Содержание государственного налогового планирования

6.1. Содержание государственного  налогового планирования 

Государственное налоговое планирование призвано обеспечить выполнение установленных  законом количественных и качественных показателей в процессе текущего исполнения по налогам бюджетов и  внебюджетных фондов всех уровней власти (налоговую тактику), а также реализацию долговременных направлений экономической  и налоговой политики государства  в соответствии с принятой налоговой  концепцией (налоговой стратегии). В  конечном счете, основной целью государственного налогового планирования является обеспечение  реализации налогами всех своих функций, включая максимальную собираемость запланированных объемов налоговых  поступлений по всем их видам.

Государственное налоговое планирование представляет собой совокупность форм и методов определения экономически обоснованных (оптимальных) налоговых  параметров и решений соответствующих  государственных органов управления, направленных на реализацию функций  налогов и обеспечение максимально  возможного объема налоговых поступлений  в бюджетную систему в рамках заданных параметров налогового потенциала.

Достижение цели налогового планирования возможно, с одной стороны, на основе оптимизации уровня и структуры  налогового бремени, состава и структуры  системы налогов и налогообложения  на текущий бюджетный год и  перспективу, поддержания высокого уровня собираемости налогов и эффективности  налогового контроля, а с другой стороны, с учетом закона растущих финансовых потребностей государства. При этом важно учитывать и структуру  источников налоговых поступлений. Так, в настоящее время в России основные бюджетные поступления  обеспечиваются за счет налогов с  организаций, а в их составе за счет косвенных налогов, тогда как  в большинстве развитых стран  наоборот – за счет налогов с  физических лиц и прямых налоговых  платежей. Объективный предельный уровень  налоговых изъятий (для каждой страны он индивидуален) ограничивает возможности  государства в увеличении своих  доходов на основе увеличения налогового бремени. В этой связи, важнейшей  проблемой научного налогового планирования является поиск компромиссных решений, учитывающих обе противодействующие закономерности в конкретных практических действиях государственных органов  законодательной и исполнительной власти.

Государственное налоговое планирование начинается с разработки или корректировки  научно обоснованной концепции налоговой  политики, в соответствии с которой  вносятся изменения в налоговую  систему государства, ее состав и  структуру, соответствующую экономическому развитию. Далее устанавливаются  цели, задачи и методы их достижения, опять же исходя из стратегических и тактических параметров, заложенных в налоговой политике.

Целевые налоговые установки формируются  на основе бюджетных заданий и  параметров программ социально-экономического развития страны. Основная задача государственного налогового планирования состоит в  экономическом обосновании количественных параметров бюджетных заданий и  перспективных программ социально-экономического развития страны в рамках разработанной  и законодательно принятой налоговой  концепции.

Государственное налоговое планирование решает следующие основные задачи:

· формирование правового поля и  налогового законодательства;

· построение рациональной налоговой  системы исходя из конкретной социально-экономической  ситуации, основанной на оптимальных  параметрах совокупного налогового бремени и структуры системы  налогов;

· оптимизация объектов налогообложения  и налоговой базы;

· разработка рациональной системы  налоговых скидок и льгот;

· разработка налогового бюджета на предстоящий финансовый год и  среднесрочную перспективу.

В зависимости от периода, целей  и задач планирования различают оперативное (на месяц, квартал), текущее (на один финансовый год) и стратегическое (долгосрочное) налоговое планирование. В основе текущего и стратегического планирования лежат прогнозные параметры налогового потенциала. Под налоговым потенциалом понимается способность базы налогообложения в пределах какой-либо административной единицы приносить доходы в виде налоговых поступлений (имеется в виду не фактическая сумма поступлений как таковых, а именно способность, возможность)^[14].

Стратегический налоговый потенциал  определяется как прогнозируемый объем  совокупной налоговой выручки, получаемый в сфере производства и обращения  после вычета совокупных затрат по ее обеспечению^[15]. Среди наиболее существенных факторов, определяющих стратегический налоговый потенциал, выделяют объем денежной массы в обращении, зависящие от него параметры внутреннего валового продукта, вещественные и трудовые факторы производства, индексы цен, инфляции и других показателей. Тактический налоговый потенциал определяется как суммарная величина прогнозируемого объема налоговых поступлений, рассчитываемого с учетом стратегического налогового потенциала и налоговых ставок^[16].

Стратегическое налоговое планирование связывается с перспективной  оценкой доходности территории, т. е. с определением стратегического налогового потенциала. Инструментом, с помощью которого осуществляется такая оценка, является прогнозирование налоговых поступлений, которым должны быть охвачены не столько сами величины налоговых поступлений, сколько их налоговые базы и составляющие их элементы. Стратегическое налоговое планирование не ограничивается лишь задачей прогнозирования налогового потенциала и ориентировано на оценку внутреннего потенциала системы налогообложения, реализующегося через совокупность кадровых, законодательно-нормативных, организационных и иных его составляющих, а также через принципы и методы управления налоговым производством. Результатом такой оценки должна стать выработка концепции долгосрочного развития налоговой системы.

Текущее налоговое планирование связывается  с формированием плана налоговых  поступлений на конкретный финансовый год и определением способов обеспечения  заданных налоговых обязательств. Отправным  моментом при реализации этого процесса должно стать принятие решений относительно общественных приоритетов на текущий  год по конкретным направлениям и  размерам государственных расходов. При этом, наряду с другими задачами, предусматривается обеспечить формирование доходной части бюджетов с учетом изменений налогового законодательства. Задание целевого ориентира в  виде качественных и количественных параметров расходной части бюджетов ставит проблему поиска налоговых и  неналоговых источников покрытия запланированных  бюджетных расходов, определения  их соотношения на конкретный плановый период.

В целом процесс налогового планирования на государственном уровне можно  представить в виде следующей  последовательности:

1) устанавливаются цели, на достижение которых ориентирована система налогообложения;

2) разрабатываются методы и конкретные мероприятия по реализации поставленных целей;

3) разграничиваются налоговые полномочия и доходные источники между органами власти и управления различных уровней;

4) определяются и устанавливаются конкретные пропорции распределения налогов между бюджетами различных уровней, составляющих основу налогового планирования;

5) составляется прогнозный расчет общих сумм налогов, взимаемых в каждой территории (административной единице), что должно обеспечить экономически обоснованные плановые показатели;

6) определяются общие объемы налоговых поступлений на краткосрочную и долгосрочную перспективу на основе прогнозных расчетов изменения доходности предприятий, отдельных отраслей, экономики в целом на федеральном, региональном и местном уровнях.

Необходимо отметить единство текущего и стратегического налогового планирования. Без тщательной проработки перспектив развития налогообложения, осуществленной с учетом возможных изменений  внешней среды, невозможна разработка реалистических налоговых планов.

Формирование и принятие налоговой  концепции как элемента государственных  налоговой политики и налогового планирования представляет собой результат  поиска наиболее приемлемого варианта налогового режима, выбираемого с  учетом предполагаемых социально-экономических  и политических условий. Следует  отметить, что детальная проработка налоговых режимов (состава и  структуры налоговых доходов, величины налоговых ставок, льгот и санкций, других способов обеспечения выполнения плановых налоговых заданий) составляет также содержание другого элемента государственного налогового менеджмента  – государственного налогового регулирования.

Методом государственного налогового планирования является оценка соотношения  налогового потенциала с фактическими поступлениями налогов и определение  на этой основе экономически обоснованных объемов и структуры поступлений  налогов в бюджетную систему  в планируемом периоде. При этом налоговое планирование осуществляется с ориентацией на обоснованно  высокий уровень мобилизации  налогов и сборов в бюджетную  систему.

В этой связи налоговое прогнозирование  и планирование правомерно рассматривать  как единый процесс, в рамках которого происходит регулярная корректировка  решений, пересмотр мер по достижению намеченных показателей на основе непрерывного контроля и мониторинга происходящих изменений.

6.2. Содержание государственного  налогового прогнозирования 

Прогнозирование – это предвидение, опережающее отображение действительности. Не определяя параметры развития с достаточной точностью, прогноз  раскрывает альтернативы, положительные  и отрицательные тенденции, противоречия и намечает условия, при которых  обеспечивается решение поставленных задач. Задача прогноза – дать объективное, достоверное представление о  том, что будет при тех или  иных условиях. Постоянное видение  перспективы позволяет своевременно обнаружить риски и принимать  меры во избежание отрицательных  результатов.

Налоговое прогнозирование выступает базой  налогового планирования. Основная задача налогового прогнозирования – определение на заданный временной период экономически обоснованного размера поступлений налогов в соответствующий бюджет.

Государственное налоговое прогнозирование, с одной стороны, служит основой  для выработки прогноза социально-экономического развития страны, субъектов РФ и  муниципальных образований на среднесрочный  и долгосрочный периоды, для своевременного и обоснованного составления  проектов федерального, региональных и местных бюджетов на предстоящий  год, и на среднесрочную перспективу  для принятия необходимых политических, экономических и социальных решений  в ходе исполнения соответствующих  бюджетов. С другой стороны, налоговое  прогнозирование само строится в  соответствии с прогнозом важнейших  социально-экономических показателей  развития экономики и ее ведущих  отраслей, таких как прирост (снижение) валового внутреннего продукта, прибыль  в целом по народному хозяйству  и в разрезе отраслей и рядом  других, а также показателями развития экономики субъектов РФ. Эти показатели разрабатываются центральными экономическими ведомствами: Минэкономразвития, Минфином, Центральным банком, а также уполномоченными  органами субъектов РФ и муниципальных  образований.

При прогнозе поступлений налогов  указанные органы управления ориентируются  на максимально высокий их уровень, что связано с постоянно растущими  потребностями государства и  муниципальных образований, вызванных  как объективными причинами (естественный прирост населения, необходимость развития научно-технического прогресса, поддержание на должном уровне безопасности и обороноспособности страны, повышение жизненного уровня и др.), так и субъективными причинами (связаны с завышенными запросами органов власти и управления). Вместе с тем, потребности увеличения расходов и вызванная этим ориентация на максимальное изъятие средств налогоплательщиков имеют определенные экономические ограничения, связанные, во-первых, с возможностями экономического роста хозяйства страны и его отдельных отраслей, повышения эффективности экономики и, во-вторых, с уровнем налоговых изъятий, за пределом которого налоги могут не только оказывать негативное влияние на развитие экономики, но и при определенных условиях привести к свертыванию предпринимательской деятельности. Поэтому в процессе налогового прогнозирования все эти факторы должны непременно учитываться.

Налоговое прогнозирование должно играть и фактически играет активную роль в выработке налоговой и  бюджетной политики государства. В  его процессе Минфин России, в частности, принимает решения о необходимости  внесения изменений в налоговое  законодательство, а также сокращения расходов в тех случаях, когда  возможности сбалансирования бюджета  налоговыми методами на планируемый  период исчерпаны. В связи с этим одновременно с проектом федерального бюджета на предстоящий год в  Правительство РФ направляются проекты  соответствующих законов об изменениях и дополнениях в действующее  законодательство о налогах.

К налоговому прогнозированию должны привлекаться также научные организации, коллективы ученых и практики, общественные организации, призванные защищать права  налогоплательщиков. Привлечение их к данной работе связано с необходимостью широкой общественной поддержки  предлагаемых мер по изменению и  дополнению действующего налогового законодательства, использования их знаний и опыта, а также заинтересованностью  в совершенствовании налогового законодательства.

Процесс налогового прогнозирования  базируется на общеэкономических методах: экспертных оценок, анализа, корреляции, ранжирования и других. При этом выбор метода определяется целями, стоящими на конкретной стадии налогового прогнозирования, временными рамками, конкретными видами налога.

В процессе налогового прогнозирования происходит поиск оптимального уровня налогообложения, отвечающего интересам обеих  сторон и способствующего достижению необходимого баланса их финансовых возможностей и интересов. Как показываем мировой опыт, при установлении оптимального уровня налоговых изъятий на первый план должны выдвигаться экономические стимулы развития производства, т. е. интересы товаропроизводителя.

Содержание государственного налогового регулирования 

Государственное налоговое регулирование представляет собой систему специальных приемов, методов и инструментов управления налогообложением м налоговыми потоками, направленную на целенаправленное вмешательство государства в рыночную экономику в соответствии с принятой им концепцией экономического роста.

Конечной целью государственного налогового регулирования является создание условий для роста налоговых  поступлений в бюджетную систему  страны на базе роста производства, продаж и доходов экономики (на базе экономического роста) путем воздействия  на различные стороны хозяйственной  жизни и экономику в целом.

Особенностями государственного налогового регулирования является наличие  четкой макроэкономической стратегии  и осознанное воздействие на экономику, непрерывное в своем развитии и относительно постоянное во времени. Оно охватывает не отдельные предприятия, а всю экономику в целом  и ее сегменты.

Налоги  выступают важнейшим инструментом регулирования валового внутреннего  продукта (ВВП) и национального дохода (НД) страны. К примеру, в России, по данным Госкомстата РФ, в структуре ВВП налоги в среднем (за последние семь лет) составляют около 30 %. В ходе распределения и перераспределения ВВП и НД реализуются фискальная и регулирующая функции налогов. Государство, формируя налоговыми методами свои доходы, целенаправленно воздействует на экономику, темпы роста и структуру ВВП.

Налоги  воздействуют на капитал на всех стадиях  его кругооборота. При выполнении своих функций они оказывают влияние на инвестиционные процессы, ускоряя или замедляя их. Система налогового регулирования воздействует на инвестиционный спрос и предложение через механизмы косвенного налогообложения и налогового льготирования инвестиционного характера. Мировой практикой накоплен богатый опыт регулирования источников инвестиций путем применения разнообразных налоговых преференций при налогообложении доходов компаний. Это позволяет государству контролировать массовый спрос и предложение не только товаров, но и капиталов, поскольку доход является основой спроса и конечным результатом функционирования капитала.

Воздействие налогов на экономику  происходит не прямо, а опосредованно. Как инструменты распределения  и перераспределения ВВП и  НД, они оказывают свое влияние  с некоторым опозданием от действующих  тенденций изменения пропорций  и темпов экономического роста. Принцип  обратной связи налогов может  иметь свою эффективность только при условии своевременного принятия соответствующих мер налогового регулирования. Тем не менее, налоги выступают центральным звеном государственных программ антициклического развития экономики. В целях выравнивания темпов экономического роста многие страны используют налоговый механизм для антицикличного регулирования спроса и предложения (их стимулирования в период депрессии и ограничения в период предельного экономического подъема). Поскольку налоговые поступления следуют за объемами и темпами роста производства с некоторым опозданием, постольку автоматический рост налогов может привести к депрессии в производстве и даже к его спаду. В этой ситуации принимаются меры к снижению налогов с целью повышения стимулов к инвестированию.

Налоговое регулирование призвано активно  влиять на структуру общественного  воспроизводства. С помощью налогового механизма государство создает необходимые условия для ускоренного накопления капитала в наиболее приоритетных отраслях, определяющих научно-технический прогресс, а также в малорентабельных, но жизненно необходимых сферах производства и услуг. В мировой практике нередки случаи, когда налоговые льготы предоставляются преимущественно тем фирмам, которые действуют в рамках принятой государственной экономической программы.

Налоговый механизм используется для выравнивания регионального уровня развития страны, стимулируя ускоренный рост в экономически слаборазвитых регионах и территориях путем создания более благоприятного налогового режима для находящихся там предприятий, свободных экономических зон при более низких налогах и т. д. Хотя для России – это не традиционные методы территориального выравнивания. Для целей последнего используется система межбюджетного регулирования, в которой главенствующую роль играют регулирующие налоги.

Налоговое регулирование затрагивает и  социальную сферу. Это относится к экологии, социальной инфраструктуре, социальной защите населения. Расходы фирм, инвестирующих подобного рода мероприятия, как правило, исключаются из налогооблагаемой прибыли. Страховые взносы в государственные социальные фонды или единый социальный налог в России непосредственно выступают источником и инструментом реализации государственной социальной политики, выплачивая за счет них пенсии и пособия, осуществляя поддержку малоимущих слоев населения. Экологические налоги и штрафные платежи за сверхнормативное потребление природных ресурсов – важнейшие инструменты регулирования процессов охраны окружающей среды и рационального природопользования.

Через систему  косвенного и подоходного налогообложения  государство регулирует личное потребление  и платежеспособный спрос населения  путем установления необлагаемых минимумов, стандартных, социальных и имущественных вычетов при обложении налогом на доходы физических лиц, освобождения от налогообложения (полного или частичного) отдельных видов личных доходов и групп потребительских товаров первой необходимости от соответствующих налогов (например, использование пониженных ставок НДС). Через регулирование платежеспособного спроса населения государство влияет на производство и предложение товаров и услуг, на личные сбережения и потребление.

Содержание государственного налогового контроля

Государственный налоговый контроль представляет собой комплекс мероприятий и деятельность высших органов государственной власти по проверке и мониторингу законности, рациональности и эффективности налоговых потоков в экономике, а также деятельность специальных контролирующих органов по учету налогоплательщиков, проверке их отчетности и объектов налогообложения, правильности исчисления и уплаты налогоплательщиками установленных налогов, по выявлению резервов увеличения налоговых поступлений, улучшению налоговой дисциплины и проверке соблюдения налогового законодательства налогоплательщиками.

Государственный налоговый контроль обеспечивает обратную связь общества, экономики и налогоплательщиков с органами государственной власти. По своей сути, налоговый контроль – это заключительная фаза управления налогообложением и один из элементов  налогового механизма, тесно связанных  с налоговым планированием и  налоговым регулированием.

Государственный налоговый контроль представляет собой не только контроль за налогоплательщиками, но деятельность органов государственной власти по проверке и мониторингу законности, рациональности и эффективности  налоговых потоков в экономике. Причем в этом процессе участвуют  высшие органы государственной власти, включая Федеральное Собрание РФ, Президента РФ и его Администрацию, главы администраций субъектов  РФ и муниципальных образований, Правительство РФ и аналогичные  структуры субъектов РФ, Министерство экономического развития и торговли РФ, Министерство финансов РФ. Президент  России определяет стратегию налоговой  политики, утверждает налоговые законы, дает задания Правительству РФ по разработке налоговых вопросов и  т. д. Правительство РФ осуществляет общее руководство и контроль за разработкой и реализацией государственной налоговой политики, дает распоряжения министерствам по разработке конкретных налоговых вопросов и осуществляет нормативное обеспечение налогового процесса и налоговой политики. Организуются регулярные совещания в Правительстве о ходе реализации поступлений налогов в бюджетную систему, Федеральная налоговая служба организует оперативный сбор информации с региональных налоговых органов о выполнении налоговых планов и т. д.

Говоря об общенациональной важности налогового контроля, не следует забывать о том, что одно из главных требований к налоговому контролю вытекает из известных с древности принципов  налогообложения – контроль должен приносить значительно больше средств, нежели затрачивается на его проведение (принцип дешевизны и эффективности). Российская практика способна дать кратковременный  эффект в плане увеличения налоговых  сборов, но в целом эти меры, как  правило, провоцируют уход от налогообложения, переток капиталов за границу в ущерб российской экономике.

Государственный налоговый контроль обеспечивает формирование доходной базы бюджетов всех уровней, финансовые ресурсы  которых направляются на реализацию социальных, экономических и других реформ. Решению стратегических и  тактических целей государственного налогового менеджмента способствует своевременность и всеобщий охват  налогового процесса контрольными действиями. Таким образом, одной из главных задач налогового контроля как функционального элемента государственного налогового менеджмента является препятствование уклонению от налогов.

Обычно контроль ведется в трех направлениях: за ходом осуществления  намеченной цели; за выполнением отдельных  мер, являющихся звеньями работы по достижению цели; за реализацией намеченной ранее  эффективности решений. Вместе с  тем, нельзя упускать и еще одно направление  – изучение обоснованности и целесообразности самих управленческих решений.

Субъектами государственного налогового контроля являются высшие органы государственной  власти, которые осуществляют проверку и мониторинг движения налоговых  потоков в стране, а также те организационные структуры, которые  непосредственно осуществляют налоговый  контроль налогоплательщиков.

Основная работа по налоговому контролю выполняется его субъектами, полномочия которых закреплены положениями  Налогового кодекса РФ. Такими органами государственного налогового контроля выступают органы Федеральной налоговой  службы Министерства финансов РФ, таможенные органы, государственные органы исполнительной власти и органы местного самоуправления, органы государственных внебюджетных фондов, органы Федеральной службы по экономическим и налоговым  преступлениям МВД РФ. Непосредственно  в составе Федеральной налоговой  службы контрольные функции возложены  на следующие структурные подразделения: Управление контроля налоговых органов, Управление налогового контроля, Управление государственной регистрации и  учета юридических и физических лиц, Управление урегулирования налоговой  задолженности и обеспечения  процедур банкротства. Как свидетельствует  реальное положение дел, в настоящее  время в России за взимание и контроль за уплатой налоговых платежей отвечают шесть министерств и ведомств, насчитывающих в своем составе 180 тыс. служащих, в то время как в США, Великобритании, Германии, Франции и ряде других стран вся налоговая система сосредоточена в едином органе, замыкающемся или входящем непосредственно в состав правительства, которое отвечает за доходность бюджета государства. ^[21]

На налоговые органы Федеральной  налоговой службы Минфина РФ возложена  обязанность по организации и  проведению контроля за соблюдением  налогового законодательства РФ, правильностью  исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и других обязательных платежей, а также контроля за соблюдением  валютного законодательства РФ, осуществляемого  в пределах компетенции налоговых  органов.

Важнейшим организационным звеном, осуществляющим функцию налогового контроля, являются межрайонные и  городские налоговые инспекции. Именно на их долю падает подавляющая  часть мероприятий по осуществлению  налогового контроля. В полномочия вышестоящих налоговых органов  входит контроль за правильностью и  законностью деятельности нижестоящих  налоговых органов в осуществлении  ими контрольных действий, а также  текущий учет поступлений платежей и недоимок по платежам в бюджет на основе отчетности, поступающей  от нижестоящих налоговых органов. Учет начисленных и фактически поступивших  налоговых платежей и налоговых  санкций ведется в соответствии с классификацией доходов и расходов бюджетов, что позволяет методически  поддержать реализацию функции контроля за исполнением бюджетных заданий  по налогам.

Государственный налоговый контроль, как функциональный элемент государственного налогового менеджмента, представляет собой деятельность по борьбе с налоговыми правонарушениями и преступлениями, т. е. с теми фактами, которые противоречат налоговому законодательству, а не с корпоративным налоговым менеджментом. Таким образом, деятельность организаций, направленная на минимизацию налогов законными способами, выпадает из сферы действия государственного налогового контроля.

Существует несколько критериев  классификации видов налогового контроля по различным критериям, главным  среди них является время проведения, в зависимости от которого налоговый контроль подразделяют на предварительный, текущий и последующий. Предварительный налоговый контроль осуществляется на стадии рассмотрения и принятия решений по налоговым вопросам (т. е. в основном в процессе планирования и регулирования). С его помощью могут быть выявлены дополнительные ресурсы, эта форма позволяет предупредить нарушения законов и выбрать наиболее целесообразные и экономичные решения. Текущий налоговый контроль предполагает системный факторный анализ деятельности предприятий и организаций в целях выявления полноты и своевременности расчетов с бюджетом. Последующий же налоговый контроль проводится либо по наступлению определенного периода времени, либо по завершении определенных этапов деятельности. Данный вид контроля представляет собой базу для анализа и оценки.