Административно-бюджетным управлением при президенте. Работа по составлению проекта бюджета начинается с подготовки министерством финансов (или специальным органом в США) директивных указаний руководителям министерств и ведомств с предложением представить к определенной дате расчет сметы расходов и доходов. При этом им сообщаются общие контрольные цифры возможных ассигнований. Разработанные проекты смет министерств и ведомств на основе контрольных цифр после согласования с министерством финансов закладываются в проект бюджета.

При составлении проекта бюджета  ставятся задачи: активного его воздействия  на повышение эффективности экономики; обеспечения согласованности финансовых и других ресурсов с экономическими и социальными программами — прогнозами правительства; установления необходимых пропорций и

приоритетов в расходовании средств. Разработка бюджета увязывается  в целом с экономическими программами  страны с учетом общих перспектив развития. От состояния сбалансированности бюджета зависит сбалансированность экономики.

После одобрения проекта бюджета  высшим исполнительным органом (кабинетом  министров, а в США — президентом) проект бюджета поступает в законодательный орган — парламент, который рассматривает его в нескольких чтениях (в России — в четырех) и утверждает. Бюджет, как правило, обсуждается каждой палатой парламента (в России и Франции сначала в нижней, а затем в верхней; в США — одновременно в обеих палатах). В палатах парламента создаются специальные комитеты и комиссии (например, согласительные), которые детально анализируют представленный проект по статьям и вносят коррективы.

Важное значение при  рассмотрении проекта бюджета в  парламенте имеет бюджетная инициатива, то есть право членов законодательного органа вносить изменения в представленный правительством проект бюджета. В ряде развитых стран (Франция, Великобритания и др.) члены парламента лишены права вносить предложения по увеличению предусмотренных расходов или установлению новых начетов, если они не являются одновременно членами правительства. Такое правило расширяет возможности правительства воздействовать на быстро меняющуюся экономическую ситуацию в стране. Бюджетные права Конгресса США обусловливают главенствующую роль в бюджетной процедуре членам Конгресса.

Вторая стадия бюджетного процесса заканчивается утверждением бюджета законодательным органом и подписью главы государства (в России, США — президентом, в Великобритании — королевой).

После утверждения бюджета  начинается третья стадия исполнения бюджета: получение утвержденных доходов, главным образом налогов, и осуществление предусмотренных бюджетных расходов в соответствии с выделенными ассигнованиями. Этот этап продолжается в течение года, называемого финансовым, или бюджетным, годом. Его временные границы в разных странах различны в США — с 1 октября по 30 сентября, в Великобритании и Японии — с 1 апреля по 31 марта, в России и Франции — с 1 января по 31 декабря).

Важным элементом третьей стадии является кассовое исполнение бюджета: организация сбора бюджетных  средств на территории страны, их хранение и выдача, а также ведение учета и отчетности. В большинстве стран существует банковская система кассового исполнения бюджета, при которой банки, главным образом центральный банк, выступают главным кассиром государства. В основе кассового исполнения бюджета лежит принцип единства кассы, суть которого в том, что все полученные бюджетные средства поступают на единый счет министерства финансов в центральном банке. С этого счета производятся все расходы государства.

После окончания финансового года начинается последний этап бюджетного процесса — составление отчета об исполнении бюджета министерством финансов и утверждение его парламентом. В России помимо официального Государственная Дума рассматривает еще два отчета об исполнении бюджета за предыдущий год — Федерального казначейства и Счетной палаты. Практика последних лет показывает, что очередной бюджет был исполнен в значительно меньшей части, чем планировалось. Если, по данным Федерального казначейства, бюджетные доходы и расходы были идентичны (сколько заработали, столько и потратили), то Счетная палата в период высокой инфляции обращала внимание на обратное: денег в государственную казну поступало больше, чем было израсходовано. Принятие для расчетов бюджета страны заниженного показателя инфляции давало возможность за счет более высоких фактических ее темпов добиться выполнения плановых налоговых поступлений и рассчитаться с бюджетными назначениями без индексации по превышению цен⁵.

 

 

§1.3  Анализ бюджета

 

 

В ходе бюджетного года и по окончании его годового цикла центральные и территориальные финансовые органы постоянно проводят аналитическую работу по результатам составления и исполнения бюджета.

Цели бюджетного анализа:

• оценка конечных результатов составления и исполнения бюджета;

• обоснование финансово-бюджетной политики правительства и администраций территорий;

• обоснование параметров показателей при формировании бюджетов;

• выявление факторов и причин, оказавших влияние на невыполнение плановых показателей бюджета;

• обоснование принятия и проверка выполнения постановлений и решений органов власти в сфере управления;

• выявление резервов при составлении и исполнении бюджета;

• обеспечение полного, своевременного и стабильного выполнения плана  мобилизации в бюджет доходов;

• обеспечение полного и своевременного выполнения плана финансирования мероприятий, предусмотренных в бюджете;

• выявление недостатков в деятельности получателей бюджетных средств, приводящих к нерациональному, не целевому и неэффективному использованию  бюджетных ассигнований;

• определение экономической и социальной эффективности бюджетных расходов;

• выявление недостатков в работе финансовых органов в ходе составления  и исполнения бюджета и подготовка предложений по их устранению;

• совершенствование бюджетного процесса и межбюджетных отношений.

Кроме перечисленных выше общих  для всех бюджетов задач, анализ территориальных  бюджетов позволяет:

1. определить уровень финансовой  самодостаточности территории, состояние  базы ее собственных доходов;

2. определить уровень устойчивости территориального бюджета;

3. выявить факторы, воздействующие  на финансовое положение территории, и степень влияния этих факторов  на территориальный бюджет;

4. определить приемлемость и  справедливость с точки зрения населения проводимой местной администрацией бюджетной политики.

Следует отметить, что в современной  практике работы финансовых органов  применяется главным образом  анализ исполнения бюджетных показателей. Вопросы же, связанные с анализом состояния бюджетов, их устойчивости, еще недостаточно разработаны. В то же время в условиях кризисного состояния экономики в стране и в регионах, повышения роли территориальных органов власти и территориальных бюджетов в решении экономических и социальных задач проблемы устойчивости территориальных бюджетов, а, следовательно, и анализ этих проблем очень актуальны.

Для проведения анализа бюджета  используются определенные методы и  инструментарий.

Наиболее простой метод —  сравнение, когда бюджетные показатели отчетного периода сравниваются либо с плановыми, либо с показателями за предыдущий период (базисными). При сравнении показателей за предыдущий период необходимо добиться их сопоставимости, т. е. показатели следует пересчитать с учетом однородности составных элементов, инфляционных процессов в экономике, методов оценки и др.

Метод цепных постановок, или элиминирования, заключается в замене отдельного отчетного показателя базисным. При  этом все остальные показатели остаются неизменными. Этот метод позволяет  определить влияние отдельных факторов на совокупный бюджетный показатель.

Бюджетные коэффициенты могут использоваться для сравнения показателей финансового состояния конкретной территории с аналогичными показателями других территорий, для выявления динамики развития показателей и тенденций изменения финансового состояния территории.

Анализ бюджета должен вестись  раздельно по доходам и расходам.

Для бюджетного анализа могут использоваться:

1) горизонтальный анализ, в ходе  которого сравниваются текущие показатели бюджета с показателями за прошлый период, а также плановые показатели с фактическими;

2) вертикальный анализ, в результате которого определяется структура бюджета, доля отдельных бюджетных показателей в итоговом показателе и их влияние на общие результаты;

3) трендовый анализ, который проводится  в целях выявления тенденций  изменения динамики бюджетных показателей. В ходе этого анализа сравниваются плановые или отчетные показатели за ряд лет. На основе ретроспективного анализа возможно прогнозирование бюджетных показателей на будущее;

4) факторный анализ, суть которого  заключается в выявлении влияния отдельных факторов на бюджетные показатели (например, влияние на величину показателей расходов на социально-культурные мероприятия таких факторов, как численность контингента бюджетных учреждений, период функционирования этих учреждений, уровень цен, индексы инфляции и т. д.);

В ходе аналитической работы могут использоваться абсолютные показатели доходной и расходной частей бюджета, относительные показатели — бюджетные коэффициенты (бюджетной автономии, обеспеченности собственными доходами, соотношения собственных и регулирующих доходов и др.); выявляться тенденции развития бюджетных показателей, количественные и качественные стороны влияния отдельных факторов на процесс формирования и исполнения бюджета.

В качестве примера бюджетного анализа приведем метод анализа устойчивости территориального бюджета.

Уровень устойчивости территориального бюджета может определяться объемом средств, необходимых для обеспечения минимальных, детерминированных бюджетных расходов. Минимальные бюджетные расходы — понятие, неоднократно отраженное в законодательных актах Российской Федерации. Это средства, предусмотренные в бюджете для финансирования конституционно гарантированных мероприятий по жизнеобеспечению населения. Это бюджетные средства, направляемые на содержание учреждений, предприятий и организаций, состоящих на бюджете и предоставляющих бесплатные или на льготных условиях услуги и товары населению.

Устойчивость бюджета  характеризуется четырьмя типами его состояния:

1) абсолютно устойчивым;

2) нормальным;

3) неустойчивым;

4) кризисным.

Я предлагаю следующие методы определения степени устойчивости территориальных бюджетов.

Для анализа бюджета можно использовать следующие бюджетные коэффициенты:

1) Коэффициент соотношения регулирующих и собственных бюджетных доходов:

К_р.с= Д_р : Д_с  (1)

2) Коэффициент автономии:

К_а = Д_с : Д , (2)

3) Коэффициент обеспеченности минимальных  расходов собственными доходами:

К₀._р = Д_с : Р_м,  (3)

4) Коэффициент бюджетного покрытия:

            К_б._п = Д : Р_м,                                                

5) Коэффициент бюджетной задолженности:

К_б._з = З : Р, (5)

6) Коэффициент бюджетной результативности  региона:

К_б.р = Д_т : Ч, (6)

где Д_т — территориальные бюджетные доходы,

Ч - среднегодовая численность населения региона.

7) Коэффициент бюджетной обеспеченности  населения:

К_б._о = Р : Ч. (7)

С помощью этих инструментов достигается  объективизация в оценке состояния  территориальных бюджетов, выявляются факторы, влияющие на это состояние.

Бюджетный анализ может проводиться по результатам, как составления, так и исполнения бюджета.

Анализ составления  бюджета включает следующие направления  исследований:

• анализ финансового состояния  отраслей сферы материального производства; анализ ожидаемого исполнения бюджета текущего года;

• анализ показателей сводного финансового баланса;

• анализ доходной части проекта бюджета по источникам доходов;

• анализ расходной части проекта  бюджета по направлениям использования  бюджетных средств.

Анализ исполнения бюджета  включает:

• анализ выполнения показателей поступления доходов по отдельным источникам и отраслям хозяйства;

•анализ исполнения плана расходов по направлениям финансирования и отраслям производственной и непроизводственной сферы;

• анализ исполнения долговых бюджетных обязательств;

• анализ кассового исполнения бюджета.

Проведение комплексного анализа  бюджета дозволяет получить необходимую  информацию представительным и исполнительным органам власти для принятия решений  при формировании и осуществлении  финансовой политики, выявления резервов в мобилизации средств в бюджет, повышения эффективности их использования, усиления контроля за их освоением⁶.

Анализ источников бюджетного финансирования

Практически анализ бюджета означает последовательное и достаточно детальное изучение, с одной стороны, объемов, структуры, источников, видов и динамики его доходов; с другой — объемов, структуры, сфер и объектов, форм и динамики его расходов.