Реализация государственной политики в области малого предпринимательства

Глава 3. Реализация государственной политики в области  малого предпринимательства

Наличие и значимость такого потенциально мощного и динамичного  социально-экономического феномена, как  малое частное предпринимательство, предполагает формирование и реализацию определённой государственной политики, обеспечивающей благоприятные условия  для развития МП и включающей правовое регулирование, налоговое и финансово-кредитное  стимулирование, специальные государственные  институты, обеспечивающие проведение в жизнь такой политики. В настоящее  время государственная политика по отношению к МП в Российской Федерации только формируется, определяются ее цели, направления, механизмы реализации. Сделаны лишь первые, не всегда верные и последовательные шаги на пути формирования целостной политики поддержки и  развития МП и создания механизмов её реализации. Многие меры государственного регулирования деятельности МП носят  противоречивый характер. Например, в  области налогообложения продление  льгот по налогу на прибыль для  МП сочеталось с общим повышением как федеральных, так и местных  налогов, а введение упрощенной системы  налогообложения для микро предприятий - с тенденцией к общей отмене налоговых льгот для МП.

Построение эффективной  системы государственной поддержки  МП на начальном этапе развития рыночных отношений особенно актуально в  связи с необходимостью количественного  и качественного роста предпринимательского сектора экономики. Необходимо понимать, что возрастающая положительная  роль МП в экономике страны в достаточной  мере может проявиться только через 4-5 лет при достижении сектором МП уровня 35-40% объёма национального ВВП. По оценкам экспертов Российской ассоциации развития малого предпринимательства, чтобы добиться существенных качественных изменений в структуре экономики  и создать реальную конкурентную среду, в России должно быть не менее 2,5-3,5 млн. устойчиво работающих субъектов  малого бизнеса. Напомним, что в США  насчитывается около 20 млн. малых  предприятий.

3.1. Система государственной  поддержки МП за рубежом

Опыт подавляющего большинства  зарубежных стран показывает, что  государственная политика в отношении  МП является важным самостоятельным  системным направлением социально-экономической  политики государства в целом  в соответствии с основными национальными  интересами. Она строится на принципе создания наибольшего благоприятствования  развитию сектора МП, особенно в  тех направлениях деятельности, которые  дают максимальный социально-экономический  эффект в стране или регионе, либо в совокупности стран (например, в  Европейском Союзе).

Для осуществления государственной  политики применяется специальное  законодательство, регулирующее весь комплекс вопросов поддержки МП; реализуется  система государственных программ финансового, технологического, внешнеэкономического, информационного, консультационного, кадрового содействия малым предприятиям с использованием централизованных источников и особых схем финансирования. Выравнивание положения малых предприятий  на рынке по сравнению с более  крупными путем протекционистской  государственной политики, компенсация (в том числе за счет государства) неблагоприятных условий выхода на монополизированные рынки и доступа  к финансово-кредитным ресурсам, участие в государственных заказах, устранение излишних административных ограничений в отношении регистрации  и лицензирования, внешнеэкономической  деятельности, учета и отчетности субъектов малого предпринимательства  в большинстве стран с развитой - рыночной экономикой рассматриваются  как важнейшая сфера деятельности государства.

Яркий пример эффективного применения стимулирующей государственной  политики в отношении малых и  средних предприятий являют собой  послевоенные Западная Германия и Япония, достигшие замечательных успехов  в социально-экономическом развитии за короткий период благодаря тому, что в качестве основного инициирующего  фактора реформ была использована движущая сила энергичного развития малого и  среднего бизнеса.

Рассматривая опыт стран  ЕС, прежде всего, необходимо отметить чёткость и ясность концепции  поддержки малого и среднего предпринимательства  как на уровне отдельных стран  и входящих в них регионов, так  и на уровне ЕС в целом. Эта концепция  включает в себя понимание национальных и общеевропейских интересов  сообщества, на основании которых  определены цели и важнейшие принципы политики в отношении малого и  среднего предпринимательства, а также  основные механизмы и организационные  структуры по реализации этой политики на межгосударственном, государственном  и региональном уровнях. Для различных  стран ЕС существуют значительные различия в целях и принципах поддержки малого и среднего предпринимательства. При этом одни страны считают, что для развития предпринимательства нужно улучшать экономическую среду путём дерегулирования и либерализации деятельности малого и среднего предпринимательства, расширения приватизации, реформирования налоговой системы и законодательства о конкуренции. Другие страны придерживаются того мнения, что разработка целевых программ и более совершенные схемы финансирования наряду с прогрессивными мерами поддержки МСП путём непосредственных субсидий, дотационных займов или налоговых льгот позволят ускорить экономическое развитие, увеличить занятость и обеспечить конкурентоспособность [21, с.223].

Реализация государственной  политики, обеспечивающей благоприятные  условия для развития МП, требует  создания правовой, финансовой и институциональной  системы, эффективное функционирование которой предполагает постоянное взаимодействие и координацию деятельности всех ее элементов при минимальном  дублировании функций, ориентацию как  на общие цели социально-экономической  политики государства, так и на интересы субъектов малого предпринимательства. При этом характерно большое разнообразие вариантов, используемых при формировании системы государственной поддержки  предпринимательства с учетом особенностей государственного и политического  устройства, направлений экономического развития, традиций регулирования и  самоорганизации предпринимательской  деятельности, состояния бюджетной  и кредитно-финансовой системы, а  также множества других факторов. Поэтому прямое перенесение на российскую почву американской, японской, германской или любой иной модели государственной  поддержки МП не представляется возможным. В то же время исследование организационных  структур и механизмов поддержки  МП в других странах позволяет  выявить общие черты, которые  имеются в каждой из них, несмотря на те или иные национальные особенности. Они могут быть использованы при  формировании системы поддержки  и развития сектора МП в России. К их числу относятся:

1. Наличие специальных  правовых актов, определяющих  цели государственной политики  и регулирующих весь комплекс  вопросов поддержки предпринимательской  деятельности, включая установление  задач и функций органов управления  и механизмов их реализации.

2. Разработка и реализация  системы государственных программ  финансового, технологического, информационного,  консультационного, внешнеэкономического, кадрового содействия МП.

3. Сочетание прямых и  косвенных мер поддержки МП, т.е.  программ и проектов, непосредственно  ориентированных на компенсацию  тех или иных недостатков, объективно  присущих МП, и мероприятий законодательного, экономического и организационного  характера, направленных на создание  общих благоприятных условий  для развития предпринимательской  активности.

4. Выделение ассигнований  на реализацию программ поддержки  МП из бюджетов различных уровней;  использование стимулирующих налоговых  инструментов; создание специализированных  финансовых, кредитных, страховых  и инвестиционных институтов; применение  разнообразных форм и методов  финансирования; поощрение частных  кредитов и инвестиций в сферу  МП путем государственных гарантий, страхования, компенсаций долевого  участия.

5. Наличие развитой системы  специализированных правительственных  учреждений и организаций с  государственным или смешанным  капиталом, обеспечивающих скоординированное  выполнение всего комплекса задач  в области поддержки предпринимательства  (Администрация малого бизнеса  США, подчиненная непосредственно  президенту; Агентство малых и  средних предприятий в правительстве  Японии; государственные корпорации  финансирования малого бизнеса  в Японии, Южной Корее, ЮАР и  Чехии; специализированные кредитные  учреждения с государственным  капиталом в Германии; Министерства  среднего класса в Бельгии  и Люксембурге и т.п.).

6. Рациональное распределение  функций между центральными, региональными  и местными органами государственной  власти с делегированием широких  полномочий на уровень административно-территориальных  единиц и муниципалитетов при  сохранении за центральными органами  общих координационных функций,  обеспечивающих единство экономического  пространства и хозяйственного  регулирования.

7. Взаимодействие органов  государственной власти различных уровней с союзами и объединениями, выражающими интересы предпринимателей, с целью обеспечения учета их позиций при принятии решений. Активная роль в формировании и реализации государственной политики в области МП предпринимательских организаций, национальных, отраслевых и региональных союзов и ассоциаций малого бизнеса, торгово-промышленных и ремесленных палат, других общественных объединений, действующих в режиме постоянного диалога с правительственными структурами.

8. Ориентация государственной  политики в сфере МП на поощрение  совместной деятельности, взаимопомощи  и кооперирования внутри сектора  МП, что обеспечивает повышение  его конкурентоспособности, устойчивости  и эффективности.

Общей установкой государственной  политики поддержки МП в развитых странах является создание для него благоприятной среды, которая предполагает стабильность экономической политики государства, развитие рыночной инфраструктуры, эффективную систему защиты интеллектуальной собственности, упрощенные административные процедуры и т.д. Нормально функционирующий  рыночный механизм в состоянии сам  расставить приоритеты, необходимо лишь осуществлять дозированную его коррекцию  в рамках политики поддержки и  развития МСП. Благодаря этому данная политика органично включается в  общий контекст государственного регулирования.

Сколь большое значение придается  развитию МП, можно судить, в частности, по принятому еще в 1953 г. в США  Закону о малом бизнесе. В нем  провозглашается: "Защита и поощрение  свободной конкуренции составляют основу не только экономического благосостояния, но и безопасности страны. Безопасность и благосостояние не могут быть обеспечены без стимулирования наличных и потенциальных  возможностей малого бизнеса. Конгресс считает, что правительство должно в той мере, в какой это, возможно, оказывать поддержку предприятиям малого бизнеса, консультировать, помогать и защищать их интересы с тем, чтобы  сохранить свободное конкурентное предпринимательство". За последние  годы Конгресс США принял не менее  десяти законов по вопросам малого бизнеса, причем они не отменяли предыдущих законов (что характерно для нашей  практики), а только дополняли и  конкретизировали их.

В общем, виде основные цели государственной политики в отношении  МСП в рамках ЕС можно сформулировать следующим образом:

- создание благоприятных  рыночных условий для развития  МСП;

- поддержание равноправия  сторон в рыночных отношениях;

- обеспечение конкурентного  порядка и динамики деловой  активности;

- создание новых рабочих  мест, особенно в районах с  застойной безработицей;

- минимизация социальных  издержек в связи с обострением  конкуренции.

В соответствии с этими  целями в странах ЕС определяются и основные принципы политики в отношении  МСП. К числу важнейших принципов  можно отнести следующие:

1. Преимущественная ориентация  на косвенные формы поддержки  МСП, не искажающие влияние  рыночных механизмов.

2. Ориентация государственной  политики на поддержку жизнеспособных  предприятий путём ограждения  их от негативных факторов  нерыночного характера при одновременном  действии механизмов "естественной  селекции".

3. Разработка ряда мероприятий,  облегчающих возможность доступа  к ресурсам и способствующих  выравниванию шансов для вновь  образованных предприятий, обладающих  оригинальной и/или перспективной  рыночной идеей.

4. Построение политики  в отношении МСП таким образом,  чтобы на государственном уровне  вырабатывались общая стратегия,  законодательное обеспечение и  механизмы поддержки МСП, тогда  как конкретная поддержка должна  осуществляться на региональном  и местном уровнях.

5. Приоритетное осуществление  принципа "трех партийности"  при решении важнейших экономических  и социальных задач страны, когда  представители государства, бизнеса  (работодатели) и наемных работников (профсоюзы) являются равноправными участниками процесса принятия решений.

6. Социальная защита предпринимателей  и работников МП. На них распространяется  пенсионное и медицинское страхование,  решены проблемы социальной поддержки  в случае ликвидации или банкротства  предприятия, охраны труда и  урегулирования трудовых споров.

7. Разграничение полномочий  в области поддержки МСП между  государством и общественными  организациями (ассоциациями, союзами,  торгово-промышленными палатами  и т.д.). В отдельных странах  на общественные организации  возлагаются вопросы регистрации,  лицензирования, первичной экспертизы  бизнес-планов и инвестиционных  проектов, информационного обслуживания  и консультирования.

8. Проведение постоянного  анализа состояния сектора МСП  для определения его качественных  и количественных изменений и  выработки конкретных рекомендаций  для правительств и общественных  организаций, поддерживающих МСП.

Основные инструменты  проведения государственной политики в странах ЕС, ранжированные по девяти важнейшим направлениям поддержки  МСП, приведены в таблице 1.2 (ранг "1" соответствует наибольшей применяемости  данного инструмента).

Сектор МП в развитых странах, активно поддерживаемый государством, занимает прочные позиции в таких  отраслях, как торговля, строительство, сфера деловых и бытовых (индивидуальных) услуг. При этом в секторе МП сосредоточено  около 80-90% предприятий, на их долю приходится 40-50% валового национального продукта, около половины изобретений и "ноу-хау", ими создается 60-70% новых рабочих  мест. Осуществляется активная диверсификационная политика проникновения малого бизнеса  в новые отрасли производства - машиностроение, энергетику, электротехническую промышленность, приборостроение, транспортные перевозки и коммуникации, информатику, микроэлектронику, телекоммуникации и  другие высокотехнологичные отрасли  производства. Кроме того, малый  бизнес формирует среду и дух  предпринимательства, без которых  рыночная экономика невозможна.

Таблица 1.2

Основные инструменты  поддержки МСП и направления  их применения в государственной  политике стран ЕС

Таким образом, развитие частной  предпринимательской инициативы граждан  представляет собой суть государственной  экономической политики индустриальных и постиндустриальных стран. Поддержка  малого бизнеса является не просто составляющей этой политики, а ее стержнем, на нее ориентированы практически  все меры государственного регулирования (макроэкономическая и финансовая политика, налогообложение, научно-техническое  развитие, региональное планирование, внешнеэкономическое регулирование).

Зарубежный опыт демонстрирует, что особенно велика роль государственной  поддержки МП в кризисных условиях, когда экономика нуждается в  коренной структурной перестройке  и требуется снижение социальной напряженности (послевоенные Япония и  Германия, Англия конца 70-х годов, страны Восточной Азии в последние 10-15 лет).

3.2. Развитие государственной  политики в области МП в  России (федеральный уровень)

Характерной чертой зарождающейся  государственной экономической  политики в нашей стране было весьма неопределенное и меняющееся в зависимости  от политической конъюнктуры отношение  государства к частному предпринимательству (например, принимавшиеся с определенной периодичностью меры по ужесточению  налогообложения кооперативов или  сохранение вплоть до начала 90-х годов  уголовного наказания за частнопредпринимательскую  деятельность).

Вместе с тем сам  факт разрешения индивидуального и  кооперативного предпринимательства  на начальном этапе обеспечил  достаточно быстрый рост этого сектора  экономики. Этому способствовали не только благоприятные общеэкономические  условия (наличие широких возможностей заполнения свободных рыночных ниш) и правовые факторы (существенно  большая экономическая активность предпринимателя при переходе от незаконного промысла к легальному бизнесу), но и специфические отношения  частного и государственного секторов, их своеобразный симбиоз. Для многих государственных предприятий именно малый бизнес стал одним из основных источников выживания в сложный  переходный период. Кооперативы и  малые предприятия при крупных  предприятиях и объединениях зачастую были связаны личными, в том числе  родственными, узами с "материнским" производством. Это позволяло играть на разнице свободных рыночных и государственных регулируемых цен, размещать на малых предприятиях наиболее выгодные заказы, освобождаться от жестких ограничений уровня заработной платы, обеспечивать выполнение плана по товарам народного потребления и услугам населению, а также давало возможность в широких масштабах проводить операции обналичивания безналичных денежных средств.

Принятие в 1990-1991 гг. новых  российских законов о собственности, о предприятиях и предпринимательской  деятельности впервые позволило  гражданам легально заниматься частным  бизнесом, провозгласив право частной  собственности и принцип ее равенства  с другими формами собственности  и определив, в первом приближении, организационно-правовые формы частных  предприятий. Стимулирование деловой  активности было декларировано как  одно из основных направлений государственной  экономической политики.

За прошедший период был  принят целый ряд правовых актов, непосредственно касающихся вопросов развития и регулирования деятельности МП (см. главу 5, приложение 3). К сожалению, в ряде случаев деятельность государства  ограничивалась принятием декларативных  решений, исполнение которых не обеспечивалось.

Программа действий Правительства  Российской Федерации на 1995-1997 гг. впервые  включает упоминание о мерах по поддержке  предпринимательства как одного из основных факторов структурных и  институциональных преобразований в экономике. В рамках программы  предполагается, что устойчивая стабилизация производства и возобновление экономического роста могут быть достигнуты при  быстром росте частного конкурентоспособного сектора экономики, использовании  присущей ему инициативы. Правительство  декларирует, что переключение ресурсов государства с поддержки старых бесперспективных производств на стимулирование роста частного, в том числе  и малого, предпринимательства и  частных инвестиций должно стать  одним из ключевых моментов в процессе стабилизации и начала экономического подъема. Для этого необходимы сохранение налоговых льгот для МП и введение упрощенной системы налогообложения, активизация поддержки МП со стороны  субъектов Федерации и органов  местного самоуправления, а также  формирование системы объектов инфраструктуры поддержки МП и подготовки кадров, поощрение самоорганизации МП и  др.

Вместе с тем, на наш  взгляд, ни программа действий правительства, ни федеральная программа поддержки  МП не содержат четкой концепции развития малого предпринимательства в России. Не сформулированы ясные социально-экономические  цели развития МП, не обоснованы его  стратегия, тактика и приоритеты. По-прежнему нет определённости в  системе и механизмах реализации этой программы.

Основные направления  поддержки МП фактически не подкреплены  достаточными ресурсами. Объем средств, запланированный на государственную  поддержку МП, не превышает 0,16% расходной  части федерального бюджета на 1996 г., которая составляет 435750 млрд. руб. Однако в связи с традиционными  урезаниями расходов, несвоевременным  выделением ассигнований эта сумма  предположительно сократится еще в 2-3 раза.

Структура федеральных органов  государственной власти, связанных  с разработкой и реализацией  политики в сфере поддержки МП, сформирована без учёта всей сложности  и многообразия решаемых проблем.

В системе федеральных  органов исполнительной власти вопросы  государственной поддержки МП в  той или иной степени входят в  сферу полномочий нескольких министерств  и ведомств (ГКРП, Минэкономики, Минфина, Миннауки, МВЭС, Минтруда, Минюста, Госкомимущества, ГКАП, ФСЗ, Госкомпрома и др.). Многие из перечисленных министерств и  государственных комитетов являются основными исполнителями мероприятий  Федеральной программы государственной  поддержки МП. В этих органах государственного управления образованы соответствующие  структурные подразделения (управления, департаменты, отделы), которые не являются профилирующими для этих органов.

Структура управления государственной  поддержкой МП на федеральном уровне сформировалась в значительной мере стихийно, во многих случаях их функции, сферы деятельности и уровень  ответственности отдельных министерств  и ведомств не соответствуют поставленным задачам. При этом органы исполнительной власти в ряде случаев исходят  при разработке и реализации программ и мероприятий по поддержке МП из своих ведомственных интересов, не всегда обеспечиваются достоверность  информации и должная координация  их деятельности. Это неизбежно приводит к затруднениям, параллелизму и дублированию при выполнении тех или иных функций, сопровождаемых принятием непродуманных решений, распылением ресурсов. Особенно отрицательно это сказывается на взаимодействии с регионами, предпринимательскими объединениями, а также на организации международных контактов и подготовке проектов. Поэтому вполне закономерно, что федеральные органы исполнительной власти подвергаются серьезной критике со стороны предпринимательских кругов, средств массовой информации, руководства регионов за недостаточную проработанность стратегии государственной политики в отношении МП и отсутствие эффективных механизмов ее практической реализации.

Общепризнано, что Минэкономики практически не учитывает интересы МП при разработке и реализации федеральных  программ, объектами и исполнителями  которых являются преимущественно  крупные предприятия. Минфин проводит политику усиления налогового давления на предпринимателей и ликвидации, ранее имевшихся у сектора  МП льгот и не обеспечивает выделения  необходимых бюджетных ассигнований на поддержку МП.

Госкомимущество в ущерб  логике социально-экономических реформ отдает исключительное предпочтение крупным  инвесторам и старому директорскому  корпусу при проведении приватизации.

В результате этого при  избытке производственных площадей и оборудования на множестве неэффективных  и неплатёжеспособных предприятий, имеющихся во всех регионах страны, сектор МП оказался в кризисном положении  из-за отсутствия возможности получить эти ресурсы в своё распоряжение. Это не способствует реструктуризации имеющегося, но не используемого производственно-технического потенциала и, конечно, не улучшает экономическую  ситуацию ни на местах, ни в целом  по стране.

До недавнего времени  для всех без исключения федеральных  органов вопросы МП носили второстепенный характер и им не придавалось большого значения. В условиях ограниченности ресурсов, когда система государственной  поддержки МП в России только формируется, необходимы концентрация усилий и координация  всех заинтересованных федеральных  органов. Именно такой необходимостью и было обусловлено в значительной мере решение об образовании Государственного комитета Российской Федерации по поддержке  и развитию малого предпринимательства (ГКРП). Одной из основных задач ГКРП является межотраслевая и межрегиональная  координация деятельности федеральных  министерств и ведомств, а также  органов исполнительной власти субъектов  Российской Федерации в сфере  поддержки и развития МП. На ГКРП также возлагается задача по обеспечению  формирования целостной системы  инфраструктуры поддержки МП и эффективного использования выделяемых ресурсов. Вместе с тем анализ показывает, что ГКРП пока не обладает достаточными правами и возможностями для  выполнения этих задач.

Зарубежный опыт показывает, что построение системы государственного управления и распределение функций  между отдельными органами во многих странах весьма разнообразны. Ситуация, когда всем комплексом вопросов содействия развитию МП занимается один специализированный государственный орган, существует далеко не во всех странах (в качестве примера можно привести лишь Администрацию  малого бизнеса США, а также Министерства среднего класса Бельгии и Люксембурга).

Гораздо более типично  такое положение, когда происходит распределение функций в данной области между различными органами исполнительной власти с выделением одного из них в качестве координирующего, исходя из приоритетных целей социально-экономического развития страны, роли малых предприятий  в их достижении, а также сложившейся  практики государственного управления. Поэтому, например, в Германии координирующие функции выполняет Министерство экономики, в Великобритании - Департамент занятости, в Японии - Министерство внешней торговли и промышленности, в Испании - Министерство промышленности и энергетики.