Система управления государствееным фондом недр

ВВЕДЕНИЕ

Согласно ст.9 п.1 Конституции  РФ: «Земля и другие природные ресурсы  используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и  деятельности народов, проживающих  на соответствующей территории». Среди  природных ресурсов особое место  занимают ресурсы недр, поскольку  обладают большим объемом весьма ценных свойств.

Ресурсы недр делятся на 6 основных видов: месторождения твердых, жидких и газообразных полезных ископаемых; отвалы вскрывшихся и вмещающих  пород, терриконы угольных шахт, отвалы и склады забалансовых полезных ископаемых; отходы горно-обогатительного и металлургического производства; глубинные источники пресных, минеральных и термальных вод; внутреннее глубинное тепло недр Земли; природные и техногенные полости в массиве горных пород.

Полезные ископаемые принято  классифицировать на общераспространенные и необщераспространенные полезные ископаемые, в отдельную категорию выделяется торф. Общераспространенными называются полезные ископаемые, включенные в специальный перечень. По сравнению с необщераспространенными они считаются малоценными. Их месторождения часто встречаются на всей территории России, в силу чего добыча ведется из месторождений, выходящих на земную поверхность или расположенных на небольшой глубине. Она, как правило, не требует сложных технических приемов и поэтому в небольших размерах по силам даже отдельным гражданам. Добытые полезные ископаемые в большинстве своем используются в сыром виде для строительных целей.

Полезные ископаемые в  ходе хозяйственной эксплуатации отделяются от толщи земного шара и превращаются в другую юридическую категорию - минеральное сырье.

Невозможно представить  научно-технический прогресс, и даже сохранение завоеваний современной  цивилизации без применения добытого из недр минерального сырья. Его использует практически любая отрасль народного хозяйства. Для России эксплуатация богатств недр имеет огромное значение. Наша страна является одним их крупнейших производителей минерального сырья, занимая ведущее место по его экспорту. В зарубежные страны экспортируется около 80% многих видов полезных ископаемых. В экономическом и социальном устройстве нашего общества горнодобывающая отрасль занимает исключительно важное место. Будучи крупнейшим в мире экспортером минерального сырья, Россия обеспечивает благоприятный для себя торговый баланс. Горнодобывающая промышленность создает основу национальной безопасности страны. В этой отрасли занята значительная часть трудоспособного населения России, что способствует экономической жизнеспособности большинства городов и посёлков. В общей сложности в данной отрасли занято более 20% работоспособного населения. Горнодобывающая отрасль служит источником значительного количества дополнительных рабочих мест не только в области разведки, добычи и обогащения полезных ископаемых. Но и в сфере различных услуг и ряда других вспомогательных и обрабатывающих секторов экономики, таких, как транспорт производство оборудования, строительство.

ГЛАВА 1. СИСТЕМА  УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ФОНДОМ НЕДР

Управление в сфере  использования и охраны недр обладает как чертами, характерными для управления вообще, так и специфическими чертами, присущими управлению в данной сфере. Так, управление представляет собой  целенаправленное упорядочивающее  воздействие, реализуемое в связях между субъектом и объектом и  осуществляемое непосредственно субъектом  управления. Отсюда видно, что в управлении участвуют две стороны: субъект  управления, который оказывает воздействие  на объект управления, и объект управления, который испытывает воздействие  со стороны субъекта управления.

В общих чертах управление в сфере охраны и использования  недр можно определить как совокупность осуществляемых уполномоченными субъектами действий, направленных на исполнение требований законодательства об использовании  и охране недр. Однако такое краткое  определение вызывает необходимость  уяснения целого ряда вопросов. Так, следует  выяснить, что понимается под охраной  недр, недропользованием, установить круг субъектов, уполномоченных осуществлять управление, определить систему действий, которые они осуществляют, выявить  закрепленные в законодательстве требования, исполнение которых должно быть обеспечено и так далее.

Требования, устанавливаемые  законодательством при производстве горных работ подразделяются на две группы, с одной стороны, порядок использования недр, с другой - охрану окружающей природной среды.

Охрана недр заключается  в наблюдении за надлежащим применением  недропользователями:

• технических методов и способов горных работ и соответствия геологическому строению месторождений, их особенностям и характеру залегания пород и полезных ископаемых;
• правил, касающихся технической правильности и целесообразности ведения горных работ для полного использования месторождений ископаемых.

Также необходимо уяснить, что  понимается под использованием недр. Калинин И.Б. считает, что отношения  пользования природными ресурсами  в зависимости от характера воздействия  на природный ресурс делятся на две  группы: без изъятия ресурсов и  с изъятием. В ходе пользования природными ресурсами без их изъятия, используются неизвлекаемые полезные свойства объекта или самой окружающей среды (например, строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. Эти виды пользования можно классифицировать следующим образом:

эксплуатация природного ресурса в качестве транспортных коммуникаций и мест прокладки технологических  коммуникаций (например, континентального шельфа для прокладки подводных  кабелей и трубопроводов);

захоронение отходов и  создание мест захоронения в подземных  полостях, в том числе на континентальном  шельфе;

рекреационное использование;

создание искусственных  инженерных и иных объектов (строительство  подземных сооружений, не связанных  с добычей полезных ископаемых);

восполнение природных ресурсов в ходе поиска, разведки, оценки, изучения, ведения мониторинга и государственного кадастра отдельных видов природных  ресурсов, проведения исследовательских  работ;

иное, не связанное с изъятием природных ресурсов использование (научно-исследовательское, культурно-просветительское и др.).

Пользование природными ресурсами, связанное с их изъятием, включает в себя такие его виды, как добыча основных природных ресурсов (извлечение ресурса из окружающей среды), а также  сопутствующее ресурсопользование, которое возникает при необходимости извлечения из природного ресурса его дополнительных полезных свойств (вторичных природных ресурсов).

В законе «О недрах» конкретизируются виды пользования недрами. Так согласно ст. 6 указанного закона недра предоставляются  в пользование для:

1) регионального геологического  изучения, включающего региональные  геолого-геофизические работы, геологическую  съемку, инженерно-геологические изыскания,  научно-исследовательские, палеонтологические  и другие работы, направленные  на общее геологическое изучение  недр, геологические работы по  прогнозированию землетрясений  и исследованию вулканической  деятельности, созданию и ведению  мониторинга состояния недр, контроль  за режимом подземных вод, а  также иные работы, проводимые  без существенного нарушения  целостности недр;

2) геологического изучения, включающего поиски и оценку  месторождений полезных ископаемых, а также геологического изучения  и оценки пригодности участков  недр для строительства и эксплуатации  подземных сооружений, не связанных  с добычей полезных ископаемых;

3) разведки и добычи  полезных ископаемых, в том числе  использования отходов горнодобывающего  и связанных с ним перерабатывающих  производств;

4) строительства и эксплуатации  подземных сооружений, не связанных  с добычей полезных ископаемых;

5) образования особо охраняемых  геологических объектов, имеющих  научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное  значение (научные и учебные полигоны, геологические заповедники, заказники,  памятники природы, пещеры и  другие подземные полости);

6) сбора минералогических, палеонтологических и других  геологических коллекционных материалов.

Иными словами, Закон исходит  из предельно широкого понимания  категории "недропользование", рассматривая в качестве пользования деятельность, связанную как с изъятием природного ресурса, так и без такового, в  том числе деятельность, предшествующую и вместе с тем обусловливающую  извлечение полезных свойств недр. В частности, Закон о недрах относит  к числу видов недропользования геологическое изучение недр, а также  разведку полезных ископаемых, то есть виды деятельности, которые непосредственно  не сопряжены с извлечением полезных свойств из подземных пространств.

Под государственным управлением  использования и охраны недр понимается нормативно определенная деятельность федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации  в правоустановительной, правоприменительной, регулятивной и правоохранной формах в целях обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду, охраны, воспроизводства и рационального использования природных ресурсов недр.

Сущность государственного управления состоит в воздействии  органов государства на другие органы, с которыми устанавливаются вертикальные и горизонтальные связи. К этому  следует добавить, что указанное  воздействие осуществляется не только на другие органы, но и на организации  и граждан. Наиболее полным представляется такое определение понятия государственного управления, в соответствии с которым  оно составляет целенаправленную организующую, подзаконную, исполнительно-распорядительную, регулирующую деятельность системы органов государственной исполнительной власти, осуществляющих функции государственного управления (обусловленные функциями самого государства) на основе и во исполнение законов в различных отраслях и сферах социально-культурного, хозяйственного и административно-политического строительства.

ГЛАВА 2. СТРУКТУРА И ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ФОНДОМ НЕДР

В юриспруденции всегда уделялось  большое внимание разработке теоретических  основ управления, всесторонне исследовались  принципы управленческой деятельности, способы и методы управленческого  воздействия на общественные отношения. Функции управления занимают в этом ряду важное место, поскольку с помощью  данной категории, законодатель выражает направления управленческого воздействия, осуществляет его предметное разделение между субъектами, наделенными властными  полномочиями.

Под функциями (от лат. functio - совершение, исполнение) государственного управления традиционно понимаются направления деятельности органов, которые осуществляют волевое воздействие на объекты в целях решения поставленных задач. В социологии этот термин служит для обозначения роли, которую выполняет определенный социальный институт или процесс по отношению к целому. В юриспруденции он часто используется при характеристике тех или иных правовых институтов или явлений. Причем можно говорить о разноплановости его применения. Например, рассматриваются функции конституции, выделяются функции федерализма. Но наиболее употребим этот термин в контексте характеристик направлений деятельности органов как субъектов властного воздействия. Определить функцию органа, значит обозначить цель его создания, установить роль и предназначение в системе органов, а также направления деятельности.

Наиболее разработана  система функций управления в  науке административного права. Её представители выделяют наиболее общие функции, осуществляемые органами государственного управления, относя к ним прогнозирование, координацию, регулирование и контроль. Возможен и другой подход, когда деление  их осуществляется на распорядительные, регулирующие, организационно-контрольные и исполнительские. Причем, если первые исходят из сущности деятельности соответствующих органов, то вторые в основу классификации кладут полномочия различных органов исполнительной власти, то есть классификация последних основывается не на должном, а на данном. В то же время теория управления исходит из интегрированного (глобального в масштабах станы) объекта управления, поэтому общие подходы могут быть применены к особенностям отраслевого государственного управления с учетом тех целей, которые стоят перед конкретными государственными органами.

Конкретные виды и содержание функций, могут быть различными в  зависимости от целей управления. Общая цель управления недропользованием  совпадает с целью всего организационно-правового  механизма природопользования, - создание оптимальных условий для жизнедеятельности  людей, рациональное использование  природоресурсного потенциала государства.

Эта общая цель имеет подцели, соответствующие требованиям охраны и рационального использования  недр, решению экологических проблем.

Преамбула закона Российской федерации «О недрах» позволяет  выделить ряд подцелей, среди которых:

а) обеспечение комплексного рационального использования недр;

б) организация охраны недр;

в) обеспечение защиты интересов  государства;

г) защита интересов граждан;

д) защита прав пользователей  недр.

На протяжении последних  десятилетий целеполагание в  политике недропользования практически  не менялось. Внешне государство провозглашало охрану интересов настоящего и будущего поколений людей, видя залог их обеспечения в рациональном природопользовании. Весь механизм правового регулирования природоресурсных отношений, в том числе и институт управления ими был сориентирован на потребление природных ресурсов, минимизацию расходов, связанных с охраной окружающей среды.

В задачи государственного регулирования входят определение  объемов добычи основных видов полезных ископаемых на текущий период и на перспективу по Российской Федерации  в целом и по регионам, обеспечение  развития минерально-сырьевой базы и  подготовки резерва участков недр, используемых для строительства  подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, установление квот на поставку добываемого минерального сырья, введение платежей, связанных с пользованием недрами, а также регулируемых цен на отдельные виды минерального сырья, установление стандартов (норм, правил) в области геологического изучения, использования и охраны недр, безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами.

Государственное управление отношениями недропользования осуществляется Президентом Российской Федерации, Правительством РФ, Государственной  Думой Федерального Собрания РФ и  правительствами республик в  составе Российской Федерации, органами государственной власти и управления других субъектов РФ, а также органом  управления государственным фондом недр.

Орган управления государственным  фондом недр создает свои территориальные  подразделения.

Положение об органе управления государственным фондом недр утверждается Правительством Российской Федерации. управления государственным фондом недр утверждается Правительством Российской Федерации.

Орган управления государственным  фондом недр делится на органы общей  и отраслевой (ведомственной) компетенции. Систему органов общей компетенции  составляют: Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, соответствующие  законодательные и исполнительные органы республик, входящих в состав Российской Федерации, и других субъектов  Федерации, областные, краевые органы местного самоуправления и соответствующая  администрация.

Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ решают вопросы планирования и организации разведочных работ, устанавливают порядок учета, регистрации, лицензирования и квотирования полезных ископаемых и передачи разведанных  месторождений полезных ископаемых и т.д.

На систему специальных  органов возложены функции регулирования (управления) поиска и разведки полезных ископаемых в Российской Федерации. Комитет по геологии и использованию  недр РФ, образованный 12 августа 1994 г. (теперь этот комитет входит в состав Министерс1ва природных ресурсов РФ) осуществляет государственное регулирование  и межотраслевую координацию  по вопросам геологического изучения и рационального использования  недр, а также функции управления государственным фондом недр.

Основными задачами указанного Комитета являются: осуществление государственного регулирования работ по геологическому изучению и использованию недр территории суши и континентального шельфа; организационное  обеспечение функционирования государственной  системы лицензирования пользования  недрами; осуществление функций  государственного заказчика на проведение геологоразведочных работ для государственных нужд; установление порядка государственного учета и регистрации работ по геологическому изучению недр; проведение государственной экспертизы запасов полезных ископаемых и др.

Государственное регулирование  отношений недропользования осуществляется посредством управления, лицензирования, учета и контроля. В его задачи входят: определение объемов добычи основных видов полезных ископаемых на текущий период и на перспективу по РФ в целом и по регионам; обеспечение развития минерально-сырьевой базы и подготовки резерва участков недр, используемых для строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; обеспечение геологического изучения территории РФ, ее континентального шельфа, Антарктики и дна Мирового океана; установление квот на поставку добываемого минерального сырья; введение платежей, связанных с пользованием недрами, а также регулируемых цен на отдельные виды минерального сырья; установление стандартов (норм, правил) в области неологического изучения, использования и охраны недр, безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, а также рационального использования и охраны недр

ГЛАВА 3. РАЗРЕШЕНИЕ СПОРОВ ПО ВОПРОСАМ ПОЛЬЗОВАНИЯ НЕДРАМИ

Споры по вопросам пользования  недрами разрешался органами государственной  власти, судом или арбитражным  судом в соответствии с их компетенцией и в порядке, установленном законодательством.

Рассмотрению в суде или  арбитражном суде подлежат финансовые, имущественные и иные споры, связанные  с пользованием недрами, обжалование  решении государственных органов, противоречащих настоящему Закону, в  том числе об отказе в выдаче лицензии на право пользования недрами  или о досрочном прекращении  права пользования недрами, обжалование  действии и решений должностных  лиц и органов, противоречащих настоящему Закону, обжалование противоречащих законодательству стандартов (норм, правил) по технологии ведения работ, связанных с пользованием недрами, охраной недр и окружающей природной среды.

К ведению районной администрации  относится разрешение споров между  предприятиями, организациями, учреждениями и гражданами по вопросам выдачи лицензий на право пользования недрами, а  также по вопросам пользования недрами  в связи с добычей полезных ископаемых для хозяйственных или  бытовых нужд.

Споры между сторонами, находящимися на территории двух или более районов (городов), разрешаются соответствующей  районной (городской) администрации, а  между сторонами, находящимися на территории двух или более республик, краев, областей, - по поручению Правительства  Российской Федерации.

Органы государственного горного надзора разрешают споры  между предприятиями, организациями  и учреждениями по вопросам пользования  недрами в связи с разработкой  месторождении полезных ископаемых (кроме месторождении общераспространенных полезных ископаемых), а также по вопросам пользования недрами в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Органы государственного геологического контроля разрешают  споры и вопросы пользования  недрами между организациями, возникающие  в связи с геологическим изучением  недр.

Понятие права недропользования

Радикальная реформа пользования  недрами в условиях перехода к  рыночным отношениям должна заключаться  в стимулировании горнодобывающих  предприятии к рациональному  использованию всех природных ресурсов, находящихся в недрах земли.

Повсеместно до йены быть внедрены малоотходные, безотходные и ресурсосберегающие технологии, комплексная переработка  полезных ископаемых, методы обогащения руд и минералов, использование  подземных выработок.

При установлении планов добычи угля, нефти и других полезных ископаемых необходимо утвердить их и на сопутствующие  им природные ресурсы, строительные материалы, подземные воды, торф, древесину, различные минералы.

Необходимо, чтобы для  каждого конкретного месторождения  утверждались запасы всех природных  ресурсов при установлении платы  за каждый из них. Тогда это, безусловно, будет способствовать наиболее комплексному использованию всех природных ресурсов, находящихся в недрах.

Недра, как и другие природные  ресурсы в РФ, являются основой  жизни и деятельности народов, проживающих  на соответствующей территории, находятся  в ведении органов местного самоуправления Основным требованием, предъявляемым  к пользованию недрами, является не просто оптимальное сочетание экономических и экологических аспектов, а придание этим взаимоотношениям качественно нового содержания Ограниченность и невозобновляемость полезных ископаемых, содержащихся в недрах, вызывают необходимость соблюдения режима экономии, сбережения при их эксплуатации, недопущения потерь при добыче и в процессе производства Необходимо жесткое соблюдение интересов общества и природы, полное исключение возможности нанесения вреда человеку и окружающей природной среде и ее составным элементам.

В соответствии со ст. 9 Закона о недрах пользователями недр могут  быть субъекты предпринимательской  деятельности независимо от форм собственности, в том числе юридические лица, и граждане других государств, если иное не предусмотрено законодательством  РФ и ее субъектов.

Пользователями недр для  добычи радиоактивного сырья могут  быть только государственные предприятия. Недра предоставляются в пользование  государственным, кооперативным, общественным предприятиям, организациям, учреждениям и гражданам. Основным субъектом недропользования является горнодобывающее предприятие или организация (рудник, шахта, разрез, карьер, промысел и т.п.).

Однако мелкие месторождения  золота, промышленное освоение которых  экономически нецелесообразно, могут  передаваться для разработки отдельным  старателям или артелям, осуществляющим эту работу личным трудом и за свои счет, по договор} с горнодобывающими предприятиями в пределах их горных отводов, а отдельным гражданам - по разрешительному удостоверению, выдаваемому горнодобывающими предприятиями, контролирующими их добычу полезных ископаемых.

Предприятия, организации, учреждения и граждане в пределах предоставленных  им земельных участков имеют право  добывать общераспространенные полезные ископаемые, торф, пресную воду для своих хозяйственных и бытовых нужд (без предоставления горного отвода), а также пользоваться недрами для удовлетворения хозяйственных и бытовых нужд, не с вязанных с добычей полезных ископаемых Пользование недрами в этих же целях может быть разрешено сельскохозяйственными предприятиями, организациями и учреждениями другим гражданам, проживающим в сельской местности.

Недра могут предоставляться  одновременно для геологического изучения (поисков, разведки) и добычи полезных ископаемых. В этом случае добыча может  производиться как в процессе геологического изучения, так и непосредственно  по его завершении.

Пользование недрами на особо  охраняемых территориях производится в соответствии со статусом этих территорий.

Недра предоставляются в  пользование на определенный срок или  без ограничения срока.

На определенный срок недра  предоставляются в пользование, для геологического изучения - на срок до 5 лет, для добычи полезных ископаемых и в целях, не связанных с добычей, - на срок до 20 лет, при совмещении указанных  видов пользования ~ на срок до 25 лет.

Без ограничения срока  могут быть предоставлены участки  недр для строительства и эксплуатации подземных сооружении, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых объектов и в иных целях.

Сроки пользования недрами  могут быть продлены по инициативе пользователя недр Сроки пользования недрами исчисляются со дня предоставления права на это пользование.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В современных экономических  условиях проблема эффективного природопользования, опережающего воспроизводства минерально-сырьевой базы и воссоздания стратегических запасов полезных ископаемых (к числу  которых отнесены топливно-энергетические ресурсы, благородные металлы, руды цветных и редких металлов и неметаллов) должна являться одной из приоритетнейших в государственной политике России.

Дальнейшее развитие минерально-сырьевой базы государства, особенно по таким  имеющим устойчивый спрос полезным ископаемым, как нефть, газ, благородные  и цветные металлы, имеет хорошие  перспективы за счет изучения континентального шельфа Российской Федерации, районов  Западной и Восточной Сибири, Дальнего Востока. Однако, проведение геологоразведочных работ, вовлечение в освоение новых  месторождений полезных ископаемых требует стабильности и предсказуемости  развития управления в сфере недропользования и охраны окружающей среды.

Субъектами государственного управления в сфере использования  и охраны недр являются федеральные  органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ. Органы исполнительной власти субъектов  РФ осуществляют государственное управление в сфере недропользования, реализуя предоставленный им объем регулятивных, исполнительно-распорядительных и  контрольных полномочий, в процессе геологического изучения, использования  и охраны недр на своей территории. Однако в ряде случаев эти полномочия совпадают с полномочиями федеральных  органов исполнительной власти, что  умаляет роль субъектов в управлении недрами на своей территории.

Деятельность управомоченных субъектов осуществляется в признанных в науке административного права правовых формах: правоустановительной, правоприменительной, регулятивной и правоохранительной. Кроме того, эта деятельность направлена на достижение следующих основных целей:

1)   Обеспечение права каждого на благоприятную окружающую среду;

2)   Охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов.

Имея конкретный объект управления необходимо выделять наряду с общими, присущими всей системе государственного управления, специфические функции, свойственные только, или в основном, данному объекту управления.

В настоящее время происходит становление органов, на которые  возложена реализация функций по управлению процессами в сфере недропользования. Оно сможет завершиться с принятием  всех необходимых нормативных документов, детально определяющих полномочия органов, их кадровое, финансовое и техническое  обеспечение.

Система государственного управления в любой сфере жизнедеятельности  общества может успешно функционировать  только при условии создания, с  одной стороны, законодательной  нормативно-правовой базы, а с другой - организационной структуры управления.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ 

1.       Конституция Российской Федерации: принята всенар. голосованием 12 дек. 1993 г.//Рос. газ. - 1993. - 25 дек.

2.       О недрах: закон от 21 фев. 1992 г. №2395-1// Собр. Законодательства РФ. - 1995. - №10. - Ст.832.

3.       Башмаков Г.С. Право пользования недрами в СССР/Г.С.Башмаков. - М.: Наука, 1974. - 174 с.

4.       Недропользование на территории Российской Федерации и её континентальном шельфе: Федеральное законодательство о недрах и практика его применения. - М.: Олита, 2004. - 1240 с.

5.       Певзнер М.Е. О горном праве//Государство и право. - 1996. - №8. - С.52-57.

6.       Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О недрах». Принят Государственной Думой 8 февраля 1995 Г.//СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 283.

7.       Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. «О континентальном шельфе»//(СЗ. РФ. 1995. № 49. Ст. 4694). 

8.     Федеральный  закон от 23 ноября 1995 г. «Об экологической  экспертизе» // СЗ. РФ 1995. № 48. Ст. 4556.