Реформы и контрреформы во второй половине XIX века

2. Земская реформа.

         Уже в период подготовки крестьянской  реформы встал вопрос о новой  системе местного управления. Прежде  формальные обязанности заботы  о крестьянстве государство возлагало  на помещиков. Отмена крепостного  права исключила такую возможность даже теоретически.  
В процессе подготовки крестьянской реформы вокруг вопроса о местном управлении возникло много мнений. Большинство дворянских депутатов склонялись к организации земств как органов местного самоуправления. Высказывались даже голоса в пользу созыва Земской думы или Земского собора как высшего совещательного органа. Игнорировать такую позицию дворянства царизм не мог.

      17 марта 1859 года начала работу  особая комиссия при Министерстве  внутренних дел о губернских  и уездных учреждениях. Председателем комиссии был Н.А. Милютин, но работала она параллельно с Редакционными комиссиями. Ее состав принципиально отличался от состава Редакционных комиссий: в ней были представлены крупные чиновники МИДа, юстиции, государственных имуществ — П.О. Арцимович, К.К. Грот, С.И. Зарудный, В.А. Татаринов. Активным деятелем комиссии был А. Соловьёв. Таким образом, разработка новой концепции местного управления была доверена только правительственным чиновникам, хотя и прогрессивно настроенным .

      К марту 1863 года был разработан проект «Положения о губернских и уездных земских учреждениях», который после обсуждения его в Государственном совете 1 января 1864 года был утвержден Александром II и получил силу закона. По этому закону создаваемые земские учреждения состояли из распорядительных органов — губернских и уездных земских собраний и исполнительных — губернских и уездных земских управ, избиравшихся на три года.

      Все избиратели делились на три курии: 1) уездные землевладельцы; 2) городские  избиратели; 3) выборные от сельских обществ.

      В первую курию входили землевладельцы, имевшие не менее 200 десятин земли, или обладавшие недвижимой собственностью на сумму более 15 тыс. рублей, или  имевшие годовой доход более 6 тыс. рублей. Эту курию представляли преимущественно землевладельцы-дворяне и отчасти крупная торгово-промышленная буржуазия.

      Вторую  курию составляли купцы всех трех гильдий, владевшие недвижимым имуществом на сумму не менее 500 рублей, а также  владельцы промышленных предприятий  с годовым доходом более 6 тыс. рублей. Эта курия была представлена главным образом крупной городской буржуазией и дворянами — владельцами городской недвижимости.

      Третья  курия — крестьяне — не имела  имущественного ценза. Но выборы по ней  были многостепенными: от каждого сельского  общества избирались представители на волостные сходы, которые избирали выборщиков, а они уже избирали гласных в уездные земские собрания. На уездных земских собраниях избирались представители губернского земского собрания.

      Реформа обеспечила в земствах преобладание дворян. В этом убеждает социальный состав земских учреждений за первое трехлетие их существования. В уездных земских собраниях дворяне составляли 42 %, крестьяне — 38, купцы — 10, духовенство — 6,5, прочие — 3 %. В уездных земских управах дворян было 55,5 %, крестьян — 31, купцов, духовенства и прочих — 13,6 %. Еще большее преобладание дворян было в губернских земских учреждениях: в земских собраниях дворяне составляли 74 %, крестьяне — 10,6, прочие — 15 %; в земских управах: дворяне — 89,5 %, крестьяне — 1,5, прочие — 9 % .

      Председателями  уездного и губернского земских  собраний являлись уездный и губернский предводители дворянства. Председатели управ избирались на земских собраниях, при этом председателя уездной земской  управы утверждал губернатор, а губернской управы — министр внутренних дел.

      Земства были лишены каких-либо политических функций. Сфера их деятельности ограничивалась исключительно хозяйственными вопросами  местного значения. В их ведение отдавались устройство и содержание местных путей сообщения, земской почты, школ, больниц, богаделен и приютов; «попечение» о местной торговле и промышленности, содержание местных тюрем, домов для умалишенных.

      Государство контролировало и эту хозяйственно-административную деятельность земств через губернаторов и министра внутренних дел. Но отсутствие государственных субсидий на земские нужды тормозило решение местных вопросов. И все же земства сыграли немалую роль в решении местных хозяйственных и культурных вопросов. К концу 1880 года в селе было открыто 12 тыс. земских школ, считавшихся в деревне лучшими. Медицинские учреждения в селе создавались земствами. Велика их роль и в статистическом изучении состояния народного хозяйства, особенно крестьянского.

      Но, введя новые сельские учреждения, бывшие всесословными, правительство почти сразу начало ограничивать их деятельность. В 1866 году губернаторам было предоставлено право отказывать в утверждении любого избранного земством должностного лица. В 1867 году запретили земствам разных губерний сноситься друг с другом и сообщать свои решения. Земства ставились в еще большую зависимость от власти губернатора, ограничивалась гласность и публичность заседаний.

      В 1870 году по типу земской реформы  была проведена городская реформа.

      Судебная  реформа.

        После отмены крепостного права остро встал вопрос о соблюдении гражданских прав населения, гарантировавшихся судебной системой. К апрелю 1862 года было завершено составление общего плана преобразований суда, разработанного большой группой юристов. План был опубликован под названием «Основные положения преобразования судебной части в России». Реформа соответствовала мировой практике. В отличие от земской реформы изменение судопроизводства не вызвало больших разногласий. 20 ноября 1864 года Александр II утвердил новые судебные уставы, разработанные под руководством статс-секретаря Государственного совета С.И. Зарудного.  

      Разработанный проект судебных уставов предусматривал бессословность суда и его независимость  от административной власти, несменяемость  судей и судебных следователей, равенство всех сословий перед законом, устный характер, состязательность и гласность судебного процесса с участием в нем присяжных заседателей и адвокатов. Это являлось значительным шагом вперед по сравнению с феодальным сословным судом, с его безгласностью и канцелярской тайной, отсутствием защиты и бюрократической волокитой.

      Согласно  судебным уставам, вводились коронный и мировой суды. Первый имел две  инстанции: окружной суд и судебную палату. Присяжные заседатели, участвовавшие  в судебном процессе, устанавливали лишь виновность или невиновность подсудимого. Меру наказания определял судья. Решения окружных судов и судебных палат могли быть обжалованы в Сенате, который являлся высшей кассационной инстанцией.

      Для рассмотрения мелких проступков и небольших гражданских дел в уездах и городах учреждался мирской суд с упрощенным судопроизводством. Председатели и члены судебных палат и окружных судов утверждались императором, а мировые судьи — Сенатом.

      Хотя  судебная реформа была наиболее последовательной из буржуазных реформ, но и она сохраняла немало черт сословно-феодальной политической системы. Были существенные отступления от принципов буржуазного суда. Сохранились духовный суд (консистория) по делам духовенства и военные суды для военнослужащих. Но еще «Положение 19 февраля 1861 года» вводило в деревне сословный крестьянский волостной суд, который судил крестьян по мелким крестьянским и уголовным делам на основе обычного крестьянского права, а не государственных законов. Новый суд начал действовать только с 1866 года, но не повсеместно. Уже в конце 1866 года был изъят из ведения суда присяжных ряд важных дел, в частности дела о печати.

      Реформа в области образования.

        Отсталость России особенно ощущалась  в области просвещения народа. Правительство стремилось хоть в какой-то степени решить проблему грамотности в стране и подготовить часть молодежи для общественной службы и для поступления в высшие и специальные учебные заведения. Одновременно царизм рассчитывал «нравственными мерами», опираясь на «христианские чувства» юношей, добиться укрепления основ государственности. Это был поворот от политики сдерживания народного образования к его развитию как массового идеологического средства воздействия на народ.

      Началом школьной реформы послужил составленный в 1860 году «Проект устава низших и средних училищ, состоящих в ведомстве Министерства народного просвещения» . В окончательной редакции законы о начальной и средней школах были утверждены 14 июля и 19 ноября 1864 года. Первый закон разрешал открывать и содержать начальные школы как общественным учреждениям, так и частным лицам.

      В пореформенной России существовало три типа начальных школ: министерские, земские и церковноприходские. Второй закон утверждал новый устав  гимназий. Вводился принцип равенства  в среднем образовании для всех сословий и вероисповеданий. Но из-за высокой платы за обучение в гимназиях оно было доступно не всем. Гимназии были классические и реальные — и те, и другие семиклассные. Во-первых, акцент делался на преподавание древних языков, во-вторых, увеличивался объем математических и естественных дисциплин.

      16 ноября 1862 года утвержден устав  женских гимназий.

      Численность начальных и средних школ, училищ и гимназий в России составляла в 1856 году — 8227, в 1880 году — 22 700, в 1896 году — 78 700, а число обучавшихся в них возросло с 450 тыс. до 3801 тыс. Несмотря на значительный рост народного образования в пореформенной России, к концу XIX века подавляющее большинство населения оставалось неграмотным.

      18 июня 1863 года был утвержден университетский устав, предоставлявший университетам большую автономию: расширялись права совета вуза, вводилась выборность ректора, деканов, профессоров. В 70-е годы XIX века было положено начало высшему женскому образованию. Но высшая женская школа существовала за счет частных пожертвований и платы за обучение.

Военные реформы.

        Поражение царской России в  Крымской войне, вскрывшей военно-техническую  отсталость царской армии, дальнейший  рост вооружений и развитие  военной техники в Европе требовали  коренной реорганизации военного дела в России. В 60—70-е годы XIX века была проведена целая серия военных реформ, начавшаяся с реформ в области военного управления и завершившаяся наиболее важной военной реформой — введением всеобщей воинской повинности, а также проведением ряда мер по перевооружению армии.

      К военным преобразованиям приступили в 1861 году, когда во главе военного министерства стал Д.А. Милютин. Прежде всего он добился сокращения срока солдатской службы с 25 до 16 лет, отменил телесные наказания в армии. В 1864 году была реорганизована система военного управления: образовано 15 военных округов, подчиненных военному министерству. В середине 60-х годов была проведена реформа военно-учебных заведений: учреждались военные гимназии, юнкерские училища, открылся ряд специальных академий.

      В 1874 году принят указ о реорганизации  армии. Вводилась всеобщая воинская повинность, распространявшаяся на все  мужское население, достигшее 20-летнего  возраста, без различия сословий. Для  сухопутных войск устанавливался 6-летний срок действительной службы и 9 лет пребывания в запасе; для флота — 7 лет службы и 3 года в запасе. Создание запаса привело к резкому сокращению численности армии и превращало ее в армию буржуазного образца.

      Но  было много льгот, освобождавших  мужчин от армии: по семейному и имущественному положению, в зависимости от образования. Лица, окончившие начальную школу, служили 4 года, городскую — 3 года, гимназию — 1,5 года, имевшие высшее образование — полгода. По закону 1874 года от воинской службы освобождалось духовенство.

      Существенные  изменения произошли в вооружении армии. Проведена замена гладкоствольного оружия нарезным и скорострельным. На вооружение поступила винтовка. В целом, военные реформы повысили боеспособность русской армии.

      * * *

      Реформы 60—70 годов XIX века оцениваются историками неоднозначно. Современники называли 60-е годы XIX века эпохой «великих реформ». В наше время, когда происходит переоценка ценностей, ряд историков, экономистов, популярных прозаиков по-новому оценивают суть политических изменений 1861 года. Б. Васильев говорит об Александре II как о «революционере на троне», а Н.Я. Эйдельман квалифицирует реформы 60-х годов как «революцию сверху» . Б.В. Литвак уточняет, что реформа совершенствует общественную структуру; а революция, в том числе и сверху,— ее меняет. Поэтому преобразования 60-х годов были только реформами, то есть в политическом плане они оставили Россию такой же самодержавной монархией, какой она была до них. Остались сословные привилегии дворян и ограничения в гражданских и имущественных правах крестьян.

      Самодержавие, подчиняя реформы целям сохранения политической системы, отвергло предложения  о всесословном представительстве, то есть о постепенном превращении  неограниченной монархии в конституционную, что и привело к контрреформам.

Буржуазные  реформы 60-70годов  XIX века.

Естественным  продолжением отмены крепостного права в России были земская, городская, судебная, военная и другие  реформы. Их основная цель – привести государственный строй и административное управление в соответствии с новой социальной структурой (многомиллионное крестьянство получило свободу). Это продолжение модернизации страны.

  Судебная реформа  1864 года. «Новые судебные уставы» вводили в России принципиально новую систему судопроизводства.

·        Суд стал бессословный (формальное равенство всех сословий)

·        Несменяемость судей и их независимость

·        Гласность и состязательность судопроизводства (прокурор – адвокат)

·        Высшей судебной инстанцией стал Сенат

·        Учреждалась адвокатура

·        Создавался институт присяжных заседателей для рассмотрения сложных уголовных дел

·        Выборность некоторых судебных органов (мировые судьи)

·        Упрощена система судопроизводства

·        Предварительное следствие осуществлялось судебным следователем, а не полицией

·        НО! Крестьяне подлежали своему сословному суду, политические процессы были закрытыми.

Земская реформа 1864 года.

·        В губерниях и уездах создавались земские учреждения – земства (выборные органы от всех сословий).

·        Земства лишены политических функций

·        Разрешалось заниматься исключительно хозяйственными вопросами местного значения (пути сообщения, школы, больницы, торговля, промышленность)

·        Земства контролировали органы центральной и местной власти, которые имели право приостанавливать любое решение земского собрания

Итоги: сыграли особую роль в развитии просвещения, образования, здравоохранения, стали центрами формирования либеральной дворянской и буржуазной оппозиции.

 Городская реформа. «Городовое положение» 1870 года создало в городах всесословные органы – городские думы .Главенствующая роль принадлежала буржуазии. Занимались вопросами благоустройства, решали просветительские и медицинские проблемы. Находились под контролем правительственной администрации.

Военная реформа 1861-1874.

·        Закон 1874 года о всесословной воинской повинности мужчин, достигших 20 лет.

·        Устанавливался срок действительной службы – до 6 лет в сухопутных войсках, на флоте – 7.  Лица, имевшие высшее образование служили полгода.

·        Осуществление перевооружения армии

·        Введение новых воинских уставов

·        Учреждена система военных округов для военного управления

·        Для подготовки военных кадров создавались учебные заведения

·        Сократилась численность армии в мирное время и поднялась её боеспособность

Реформы в сфере образования  и печати 1863-1864.

·        Изменения в системе образования – фактически было введено доступное всесословное образование.

·        Регламентировано начальное и среднее образование через «Устав гимназий» и «Положение о народных училищах».

·        Возникли частные земские, церковно-приходские, воскресные школы

·        1863. Новый устав вернул автономию университетам

·        1865. Введены «Временные правила» для печати. Отменена предварительная цензура

ЗНАЧЕНИЕ  РЕФОРМ.

Все преобразования имели прогрессивный характер. Закладывается основа для эволюционного развития страны по пути европейской социально-политической модели. Сделан первый шаг по расширению роли общественности в жизни страны.

НО! Реформы были непоследовательны  и незавершенны. Процесс  модернизации в России имел специфический  характер – слабость российской буржуазии, политическая инертность народа, выступления радикалов, усиление консервативных сил – все это тормозило реформаторские устремления правительства.

3. Рассмотрим подробнее наиболее крупные контрреформы:

     ЗЕМСТВО

      В  1864  г.  началось  создание  земских  учреждений.   Это   означало

возрождение древнего земства  с  его  идеей  народного  представительства  и

независимыми  от центральной власти органами самоуправления.  Роль  последних

была сведена  на нет ещё на исходе XVII в.

      По новому «Положению о губернских  и уездных земских учреждениях»  1880

г. земство  было  преобразовано. Дворянство  получило  возможность избирать

большую  часть  выборных   земских   деятелей   –   гласных   (около   57%).

Имущественный ценз (минимальный уровень доходов, дающий право  представителю

того или  иного  сословия  участвовать  в  деятельности  земских  учреждений)

понижался до дворян и повышался для городского населения.  Крестьяне  вообще

потеряли  право выбирать гласных, так как  теперь их  назначал  губернатор  из

среды  крестьянских   выборщиков   –   лиц,   уполномоченных   крестьянскими

обществами участвовать в выборах.

      Вновь избранные земские гласные  утверждались губернатором, что  ставило

земские  учреждения  под  жёсткий  контроль  государства.   Фактически   это

перечёркивало   главную   идею   земства   –   независимость   от    органов

государственной власти и царя в решении  вопросов  местного  самоуправления.

Смысл земской  контрреформы состоял в том, чтобы  свести  на  нет  возможность

участия в  работе земских  органов  «случайных»  (нежелательных  для  режима)

людей, увеличить  представительство дворян – опоры трона и в  конечном  итоге

сделать земства  лояльными по отношению к самодержавной  власти. Во всех  этих

мерах отразилось противостояние царя и дворянства демократическому  русскому

земству  («земле»,  «люду»)  –  противостояние,  уходящее  в   самую   глубь

российской  истории. 

      ГОРОДСКОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

      Городская  контрреформа  преследовала  точно  такие  же  цели,  как  и

земская: ослабить выборное начало, сузить круг вопросов,  решаемых  органами

государственного  самоуправления,  и   расширить   сферу   правительственных

полномочий. Согласно новому  городовому  положению  1892  г.,  имущественный

ценз, дававший право участвовать в выборах, повышался.  В  результате  число

избирателей в Москве, например, сократилось  в три раза.

      Из законодательства изымалось  положение о том, что  городские   думы  и

управы  действуют   самостоятельно.   Закреплялось   вмешательство   царской

администрации  в  их  дела.  Правительство  получало  право  не   утверждать

официально  избранного  городского  голову  –  председателя  городской  думы.

Количество  заседаний  последней  ограничивалось.  Таким  образом,  городское

самоуправление  было по сути дела превращено в разновидность  государственной

службы. 

      СУД

      Судебная реформа России – наиболее удачное детище отстраненных от

власти реформаторов – не потерпела в это время  каких-либо значительных

изменений. Судебные уставы 1864 г. продолжали успешно действовать. Однако

в судопроизводстве по политическим делам гласность  ограничивалась:

публикации  отчётов о политических процессах  запрещались. Из ведения суда

присяжных были изъяты все дела а насильственных действиях против

должностных лиц.

      Существенные изменения произошли  в низовых судебных органах.  Мировые

судьи, которые  помимо разбора мелких дел решали спорные вопросы между

крестьянами и помещиками, были в основном ликвидированы. Сохранились они

только в  трёх крупных городах – Москве, Петербурге и Одессе.

      Мировые судьи заменялись земскими  участковыми начальниками, должности

которых предоставлялись  исключительно дворянам с высоким  имущественным

цензом. В  отличие от мирового суда, на который  возлагалось достижение

согласия  между крестьянами и помещиками, земские начальники все спорные

вопросы решали единолично, с оглядкой на местную государственную

администрацию. 

      ОБРАЗОВАНИЕ

      Поскольку студенчество считалось  главным источником вольнодумства,

рассадником республиканских и идей и всякого  рода смуты, российские

университеты  стали одной из первых жертв охранительного  курса. Новый

университетский устав 1884 г. упразднял их автономию. Был ликвидирован

университетский суд, запрещены любые студенческие объединения.

Преподаватели, избранные учёными советами, обязательно  утверждались в

должности министром  просвещения. Всей университетской жизнью теперь

руководил государственный  чиновник – попечитель учебного округа: он

назначал  деканов (одна из высших выборных должностей университета), обладал

правом созывать учёный совет, присутствовать на его  заседаниях, наблюдать

за преподавателем. Государство не забыло напомнить студентам и об

«обязанности  по выполнению воинского долга»: льготы по призыву в армию для

лиц, имеющих  высшее образование, были ограничены, а минимальный срок

военной службы увеличен.

      Вдохновителю и главному организатору контрреформ в сфере образования

графу И.Д.Делянову (1818-1897), министру народного просвещения  с 1882 г.,

принадлежит и авторство печально знаменитого  циркуляра «о кухаркиных

детях». В  этом документе рекомендовалось  ограничить поступление в гимназии

и прогимназии  «детей кучеров, лакеев, поваров, прачек, мелких торговых

лавочников  и тому подобных людей, детей коих, за исключением разве

одарённых необыкновенными  способностями, вовсе не следует  выводить из

среды, к коей они принадлежат». В средние и высшие учебные заведения

сокращался  приём лиц еврейской национальности. Каких-либо реальных

последствий циркуляр, впрочем, так и не возымел, оставшись в истории

российского образования примером исключительной ограниченности

государственных чиновников.