Система и принципы организации финансового контроля в Европейских странах

Система и  принципы организации финансового  контроля в Европейских странах

В современных условиях глобализирующегося мира одной из основных тенденций развития национальных правовых систем является унификация законодательства, его сближение и взаимопроникновение. Идеи и принципы, успешно апробированные в одних государствах, нередко становятся объектом заимствования в других. Положительный опыт зарубежных государств в сфере финансового контроля в современных условиях нуждается в изучении с целью творческого использования в процессе совершенствования форм и методов отечественного финансового контроля.

Развитие законодательства о финансовом контроле в зарубежных странах определяется двумя факторами: опытом национального государственно-правового  развития и принципами Лимской декларации, принятой в рамках  ИНТОСАИ  в 1977 г.

В целом в зарубежных государствах система организации и полномочий высших контрольных органов определяется особенностями формы правления. В парламентских республиках  главную роль играет парламентский  контроль, который осуществляют  создаваемые парламентом счетные палаты. В качестве примера можно привести такие государства, как ФРГ, Австрия, Франция, Венгрия. В тех монархических государствах, где фактически главную роль в политической жизни страны играет парламент, ситуация складывается аналогичным образом. Примером являются счетные палаты Испании, Швеции, Норвегии.

В президентских республиках, наряду с парламентским контролем, обычно существуют контрольные структуры  исполнительной власти, наделенные значительными  полномочиями. Например, в США, помимо подчиненной Конгрессу Службы финансового  контролера, существуют административно-бюджетное  управление при президенте, система  инспекторских служб в федеральных  ведомствах, Президентский совет  по борьбе с финансовыми злоупотреблениями  в правительственных учреждениях.

В государствах с социалистически  ориентированной политической структурой высшие органы финансового контроля включены в исполнительную власть. В частности, в Китае Госсовет, который фактически является правительством, создает Высшее учреждение ревизии  счетов, возглавляемой Генеральным  аудитором. Во Вьетнаме счетная палата подчинена премьер-министру.

Несмотря на такие различия, структуры финансового контроля в зарубежных странах  стремятся осуществлять свою деятельность на основе принципов Лимской декларации. В данном документе подчеркивается, что организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом. Анализируя положения Лимской декларации, Е.Ю.Грачева отмечает, что контроль – это не самоцель, а неотъемлемая часть общегосударственной системы регулирования общественных отношений, вскрывающая допущенные отклонения от принятых стандартов и имевшие место нарушения принципов законности, эффективности и экономии.

Независимость контрольных  органов в соответствии с Лимской декларацией выражается:

– в независимости контрольных  органов от проверяемых ими организаций;

– в защищенности от постороннего влияния;

– в независимости членов контрольных органов;

– в обеспечении контрольного органа финансовыми средствами, необходимыми для выполнения возложенных на него задач.

В Лимской декларации отмечается, что высшие контрольные органы страны только в том случае могут успешно выполнять возложенные на них задачи, когда они действительно независимы от проверяемых ими организаций и защищены от постороннего влияния. В соответствии с этим в большинстве государств независимость контрольных органов закрепляется в тексте конституции. Как правило, одним из элементов такой независимости является то, что руководителя контрольных органов назначаются или утверждаются парламентами на более длительные сроки, чем сроки полномочий самих парламентов. Кроме того, руководители контрольных органов могут быть освобождены от должности только по решению парламента в строго определенных случаях: некомпетентности, доказанных злоупотреблений, по собственному желанию.

Функциональная и организационная  независимость системы финансового  контроля означает, что никто не вправе приостановить проведение проверок и ревизий, вмешиваться в их ход  и результаты.

Объективность контроля достигается  неукоснительным соблюдением правовых норм при анализе фактического материала. Компетентность обеспечивается подбором в контрольные органы хорошо подготовленных профессионалов, использованием передовых  методик контрольной деятельности. Гласность в работе достигается  публикацией результатов контроля, постоянным информированием общественности о проводимых проверках.

Анализ основных положений  Лимской декларации позволяет сформулировать ряд общих требований к работе органов финансового контроля.

Прежде всего, высшие органы финансового контроля должны быть независимы в своей деятельности.

Во-вторых, эти органы должны иметь право и возможность  запрашивать и получать любые  документы и любую информацию, связанную с финансовой деятельностью  проверяемого субъекта.

В-третьих, в финансовой деятельности государства и его структур не должно быть направлений, изъятых из системы контроля.

Большинство государств, подписавших  Лимскую декларацию, соблюдают ее основные требования, которые действительно направлены на повышение эффективности системы финансового контроля. Рассмотрим особенности национальных систем финансового контроля на примере отдельных стран.

Государством с самой  мощной на сегодняшний день финансовой системой являются Соединенные Штаты  Америки, которые имеют достаточно разветвленную и структурированную  систему финансового контроля.

Важную роль в контрольном  механизме США играет Служба Финансового  Контролера. Она основана еще в 1863 году Законом о национальной валюте и представляет собой старейший  федеральный распорядительный орган  по контрольной деятельности. Данная служба относится к Министерству финансов. Финансовый контролер назначается  на пять лет. Его главные функции: следить за выполнением федеральных  финансовых и банковских законов, устанавливать  правила регистрации уставов  кредитных организаций, контролировать создание и ликвидацию национальных банков, проводить их ревизию. Служба финансового контролера также имеет  право контролировать международные  финансовые операции, вплоть до осуществления  ревизий. Для выполнения этих задач  существует специальный независимый  контрольный аппарат более чем  из 2 тысяч человек. Примечательно, что  Служба финансового контролера существует на деньги тех кредитно-финансовых структур, деятельность которых регулирует.

К числу органов финансового  контроля, действующих в США, относятся  также административно-бюджетное  управление при Президенте, инспекторские  службы в федеральных ведомствах, Президентский совет по борьбе с  финансовыми злоупотреблениями  в правительственных учреждениях.

Особенностью осуществления  государственного финансового контроля в Германии является тот факт, что  основные правила функционирования финансовой системы этой страны закреплены в специальном разделе конституции ФРГ. Этот раздел носит название «Финансы», регулирует финансовые отношения между федерацией, землями, общинами, гарантируя их устойчивость. В частности, достаточно подробно говорится о системе распределения налоговых доходов между федерацией и землями. Эта система, в соответствии с конституцией, направлена на выравнивание различий в финансовых возможностях между землями (ст. 107 Основного закона ФРГ).  В то же время федерация и земли независимы друг от друга в отношении своего бюджетного хозяйства (ст. 109).

Федеральный министр финансов предоставляет в Бундестаг и  Бундесрат отчеты о всех доходах  и расходах, а также о состоянии  государственного имущества и имеющихся  долгах.

Финансовый контроль в  Германии осуществляется Федеральной  счетной палатой и счетными палатами земель. Счетная палата является независимым  органом финансового контроля, который  занимает место между парламентом  и правительством страны и является их помощником. Федеральная счетная  палата контролирует как бюджетное  финансирование и управление экономикой федерации и федеральными объектами  особой важности, так и деятельность государственных предприятий, организаций  социального страхования, получающих государственные дотации. Палата может  также контролировать учреждения, которые  не входят в сферу компетенции  федерации, но имеют право управлять  федеральными средствами. Федеральная  счетная палата состоит из восьми отделов, названия которых определены выполняемыми ими функциями: проведение ревизии счетов, бюджетного финансирования, контроль учреждений транспорта и связи, контроль оборонного бюджета, проверка объектов военного и гражданского строительства, проверки социальной сферы, контроль состояния  подготовки кадров и эффективного управления экономикой, кураторство экономики  и финансов. Основным признаком оценки деятельности Счетной палаты ФРГ  является точность и эффективность. Проводя финансово-экономический  анализ различных широкомасштабных проектов, сотрудники Палаты контролируют осуществление поставленных целей  и задач в реальной жизни.

Члены Федеральной счетной  палаты «пользуются независимостью судей».  Ежегодно палата должна информировать  о своей деятельности как правительство, так и Бундестаг и Бундесрат.

Процесс функционирования и  взаимодействия институциональных  структур, уполномоченных соответствующими органами государственной власти и  местного самоуправления на выполнение функций по поводу формирования, распределения и контроля за бюджетными денежными средствами и обязательствами, подразумевает работу системы бюджетного администрирования. Объектами бюджетного администрирования являются бюджетные финансовые ресурсы: федерального правительства, земельных правительств, коммун или общин (муниципалитетов).

Субъектами бюджетного администрирования  являются: финансовые органы (Министерство финансов и его органы на местах), органы денежно-кредитного регулирования (Бундесбанк и его подразделения), органы государственного финансового  контроля (Счетная палата ФРГ).

Важнейшими видами доходов  бюджетов всех уровней являются обязательные платежи (налоги, сборы, взносы). В связи  с этим огромное значение имеет налоговый  контроль. Уровень собираемости налогов  в Германии составляет более 90 % и  уклонение от уплаты налогов является нетипичным для этой страны. Это  обусловлено тем, что к налоговым  преступлениям, которые находятся  в сфере уголовного преследования  органами налоговой полиции, относятся: уклонение от уплаты налогов, контрабанда, подделка гербовых и акцизных марок, а также укрывательство лиц, совершивших  налоговое преступление. К числу  факторов, способствующих более высокой  собираемости налогов в Германии, следует отнести подробное, детализированное налоговое законодательство, которое, как правило, исключает различную  интерпретацию тех или иных положений  и поэтому сводит к минимуму споры  между налогоплательщиками и  налоговыми органами в вопросах применения налогового законодательства. Эффективному налоговому контролю способствуют развитая банковская система, высокий уровень  компьютеризации налоговых служб, наличие соответствующей статистической и аналитической базы, а также  обмен информацией между различными фискальными службами и государственными инстанциями. При этом подчиненность  налоговых, таможенных служб и налоговой  полиции Министерству финансов способствует их тесному сотрудничеству и взаимодействию.

В области финансового  контроля в Германии наиболее значимо  действует парламентский контроль. Имеется в виду, прежде всего, функция  государственного контроля, которая  в основном сводится к контролю за соблюдением законодательства. Для  этих целей во многих землях организован  специальный уровень управления, так называемый средний уровень, который позволяет помимо прочего  осуществлять финансовый контроль и  в области межбюджетных отношений. Положительной стороной этого вопроса  является то, что концентрация внимания на одной из определяющих функций управления позволяет сделать контроль реальным и эффективным, а процесс управления – результативным.

В бюджетном законодательстве Германии закреплены детали постановки задач, предмета проверок, критериев  проверок и методов их проведения. Счетная палата Германии уполномочена давать проверяемым структурам предложения  по принятию мер с целью устранения выявленных недостатков. На эти предложения  проверяемые объекты должны ответить в установленный срок.

Важную роль в системе  финансового контроля в Германии играет Министерство финансов. Управления и отделы министерства контролируют процесс составления и рассмотрения государственного бюджета, анализируют  финансовые сметы министерств и  ведомств. В каждом ведомстве Министерство финансов имеет своих представителей, которые отвечают за правильность и  законность производимых расходов, оценивают  их эффективность. Как отмечает Е.Ю.Грачева, в настоящее время «сфера финансового контроля, проводимого Министерством финансов, расширяется, что связано с увеличением объема ресурсов, перераспределяемых через финансовую систему, и возникновением новых объектов финансового контроля».

Во Франции контрольный  орган судебного типа был создан еще при Наполеоне Бонапарте. В настоящее время во Франции  существует Счетная палата, которая  в соответствии со статьей 47 Конституции  Французской республики «помогает  парламенту и Правительству контролировать исполнение финансовых законов».

В процессе создания и деятельности Европейского Союза одним из важных вопросов стал вопрос о финансовом контроле. Сложность его практического  разрешения заключается в том, что  государства, входящие в состав единого  европейского пространства, сохраняют  значительную степень самостоятельности. Великобритания, например, сохранила  даже национальную валюту. Организация  единой системы европейского финансового  контроля сталкивается с разными  национально-государственными традициями и стандартами, с различием в  правовых системах. В то же время  есть и определенные успехи на пути создания единой системы финансового  контроля в объединенной Европе.

Как отмечает профессор Ю.Д.Ильин, согласно Маастрихтскому договору 1992 г. был создан такой орган, как Суд аудиторов, играющий роль европейской счетной палаты. Этот орган состоит из 15 членов, каждый их которых представляет свою страну и назначается Советом министров ЕС.  Предварительно кандидатуры тщательно изучаются Европейским парламентом.

Основная задача Европейского Суда аудиторов заключается в  осуществлении надзора за финансовой деятельностью и обеспечении  гласности в процессе управления европейскими финансами. Особенность  правового статуса данного органа заключается в его независимости. Аудиторы не могут занимать никакой  другой оплачиваемой должности. Они  могут быть смещены со своего поста  только по решению Судебной палаты.

Договор об учреждении Европейского Сообщества достаточно подробно регламентирует деятельность данного органа, который  в современном переводе называется Счетной палатой. В соответствии с п. 1 ст. 247 Договора Счетная палата включает по одному гражданину от каждого  государства-члена.  Члены счетной  палаты подбираются из числа лиц, входящих или входивших в соответствующих  странах в органы внешнего контроля или обладающих особой квалификацией  в этой области.

Члены Счетной палаты назначаются  на 6 лет и из своего состава избирают на 3 года Председателя. Действуют члены  Счетной палаты независимо от своих  правительств либо иных органов.

В соответствии со ст. 248 Счетная  палата рассматривает счета в  отношении всей совокупности доходов  и расходов Европейского Сообщества, все счета в отношении любых  органов, учрежденных Сообществом. Счетная палата направляет Европейскому парламенту и Совету министров декларацию об обеспечении надежности счетов, о законности и правильности операций по этим счетам. Данная декларация подлежит публикации.

Счетная палата рассматривает  вопрос о законности и правильности доходов и расходов, обеспечивает надлежащее финансовое управление. Контроль осуществляется по бухгалтерским документам и, если в этом есть необходимость, проводится на месте функционирования контролируемого  органа.

Характерно, что контроль в государствах-членах проводится на основе сотрудничества с учреждениями национального контроля. «Счетная палата и учреждения национального контроля государств-членов действуют на основе тесного доверительного сотрудничества и уважения к независимости друг друга».

Несмотря на обширные полномочия Счетной палаты, не она является главным органом контроля за исполнением  бюджета. Об этом свидетельствует п. 4 ст. 248, в котором говорится, что  Счетная палата помогает Европейскому парламенту и Совету в осуществлении  их функций по контролю за исполнением  бюджета.

Таким образом, создание органа европейского финансового контроля подразумевает продолжение функционирования национальных систем финансового контроля в государствах-членах. Фактически полномочия европейского контроля и  национальных контрольных органов  не пересекаются. Европейская Счетная  палата контролирует финансовую деятельность органов Европейского Союза, в то время как национальные финансово-контрольные  органы контролируют исполнение национальных бюджетов.

При создании финансового  контроля в Европейском Союзе  была принята та же схема, которая  успешно апробирована во многих странах: существует парламентский контроль за исполнением бюджета, существует контроль исполнительной власти и существует независимый контрольный орган  – счетная палата.

Анализируя системы зарубежного  финансового контроля, В.Парыгина справедливо отмечает, что, несмотря на кажущееся разнообразие, в действительности в настоящее время существует всего три модели институциональной организации бюджетного контроля – административный, судебный и парламентский бюджетный контроль. Выбор той или иной конструкции в конкретной стране зависит от целого комплекса политических, исторических и социально-экономических обстоятельств.

Административный контроль, осуществляемый в бюджетной сфере  органами исполнительной власти или  уполномоченными этой властью субъекты, наименее эффективен.

Правомерно говорить о  наличии связи между уровнем  развития конституционализма и прав человека в конкретном государстве  и особенностями развития финансово-контрольных  механизмов. Например, тоталитарным государствам не свойственно создание специальных  бюджетно-контрольных органов.

Таким образом, опыт организационно-правового  регулирования финансового контроля в западных государствах свидетельствует  о том, что в современных условиях эффективное экономическое и  политическое развитие государства  невозможно без эффективной системы  государственного финансового контроля, которая соответствует уровню экономического и правового развития общества. Финансовый контроль в бюджетной сфере призван  ревизовать движение денежных средств  государства, обеспечивать необходимый  объем поступлений в бюджет и  внебюджетные фонды, содействовать  укреплению и развитию доходной базы бюджета, способствовать рациональному  расходованию бюджетных средств.

Накопленный в сфере организации  и деятельности финансового контроля в зарубежных странах опыт может  и должен быть творчески использован  в Российской Федерации.