Система ГЧП в западных странах

Введение

Сферы применения государственно-частного партнерства в развитых зарубежных странах очень разнообразны. Сотрудничество между партнерами может проходить в рамках различных законодательных структур, с разнообразным диапазоном задач и компетенций. В настоящем разделе мы проведем аналитический анализ зарубежного опыта государственно-частного партнерства с целью создания детальной картины возможности применения этого опыта в экономике Российской Федерации.

Под термином "государственно-частное  партнерство" понимаются разнородные схемы реализации проектов, отнюдь не похожие ни на уже знакомые нашей стране приватизацию или "совместные предприятия", ни на модную контрактацию (outsourcing), хотя их, как мы увидим ниже, иногда справедливо также относят к проектам государственно-частного партнерства.

За рубежом государственно-частным  партнерством принято называть очень  широкий спектр бизнес-моделей и  отношений. В самом общем смысле этот термин применяется при любом  использовании ресурсов частного сектора  для удовлетворения общественных потребностей. При этом привлекаемые из частного сектора ресурсы могут быть разными - и капитал, и ноу-хау, и опыт менеджеров. Ну, а под общественными потребностями понимается то, что признается  таковыми в каждом конкретном государстве, - дороги, парки, а кое-где и такие, в целом вполне коммерческие, сектора, как связь или недвижимость.

Лидерами в области  государственно-частного партнерства  считаются США и Великобритания, Франция и Германия.

При этом в США кооперация властей и частников особенно широко распространена и приветствуется на муниципальном уровне государственной иерархии. По данным Национального совета по государственно-частному партнерству (National Council for Public-Private Partnership) в США из 65 базовых видов деятельности муниципальных властей (водопровод, канализация, уборка мусора, школьное образование, эксплуатация парковок и т.д. и т.п.) средний город использует коммерческие фирмы при исполнении 23-х.

В Великобритании, наоборот, государственно-частное партнерство  каждый раз становится предметом ожесточенных дебатов при реализации проектов национального масштаба, например, таких как строительство Евротоннеля, лондонского метрополитена, новых железных дорог.

Первый опыт ГЧП в  Великобритании был получен в 1981 году в связи с перестройкой лондонских доков на основе новой дерегулированной и рыночно ориентированной политики планирования.

В 1992 году с целью развития более эффективных общественных услуг высокого качества была основана "Частная финансовая инициатива" (PFI). В 1997 году процедуры PFI были изменены, и на свет появились новые критерии правительственной поддержки проектов ГЧП. Далее последовала целая серия более-менее успешно таких начатых проектов ГЧП, среди которых кроме вышеупомянутых стоит отметить создание интегрированной системы обработки отходов на острове Уайт, общественной библиотеки в г. Борн-мут, школ в Бриджпорте и Дорсете, домов престарелых в Суррее, строительство здания полиции в Илкестоне, северного кольца Бирмингема и железнодорожной сети Кройдона и т.д.

Франция обладает большими традициями государственно-частного партнерства, включающими в себя деятельность "Сообществ смешанной экономики¹¹ (SEM) и предоставление концессий. Законодательные основы SEM восходят к 1966 и 1983 годам. Характеристикой SEM является то, что государственный сектор и местные власти, в частности, согласно законодательству, должны иметь большую долю в составе активов SEM и таким образом играть превалирующую роль в управлении ими.

SEM осуществляет свою деятельность на основе заключаемого с местными властями соответствующего договора .

По виду деятельности SEM могут быть грубо разделены на три категории: SEM развития земель, SEM расселения и SEM услуг. Постоянно наблюдается опережающий рост числа SEM услуг. Фактически предприятиями SEM выполняется более 40 видов работ и услуг, например развитие земельных участков, строительство, арендные советы, создание и поддержка автостоянок, торговых ярмарочных центров, судоходство, сбор и переработка мусора, строительство сетей водоснабжения и канализации, кабельных сетей и т.д.

Помимо SEM договора концессии во Франции также заключаются и с полностью частными компаниями.

В Германии идея ГЧП была очень рано принята в проектах кооперативного строительства. Первые некоммерческие строительные общества были созданы на основе частных инициатив в середине XIX столетия. В контексте сотрудничества между некоммерческими компаниями и государственным сектором такие компании вынуждены налагать некоторые ограничения на собственный бизнес и политику получения прибыли. В обмен на это государство предоставляет им налоговые льготы.

Недостаток финансовых ресурсов на федеральном уровне, в  землях и муниципалитетах катализирует дебаты по включению частной экономики  в реализацию государственных задач. Германские банки и другие финансовые учреждения играют очень активную роль в этих дебатах по вопросам будущего развития государственно-частного партнерства. Частное финансирование государственных инвестиций путем лизинга основных фондов, факторинга и других моделей участия продвигается как интеллектуальная альтернатива традиционному муниципальному финансированию путем классических займов.

Начиная со второй половины 80-х годов прошлого века, государственно-частное  партнерство в Германии становится особенно важным.

Этот процесс начался, в частности, с крупных проектов восстановления и перестройки городской инфраструктуры в Северной Рейн-Вестфалии, сделав необходимыми изменения в структурной политике и выявив недостаток государственного финансирования. В контексте новой тогда региональной структурной политики в начале 90-х годов были созданы агентства развития, объединяющие государственных партнеров (например, местные власти) и частных игроков (землевладельцев, торговые ассоциации и т.д.). В качестве своего высшего приоритета такие агентства приняли, прежде всего, задачу восстановления заброшенных земель.

Комиссия ЕС для программного периода 2003-2006 годов предусмотрела  в повестке дня большое количество возможностей по финансовой поддержке  ГЧП. Комиссия прямо способствует созданию независимых организаций для развития и реализации проектов ГЧП.

В этом контексте должны быть приняты  во внимание не только возможности  Европейского фонда регионального развития (ERDF) и Фонда сплочения, но также и Европейского инвестиционного банка (EIB) и Европейского инвестиционного фонда (E1F).

В частности, EIB систематически поддерживает развитие государственно-частного партнерства в Трансъевропейских транспортных сетях, предоставляя долгосрочные кредиты. EIF главная задача которого состоит в поддержке малых и средних предприятий, также имеет возможность предоставления гарантий по займам и венчурному капиталу в рамках структуры Трансъевропейских транспортных сетей.

Примерами проектов ГЧП, реализуемых властями Евросоюза в структуре Трансъевропейских транспортных  сетей, является в Португалии – мост «Вас-ко да Гама», в Греции – аэропорт Спата (Афины), мост на Коринфском канале и др.

Помимо Трансъевропейских транспортных  сетей власти Евросоюза поддерживают проекты ГЧП в других областях, например:

•   Инфраструктурные проекты в энергетической отрасли, Электростанции Редо и Тараба в Португалии, построенные на условиях ГЧП, были финансово поддержаны EIB  Электростанция «LUL Power PFI» в Лондо не финансировалась также EIB.

• Закупка подвижного состава для государственного транспорта в Великобритании.

•   Развитие информационного общества  в  школе.  Европейская  Комиссия  приняла  план действий "Исследования информационного общества", который направлен на поддержку ГЧП, заключенного     между    частными    компаниями     сектора     информационных     технологий     и государственными    образовательными    учреждениями.    В    этом    контексте    была    создана Европейская ассоциация некоммерческих продуктов (Европейское партнерство в образовании / ЕЕР),   членами    которой    являются    частные    компании,    образовательные    учреждения    и администрации.    Цель    ЕЕР    состоит    в    ускорении    процессов    внедрения    современных информационных технологий в обучение и образовательные центры и, в итоге   поддержании ГЧП в этой сфере.

В связи с этим следует отметить, что EIF, главная задача которого состоит в предоставлении гарантий по венчурному капиталу для развития малых и средних предприятий, имеет непосредственно структуру государственно-частного партнерства.

Таким образом, в зарубежных промышленно  развитых странах осуществляемые в  рамках государственно-частного партнерства  проекты легко можно обнаружить в самых разных отраслях экономики  и общественных отношений:

• финансовый сектор - частные страховые и управляющие компании, имеющие опыт работы с потребителями на конкурентных добровольных рынках, занимают все более прочные позиции в секторах обязательного социального страхования и государственного пенсионного обеспечения,
• общественный   порядок   и   безопасность   -   обеспечение   порядка   на   транспорте   и   в общественных местах, эксплуатируемых частными компаниями (парках, общественных зданиях), эксплуатация юродских парковок:
• недвижимость - строительство и эксплуатация общественных объектов и муниципального жилья в обмен на право застройки и развития в крммерческих проектах, жилья в обмен на право застройки и развития в коммерческих проектах;
• образование и медицина - школы и больницы строятся и (или) переоборудуются частными компаниями,  получающими право коммерческой застройки и развития соседних (или других) земельных участков;
• природоохрана   и   развитие   инфраструктуры   туризма  -   обслуживание   и   развитие городских и загородных парков, национальных парков и заповедников   уникальных природных объектов, совмещенные с правом эксплуатации природных или рекреационных ресурсов   в том числе получения доходов от посетителей и туристов,
• муниципальные   услуги  -  обновление   и   эксплуатация,   а   также   строительство   новых коммунальных сетей (водопровод, канализация,  изредка тепло»  и электроснабжение),  уборка улиц., вывоз и утилизация мусора, муниципальный транспорт.
• телекоммуникации - создание телекоммуникационной инфраструктуры и монопольные права на    ее    эксплуатацию     сопровождающиеся    обязательствами     по    предоставлению    услуг потребителям (или установленным государством специальным категориям потребителей);
• транспорт - строительство, эксплуатация и обслуживание систем мониторинга и управления движением,    строительство    и    эксплуатация    автомагистралей,    терминалов    аэропортов    и множество   других   проектов   в   автомобильном,   железнодорожном,   воздушном,   городском, трубопроводном, морском и речном транспорте в портах и на внутренних линиях и т.д.

Система ГЧП в западных странах.

Схемы государственно-частного партнерства иногда позволяют государству обойти ряд препятствий, связанных с ростом государственного долга. Маастрихтские соглашения накладывают на займы стран Европейского Союза существенные ограничения: дефицит бюджета не более 3 процентов ВВП, государственный долг не выше 60 процентов ВВП. Поэтому привлекательными становятся внесение нуждающихся в финансировании государственных активов в государственно-частное партнерство и выпуск облигаций частным сектором. Однако стоимость финансирования для частного заемщика выше, чем для государства, поэтому для обеспечения доходности проекта государству приходится идти на ряд ухищрений.

Зачастую реализация муниципального или регионального проекта через механизм государственно-частного партнерства позволяет направлять на финансирование проекта выделенную часть причитающихся местных налогов. Такой аналог создания целевого бюджетного фонда позволяет увеличить прозрачность использования бюджетных средств и сохранить налоговые деньги от разворовывания.

Однако, главной сферой экономики Европы и США, в которой государственно-частное партнерство можно считать достаточно широко распространенной и конкурентной формой деятельности, являются строительство и эксплуатация автомобильных дорог. Здесь сосредоточено максимальное количество реализованных или запланированных проектов и в США, и в Великобритании, и в целом в странах ЕС, и даже в странах Восточной Европы.

Следует отметить, что начало ГЧП было положено именно на транспорте.

Первые дороги, связавшие  между собой города в США, строились  на средства частных компаний и были платными. В 1792 году штат Пенсильвания зарегистрировал первую частную компанию для строительства дороги Филадельфия-Ланкастер. В период с 1792 по 1845 год только в 13 восточных штатах было зарегистрировано более 1,5 тысячи дорожных компаний, хотя около трети из них так и не построило ни одной мили дорог. Прибыльность дорожных проектов была не очень высокой, однако акции с успехом размещались среди населения - люди рассматривали свои взносы не только как размещение капитала, но и как ассигнования на развитие своей местности. И уже в те времена законодатели штатов вписывали в уставы дорожных компаний существенные ограничения на строительство, эксплуатацию и ценовую политику. В годы строительства первых трансконтинентальных железных дорог в США федеральные земли, примыкавшие к полотну, часто передавались железнодорожным компаниям: возрастающая стоимость этих земель после завершения проекта многократно увеличивала инвестиционную привлекательность железнодорожного строительства для частных инвесторов.

В наше время в автодорожном строительстве проекты ГЧП включают и финансирование строительства  новых платных дорог, и инвестиции на существующих платных дорогах в замену устаревших систем сбора платы через окошечко кассы на современные дистанционные системы, позволяющие машинам даже не снижать скорости.

Все более расширяется  дискуссия по поводу возможной передачи в частное управление отдельных полос на бесплатных дорогах для организации скоростного платного движения.

У государственно-частного партнерства, как и у всякой другой экономической инициативы, в обществе существуют могущественные противники, которые мгновенно мобилизуются при каждой попытке реализации проекта такого партнерства.

Нетрудно классифицировать этих противников;

 Во-первых, это так называемые "идейные государственники", считающие, что для решения общественно полезных задач (например, создания сети платных автодорог или эффективно действующей железной дороги) достаточно разогнать нечистых на руку чиновников и нанять на их место честных. Однако почему-то новые чиновники по прошествии совсем короткого времени тоже оказываются под подозрением в нечистоплотности, бюджетных средств, как всегда, не хватает на реализацию даже первоочередных программ развития, налоги плохо собираются и т.д. Поэтому доводы данной группы противников государственно-частного партнерства всерьез обычно не рассматриваются.

Во-вторых, против государственно-частного партнерства обычно выступают противники из убежденных левых экономистов. Они скептически относятся к экономическим способностям государства,  но  в  принципе  верят  в то,  что  частный  сектор  может работать  на  общее (государственное)  благо,   а  не  только  гнаться  за  сверхприбылью  и   высасывать  соки   из потребителей.    Именно    в   угоду   им    и    представляемой   ими    идеологической    позиции государственно-частное партнерство обставляется многочисленными рогатками и барьерами, которые мы обсудим ниже отдельно.

В-третьих, в зарубежных странах наиболее сильными противниками государственно-частного партнерства очень часто оказываются профсоюзы государственных служащих - не из идейных, конечно, а из чисто меркантильных соображений: сохранение рабочих мест, высоких зарплат и пожизненных гарантий занятости (все это,  как вы видите,  не про Россию,  конечно). Для умиротворения и этой противодействующей силы частному сектору навязывают в условиях государственно-частного партнерства сохранение рабочих мест для этой категории работников, затраты на пере квалификацию и финансирование иных специальных социальных программ и т.д.

Перечисленные претензии  противников проектов государственно-частного партнерства - не самые убедительные, но есть и другие стороны механизма ГЧП, не позволяющие безоговорочно признать рыночный характер и полезность таких схем реализации инвестиционных проектов.

Причины изобретения этого  непонятного многим института -недостаток бюджетных средств на развитие ряда социально значимых сфер экономики, трудности с дальнейшим повышением налогов для пополнения бюджета, обсуждавшиеся выше препятствия на пути роста государственных заимствований и -одновременно со всем этим -рост недовольства населения качеством предоставляемых государством услуг.

В результате реализации проектов ГЧП государственная отчетность показывает рост эффективности результатов  при одновременном снижении бюджетных  расходов. Причинами считаются более  высокая отдача от использования  капитала в частном секторе и  рыночная конкуренция, хотя сфера конкурентных отношений в этих проектах не так уж и велика -это мы увидим далее.

В то же время считается неприемлемым допустить в ряде секторов свободную  конкуренцию, несмотря на демонстрацию столь очевидных "провалов государства" (government failures). Поэтому государственные ресурсы, оказавшиеся недостаточными в руках самого государства, но, тем не менее, не подлежащие приватизации, становятся вкладом в совместные с частным бизнесом структуры. Такими ресурсами в руках государства, являются земля, вода, объекты исторического наследия, природные объекты и объекты инфраструктуры.

Обычно считается, что, предоставив  своему совместному с частным  бизнесом предприятию ресурсы в  рамках ГЧП, государство не собирается ждать дивидендов или роста стоимости акций, как обычный акционер обычного коммерческого предприятия. Отношения сторон в государственно-частном партнерстве в подавляющем большинстве случаев строятся не как отношения акционеров (shareholders), а как отношения заинтересованных сторон (stakeholders) - в рамках новомодных экономических теорий, противопоставляющих эти интересы. При этом государство считает себя не просто интересантом, а представителем многих групп интересов.

Так, в отношениях с компанией, управляющей  железной дорогой, государство берет на себя представление интересов пассажиров, грузоперевозчиков, владельцев окрестных земель, не забывая при этом и о своих фискальных претензиях. Неудивительно, что комплексный конфликт интересов, присущий совмещению этих позиций, часто блокирует проекты еще до их начала. Стоит отметить, что для частного бизнеса, изначально ориентированного на исполнение бизнес-плана и учитывающего только интересы акционеров и клиентов, такие внутренние конфликты нехарактерны.

Надо упомянуть и еще один набор аргументов, приводимых сторонниками ограниченного привлечения частного капитала в рамках государственно-частного партнерства в спорах со сторонниками свободного рынка, настаивающими на простой приватизации государственного имущества. Сторонники государственно-частного партнерства утверждают, что настоящая приватизация нежелательна потому, что сами по себе бывшие государственные активы не будут еще достаточным стимулом для частного бизнеса предоставлять именно те товары и услуги, в которых нуждается общество в данный момент (по мнению чиновников, разумеется).

В   зарубежных   странах   в   настоящее   время  для   поощрения   частного   капитала   к реализации якобы непривлекательных для частного бизнеса проектов вместе со своим материальным вкладом государство предоставляет общественно значимым проектам деньги (бюджетные вложения) или квазиденьги (налоговые льготы, дотации). Однако самым ценным вкладом государства в проект оказывается, на наш взгляд, само право на его осуществление, гарантируемая государством монополия на использование выделенного ресурса только данным предприятием, реализующим одобренный проект государственно -частного партнерства, причем даже в тех случаях, когда эта монополия не является технологически обоснованной. Например, в штате Миннесота частная телекоммуникационная компания получила право проложить оптоволоконный кабель с использованием инфраструктуры автодорог штата. При этом другие компании к прокладке кабеля в тех же колодцах и каналах допущены не были. За это компания предоставила правительственным органам бесплатный доступ к сети и проложило кабель даже в малонаселенные районы, в которые тянуть кабель, безусловно, невыгодно с коммерческой точки зрения.

Государство в обмен на предоставленные  им материальные и административные ресурсы требует права вмешательства в дела. Такое вмешательство принимает разнообразные формы: в первую очередь, тарифное и ценовое регулирования, а вслед за ними и неценовые ограничения.

Создаваемый в рамках государственно-частного партнерства бизнес оказывается не вправе свободно определять цену своих услуг, ведь монопольные привилегии и защита от конкурентов, предоставленные государством, считаются основанием для простановки клейма "естественного монополиста". Если такое предприятие вообще получает право собирать деньги непосредственно с пользователей услуги (а не получает оплату напрямую из бюджета) - цена перевозки, плата за проезд, иная стоимость обслуживания регулируются уполномоченным государственным органом и определяются так, чтобы обеспечить согласованную в долгосрочном контракте доходность для частного инвестора.

Возможности извлечения дохода могут  быть предоставлены частному предпринимателю  и за счет монопольных прав на извлечение непрофильных доходов. Например, цены на перевозку пассажиров в метро  или стоимость проезда по платной дороге могут регулироваться государством. А вот размещение рекламы, аренда участков под торговлю и учреждения питания на территории транспортных объектов могут стать источником нерегулируемых доходов. Хотя, как правило, договор о государственно-частном партнерстве предполагает направление части непрофильных доходов государственной стороне или инвестирование этой части в инфраструктуру.

Государство признает, что "конкуренция", призванная играть столь важную роль в повышении эффективности использования государственных активов, выглядит в случае государственно-частного партнерства несколько странно. По меткому выражению высокопоставленного чиновника из российского Министерства транспорта, государственно -частное партнерство предполагает "конкуренцию не на рынке, а за рынок". Победитель конкурса на право заключить контракт получает все и в дальнейшем зависит уже не от потребителей, как обычный частный предприниматель, а от общения с бюрократией в регулирующих и антимонопольных государственных органах.

В обмен на монопольные права  предприниматель берет на себя выполнение и дополнительных неценовых условий, как в примере выше, когда прокладку  кабеля в системе придорожных  коммуникаций могли бы осуществлять и несколько частых компаний, но монополия была предоставлена в обмен на оказание услуг связи в малонаселенных и неплатежеспособных регионах.

Еще одним непременным условием передачи каких-либо аспектов работы с  инфраструктурными объектами в  частные руки является наложение  государством обязательств по предоставлению третьим лицам недискриминационного доступа к этой инфраструктуре. Как правило, для поощрения конкуренции и предотвращения злоупотреблений монопольным положением операторов просто не допускают до участия в конкурсах на право вступить в государственно-частное партнерство. Например, консорциуму перевозчиков не дадут в управление дорогу, предпочтя им консорциум строительных компаний.

Для регламентации свободного доступа  к государственным инфраструктурным активам, переданным в государственно-частное партнерство (дорогам, мостам и тоннелям, аэропортам и воздушным коридорам, каналам связи и т.п.), Европейским сообществом разработан ряд руководящих указаний:

•  Частные    управляющие    инфраструктурными    объектами    обязаны    предоставлять    всем операторам из стран ЕС равные возможности резервировать инфраструктуру для будущего использования.

• Резервирование инфраструктуры должно быть пропорционально финансовым обязательствам, принимаемым на себя оператором.

•  Запрещается резервировать по заявкам операторов все имеющиеся мощности, необходимо оставлять свободную инфраструктуру для предоставления тем, кто только планирует вход на рынок.

•  Необходимо   использовать   принцип   "используй,   а   то   потеряешь"   (use it or lose it) -зарезервированные мощности должны быть использованы или права на них будут переданы другим операторам по истечении разумного срока.

Принципы должны примирять необходимость долгосрочного бизнес-планирования, требуемого для максимизации финансовых результатов, и предоставление свободного недискриминационного доступа.

Вообще, как можно видеть из анализа современного зарубежного  опыта государственно-частного партнерства, попытки учесть все аспекты и  варианты будущего развития событий  для союза государства и бизнеса уже привели к появлению громоздких, сложных и перегруженных деталями юридических схем ГЧП. В Европе звучат голоса в защиту простоты контрактов: некоторым конкурсам на право взять в управление государственные активы не удается привлечь ни одной заявки от частного сектора - из-за невозможности рассчитать доходность и составить разумный бизнес-план с учетом всех наложенных государством ограничений.

Огромный комплекс проблем оказался связан со спасением проектов государственно-частного партнерства в случае банкротства или отказа частного партнера от продолжения своего участия в проекте. Так как проект не является сугубо частным, обычные механизмы банкротства (распродажа активов) оказываются неприменимы. Государство вынуждено спасать проект, обеспечивать бюджетное финансирование и искать нового частного партнера или оператора, изобретая для этого дополнительные привилегии, увеличивающие привлекательность данного (по всей видимости, убыточного) проекта.

Классически к государственно-частному партнерству относится любое предоставление услуг или производство товара для общественных нужд, традиционно находящееся в сфере занятий государства и осуществляющееся:

• с объединением активов и управленческих навыков как государственных институтов, так и частного сектора;

•  с извлечением обоюдной выгоды, выражающейся в экономии бюджетных средств органами власти и в получении обеими сторонами ГЧП прибыли как от использования государственных активов, так и прибыли на частный капитал;

• с таким разделением прибыли, что у обеих сторон одновременно появляется мотив добиваться успеха реализуемого проекта;