Современное состояние государственного регулирования землепользования и охраны окружающей среды

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И  НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

федеральное государственное  бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования

«Забайкальский государственный  университет»

(ФГБОУ  ВПО «ЗабГУ»)

Юридический факультет

Кафедра государственного  и муниципального права

Реферат

по дисциплине «Природопользование»

тема:

«Современное состояние государственного регулирования землепользования и охраны окружающей среды»

Выполнил: студент группы ЮР-08-2

Дмитрий Андреевич Гладиков

Проверил: преподаватель

Светлана Михайловна Казыкина 

Чита 2012

СОДЕРЖАНИЕ

Введение………………………………………………………………………….…...3

Глава 1. Государственное регулирование земельных отношений и охраны окружающей среды Российской Федерации…………………………………........4

1.1 Структура земельного фонда Российской Федерации и качественное состояние земель. Эффективность использования и охрана земельных ресурсов Российской Федерации………………………………………………………….……...4

1.2 Актуальные  проблемы, связанные с вопросами  государственного регулирования  земельных отношений и охраны окружающей среды………...…...5

Глава 2. Законодательная практика в области землепользования и охраны окружающей среды…………………………………….……………………………..8

2.1 Анализ современной  системы методов экологизации  землепользования в России…………………………………………………………………………………...8

2.2 Экономические  методы регулирования землепользования. Земельные платежи…………………..…………………………………………………………….9

Заключение………………………………………………………………………….12

Список используемых нормативно – правовых актов и  литературы.................13

Глава 1. Государственное регулирование земельных отношений и охраны окружающей среды Российской Федерации

1.1 Структура земельного  фонда Российской Федерации и  качественное состояние земель. Эффективность использования и  охрана земельных ресурсов

По данным государственного учета земель (форма №22 государственной  отчетности) земельный фонд Российской Федерации на 1 января 2008 года составлял 1709,8 млн га. Земли фонда различаются по принадлежности (кому принадлежат, кто собственник): земли сельскохозяйственных предприятий, земли лесного фонда, земли запаса и. т. д.

Различаются земли по характеру  использования или покрытия: сельскохозяйственные угодья, лесные площади, болота, пастбища и. т. д..

Сельскохозяйственные угодья занимают 221,6 млн. га, что составляет 13% земельного фонда, в том числе  пашня - 7.5%. На значительных площадях эти  земли характеризуются невысоким  почвенным плодородием, неудовлетворительным культурно-техническим состоянием, мелиоративной обустроенностью. В  большинстве основных сельскохозяйственных регионов расспаханность территории превышает  экологически допустимые пределы, что  усиливает процесс деградации почв и ухудшения гидрологического режима водосборных бассейнов, снижает  способность природных комплексов к саморегулированию и продуктивность сельскохозяйственных угодий.

Наиболее разрушительное воздействие на почвенный покров оказывают процессы водной и ветровой эрозии. В составе сельхозугодий  эрозионноопаспые и подверженные водной и ветровой эрозии почвы занимают более 125 млн га, в том числе  эрозированные - 54.1 млн. га. Эрозированным  является и нуждается в осуществлении  мер защиты от деградации каждый третий гектар пашни и пастбищ.

Масштабы деградационных процессов определялись непрерывностью действия естественных и антропогенных  факторов и имели свою региональную специфику: от деградации оленьих пастбищ на севере, дегумуфикации, истощения и эрозии почв в центральной части России до опустынивания на юге.

Естественные факторы  деградации земель - это действия климатических, гидрогеологических, фито- и зоогенных факторов.

Усилилось действие антропогенных факторов: нерациональное ведение земледелия, чрезмерный выпас, уничтожение почвенно-растительного покрова промышленным, коммунальным и ирригационным строительством, горные разработки, технологические и аварийные выбросы в атмосферу и сбросы сточных и дренажных вод…

Продолжилось развитие таких  негативных процессов и явлений  как подтопление земель, загрязнение  токсикантами промышленного происхождения  (тяжелые металлы, нефть и нефтепродукты), захламление и нарушение земель. Значительная часть земель, в том числе сельскохозяйственных угодий и населенных пунктов, загрязнена радиоактивными элементами¹.

Проводимые в стране преобразования земельных отношений сводились  в основном к развитию многоукладных  способов хозяйствования на земле. Это  отразилось главным образом на динамике структуры земельного фонда: продуктивные сельскохозяйственные угодья сократились на 2.1 млн. га, в том числе пашни на 1.2 млн. га. Утрата продуктивных сельскохозяйственных угодий обусловлена в основном недоработками их хозяйственного использования, сложной экономической ситуацией в стране².

Таким образом, структура земельного фонда Российской Федерации и качественное состояние земель за последнее десятилетие стабилизировались, но существуют проблемы, связанные с воздействием антропогенных факторов и факторов естественной деградации земель. Эффективность использования и охрана земельных ресурсов Российской Федерации должны быть приоритетными направлениями развития в сторону экологической безопасности Российской Федерации.

1.2 Актуальные проблемы, связанные с вопросами государственного регулирования земельных отношений и охраны окружающей среды

Государственное регулирование  земельных отношений проявляется  по многим направлениям: планирование использования земель (генеральная  и региональные схемы, комплексные  программы природопользования, схемы  районной планировки и застройки, генпланы городов, поселков и т.д.); порядок  предоставления и изъятие земель, регулирование рынка земли; зонирование  земель и землеустройство; создание фонда земель для проведения земельной  реформы; ведение государственного земельного кадастра и мониторинга  земель; различные меры охраны и  улучшения природных качеств  земель (мелиорация, рекультивация, консервация  деградированных земель и др.); государственный  контроль; установление административного  порядка разрешения земельных споров, если законодательство субъектов Российской Федерации помимо судебного порядка  допускает и административное регулирование  при рассмотрении возникающих споров и конфликтов. Перечень функций и  форм государственного регулирования  может быть продолжен: государственная  регистрация прав на землю, лицензирование и тому подобное.

Предоставление  земли, как начальная стадия земельных отношений, регулируемых государством, в период, когда государство, проводя земельную реформу, предоставляет земельные участки гражданам (фермерским хозяйствам) и юридическим лицам (сельскохозяйственным кооперативам и др.) в собственность, оно совершало это с помощью административно - правового акта - решения компетентного госоргана об отводе земли конкретному лицу. Получатели земли становятся независимыми от государственного земельного фонда. При этом не взимается плата за землю, потому что государство выступает не как участник гражданских правоотношений, а как орган власти, руководствуясь соображениями социальной справедливости. Но совершать подобные распорядительные действия свободно и в массовом масштабе государство может в силу того, что оно еще и собственник земли. Если бы государство не обладало таким правом, ему пришлось, чтобы наделить, например, крестьян землей, выкупить их у собственника или применить такую революционную меру, как конфискация. Но в процессе земельной реформы государству этого делать не приходится, поскольку все земли до передачи их в частную собственность принадлежали ему. Важная особенность земельной реформы в Российской Федерации состоит именно в том, что государственные органы, принимая решения о предоставлении земли новым ее собственникам, выступают от имени и по поручению государства в двух качествах: как органы власти и как полномочные представители государства - собственника³. Если гражданин или юридическое лицо не согласно с решением государственного органа о предоставлении (продаже) земли, они не могут заявлять такой спор, какой возможен в гражданских правоотношениях между равноправными собственниками, то есть при развитом рынке земли. Они, безусловно, вправе обжаловать решения органов государственного управления, а также действия их должностных лиц в судебном порядке⁴. Суд в этих случаях проверяет законность принятого решения, но не подменяет юрисдикцию государственного органа, правомочного принимать решения о предоставлении земли. Суд не вправе ограничивать суверенную власть государства, которой оно наделено в силу закона. Если по закону установлены предельные нормы предоставления земли, то никто их не может нарушать. Это же относится и к вопросам определения государством целевого назначения земельных участков, обязательных требований охраны природы, платы (земельного налога) и тому подобное. Другая ситуация складывается в тех случаях, когда государство наделяет свои органы конкретными хозяйственными функциями, то есть дает им право продажи земли путем проведения аукционов и конкурсов в соответствии с действующим земельным и гражданским законодательством. В этих случаях приобретатель земельного участка выступает на равных с представителем государства - собственника земли, в том числе в суде.

У субъектов Российской Федерации, по законодательству которых частная  собственность запрещена, право  пользования и владения землей не может возникнуть в силу гражданско - правовой сделки, а только на основании административного акта компетентного государственного органа, поскольку нет рынка земли. Процедура предоставления земли завершается выдачей пользователю земельного участка необходимых земельных документов, которые подлежат обязательной государственной регистрации⁵.

Проблема рационального  использования и охраны земельных  ресурсов является и в охране окружающей среды, да и в земельном праве  одной из актуальнейших, так как  связана с производством продуктов  питания человека с использованием одного из ценнейших даров природы - почвы, ее плодородия.

Почва - основа для получения  урожая сельскохозяйственных культур, главное богатство, от которого зависит  наше существование. Для восстановления 1 кв. см. почвы требуется в зависимости  от природно-климатических условий  от нескольких до нескольких тысяч  лет. Однако при правильном использовании  почва, в отличие от других природных  невозобновимых ресурсов, может не только не стареть, не изнашиваться, а  даже улучшаться, возрастать, повышать свое плодородие. Следовательно, стоит вопрос о правильном рациональном использовании земель, прежде всего сельскохозяйственных угодий, пашни, где вопросы почвы, ее плодородия имеют первостепенное значение. На современном этапе важность экологии и землепользования имеет приоритетную направленность, это отражает Конституция РФ:

Статья 42: Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

Статья 53: Каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.

Таким образом, актуальной проблемой является вопрос, связанный с государственным регулированием земельных отношений и охраны окружающей среды, а именно: проблема рационального использования и охраны земельных ресурсов, прежде всего сельскохозяйственных угодий, пашни, где вопросы почвы, ее плодородия имеют первостепенное значение.

Подводя итоги главы, можно  сказать, что государственное регулирование земельных отношений и охраны окружающей среды Российской Федерации является правовой основой и имеет распорядительные и надзорные функции относительно объектов земельных отношений.

Глава 2. Отечественная практика законодательства в области землепользования и  охраны окружающей среды 

2.1 Анализ современной системы методов экологизации землепользования в России

 До начала экономических  реформ в стране сформировался  довольно развитый механизм учета  экологических факторов при регулировании  процессов землепользования. В советской  системе  существовало три  основных типа нормативного регулирования  землепользования, направленного преимущественно  на охрану природы, сельскохозяйственных  угодий, лесов и других ценных  природных объектов, а именно: регулирование  нормами земельного права, нормами  градостроительного права и регулирование  нормами природоохранного, санитарно  эпидемиологического и природно-ресурсного (лесного, водного) права. Земельное  регулирование реализовывалось  в основном методами нормативно-административного  воздействия на землепользователей  и иных хозяйственных субъектов,  вытекающими из общих принципов  управления экономикой и планового  развития народного хозяйства.

Особенно хорошо данный механизм был отработан для территорий с особым социально экономическим  статусом, для территорий, имеющих  важное рекреационно-курортное значение, и, частично, для территорий, выполняющих  различные природоохранные и  экологические функции, такие, например, как сохранение редких видов животных и растений, сохранение типичных или  уникальных в природном отношении  ландшафтов, памятников природы, источников питьевого водоснабжения, охрана источников минеральных вод и месторождений  лечебных грязей, охрана лесных массивов в зонах отдыха крупных промышленных и курортных центрах и т. п.⁶

Нынешняя система землепользования в России практически не претерпела никаких существенных изменений. По-прежнему используются административные методы управления землепользованием нормами земельного, градостроительного, природоохранного и природоресурсного права. Следует отметить, что постепенно начинают формироваться экономические методы регулирования землепользования. В основном они реализуются в крупных городах — промышленных и деловых центрах, областных центрах и тех регионах, где земля приобретает реальную рыночную стоимость и имеется высокая инвестиционная активность. Процессы эти взаимосвязаны. Некоторые нормы заложены в Земельном кодексе, но в усеченном виде, без механизмов, позволяющих осуществить их на практике без дополнительных проработок. Однако такая деятельность может быть развита на уровне регионов, так как не запрещена федеральным законодательством, что, собственно, и происходит, как показывает анализ регионального законодательства крупных городов (Москвы, Санкт-Петербурга, Волгограда и др.).

Важную роль играет общее государственное регулирование. В его основе лежит деление земель на категории, отвечающие их целевому назначению. Оно служит определению специфических правовых режимов охраны и использования земель каждой категории. Всего выделяют семь основных категорий земель (земли сельскохозяйственного назначения, земли поселений, земли промышленности, транспорта и связи, земли особо охраняемых территорий, земли лесного фонда, водного фонда, земли запаса). Для каждой категории определены правовые особенности их использования. Они изложены в соответствующих статьях Земельного кодекса. В рамках каждой отдельной категории могут устанавливаться виды разрешенного использования земель. В основном это касается земель поселений⁷. Для особо ценных для общества категорий земель, которыми признаются земли лесного фонда и сельскохозяйственного назначения, устанавливается специальная процедура перевода земель из этой категории в другую, то есть процедура изменения целевого назначения земли или вида ее разрешенного использования. За такой перевод установлена плата, которая призвана компенсировать потери общества в связи с невозможностью дальнейшего использования земли с установленным ранее назначением.

Таким образом, анализируя современные системы методов экологизации землепользования, следует отметить, что сейчас используются административные методы управления землепользованием нормами земельного, градостроительного, природоохранного и природоресурсного права, но постепенно начинают формироваться экономические методы регулирования землепользования. Важную роль играет общее государственное регулирование. В его основе лежит деление земель на категории, отвечающие их целевому назначению.

2.2 Экономические методы регулирования землепользования. Земельные платежи

В настоящее время делается попытка перейти к экономическим методам регулирования землепользования, основанным на использовании показателей кадастровой и рыночной стоимости земли, а также экологического ущерба. Для этих целей в стране проводится кадастровая оценка земель перечисленных выше категорий по утвержденным методикам оценки. Разрабатываются и утверждаются стандарты и методические рекомендации по оценке рыночной стоимости земельных участков. Предполагается, что в самое ближайшее время земельные платежи будут устанавливаться в процентах от кадастровой стоимости земли, которая, в свою очередь, должна определяться на основе рыночной стоимости. Вводится механизм выкупа незастроенных земельных участков и права их аренды по рыночной стоимости. Рыночная стоимость земли и ее улучшений в конкретном районе является функцией годового дохода на капитал (подсчитанного с учетом стоимости денег во времени), который мог бы быть получен в случае выбора лучшей альтернативы землепользования, то есть такой, которая сочетала бы наиболее эффективный вариант землепользования с возможностью получить от него максимальную отдачу. Отсюда следует, что основным методом оптимизации землепользования на основе рыночной стоимости земли является установление земельных платежей — земельного налога и арендной платы в размерах, пропорциональных этому показателю, то есть в процентах на капитал, представленный землей и посчитанный через ее рыночную стоимость.

Оценка экологического ущерба и установление компенсационных  платежей в его возмещение также  является важнейшей мерой экономического воздействия на землепользователей, препятствующей нежелательным методам  развития территории⁸.

Как указывалось выше, переход  к экономическим мерам воздействия  на землепользователей невозможен в  рамках существующего правового  поля. Отчасти такие механизмы  прописаны в федеральных законах, но, к сожалению, в наиболее общей  форме, без создания организационных  механизмов их реализации. Так как  наши законы не являются законами прямого  действия, то для выполнения продекларированных в них статей требуется разработка и утверждение подзаконных актов. Это в полной мере относится и  к земельному законодательству. Предполагается, что базой налогообложения будет  некая адвалорная величина, определенная как процент от рыночной стоимости (для целей налогообложения устанавливается  кадастровая стоимость земельного участка, которая, в свою очередь, должна быть определена в виде процента от рыночной стоимости). Однако на практике этого не происходит, так как ведомством, ответственным за проведение кадастровой  оценки земель (Росземкадастром), во исполнение принятого ранее постановления  Правительства РФ разработана серия  методик оценки кадастровой стоимости  земель различных категорий, практически  никак не связанных с рыночной стоимостью и даже нарушающих основные принципы ее установления. Механизма  установления кадастровой стоимости  в процентах от рыночной стоимости  нет. Также нет механизма и  порядка определения рыночных цен  для целей налогообложения. В  настоящее время земельные платежи  не связаны ни с рыночной стоимостью земли, ни с величиной земельной ренты, а установлены по фиксированным ставкам, приведенным в законе о плате за землю.

Кадастровая стоимость представляет собой расчетный показатель, определяемый по утвержденным методикам. Кадастровая  стоимость не формируется сама в  результате поведения участников рынка, а ее устанавливают по расчетным  моделям или регламентированным правилам. Применение кадастровой стоимости  с целью повышения эффективности  использования земли не решает проблему, так как данный показатель по своему содержанию является нормативным, то есть назначенным для определенных целей  и на определенный срок, и совпадает  с реальными ценовыми пропорциями, складывающимися на различных рынках. В лучшем случае это даст лишь сравнительную  оценку ценности разных по качеству земель и иных природных ресурсов.

Методики государственной  кадастровой оценки земли являются нормативными документами, обязательными  к применению при проведении государственной  кадастровой оценки земли и определении  показателя кадастровой стоимости  земельного участка. Часть методик (методика оценки сельскохозяйственных угодий, методика оценки земель лесного  фонда) предполагает проведение кадастровой  оценки земли по трехуровневой системе: первый уровень — оценка территории всей страны с дифференциацией средних  показателей по субъектам Российской Федерации; второй уровень — оценка территории в субъекте Российской Федерации  с дифференциацией показателей  кадастровой стоимости по районам  и оценочным зонам; третий уровень  – оценка территории районов или  оценочных зон с дифференциацией  показателей кадастровой стоимости  по хозяйствам или отдельным участкам.⁹

Таким образом, экономические  методы регулирования землепользования будут устанавливаться в процентах от кадастровой стоимости земли, которая, в свою очередь, должна определяться на основе рыночной стоимости. Это имеет свои достоинства и недостатки. Правительством РФ разработана серия постановлений (методик) оценки кадастровой стоимости земель. Методики государственной кадастровой оценки земли являются нормативными документами, обязательными к применению при проведении государственной кадастровой оценки земли и определении показателя кадастровой стоимости земельного участка.

Законодательная практика в  области землепользования и  охраны окружающей среды регулирует деятельность органов надзора в сфере землепользования и  охраны окружающей среды, тем самым осуществляя политику рационального использования и охраны окружающей среды.

Заключение 

На современном этапе  хозяйственная и иная деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, оказывающая воздействие на окружающую среду, осуществлялась на основе следующих принципов, как требует того ст. 3 ФЗ «Об охране окружающей среды»: соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду; обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека; научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды; охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности; ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях; платность природопользования и возмещение вреда окружающей среде; независимость контроля в области охраны окружающей среды; презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности и др..

Список используемых нормативно – правовых актов и  литературы

1. Нормативные акты и другие  официальные документы: 

1.1 «Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ)// "Российская газета", № 7, 21.01.2009

1.2 «Земельный кодекс Российской Федерации» от 25 октября 2001 года (с изм. и доп., вступившими в силу с 06.01.2012) № 136-ФЗ.// «Собрание законодательства РФ», 29.10.2001, № 44, ст. 4147

1.3 «Гражданский кодекс Российской Федерации» Часть первая (гл.17. Право собственности и другие вещные права на землю) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 30.11.2011)// "Собрание законодательства РФ", 05.12.1994, N 32, ст. 3301

1.4 Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 года № 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (в ред. Федеральных законов от 14.12.1995 № 197-ФЗ, от 09.02.2009 № 4-ФЗ).

1.5 Распоряжение Минимущества  России от 10 апреля 2003 г. № 1102-р  "Об утверждении Методических  рекомендаций по определению  рыночной стоимости права аренды  земельных участков".

2. Учебная литература:

2.1 Максимова А.Н. Управление  недвижимостью : учебник . - М.: Издательство "Дело" АНХ, 2008. - 432 с.

2.2 Оценка рыночной стоимости  недвижимости. В. Рутгайзер., 4 - е  изд. допол. М. ИНФРА, 2009.

2.3 Савицкая Г.В. Теория  анализа хозяйственной деятельности, изд.-4, М.: ИНФРА -М, 2007. - 288с.

3. Дополнительная  литература:

3.1 Управление проектом, учебное  пособие // П. С. Наносов; Изд.  АСВ-М - 2009, с.10

4. Сетевые электронные  ресурсы:

4.1 Официальный сайт Земельного Фонда Российской Федерации – Режим доступа: http://protown.ru/information/hide/2633.html

4.2 Лареон Герхард, Системы информации о земле и рынке недвижимости – Режим доступа: www.geo-garant.ru

4.3 Ю. Н. Лукин - «Развитие экономических методов землепользования» – Режим доступа: www.lib.csu.ru/vch/097/91.pdf 

4.4 В. В. Ерофеев - « Регулирование землепользования в России» – Режим доступа:   http://emsu.ru/ms/monf/library/mun7/10.htm

4.5 Электронная юридическая библиотека – Режим доступа: http://www.juristlib.ru/

¹ Официальный сайт Земельного Фонда Российской Федерации – Режим доступа: http://protown.ru/information/hide/2633.html

² В. В. Ерофеев - « Регулирование землепользования в России» – Режим доступа:   http://emsu.ru/ms/monf/library/mun7/10.htm

³ Савицкая Г.В. Теория анализа хозяйственной деятельности, изд.-4, М.: 2007. - 288с.

⁴ Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 года № 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (в ред. Федеральных законов от 14.12.1995 № 197-ФЗ, от 09.02.2009 № 4-ФЗ).

⁵ Максимова А.Н. Управление недвижимостью : учебник . - М.: Издательство "Дело" АНХ, 2008. - 432 с.

⁶ Лареон Герхард, Системы информации о земле и рынке недвижимости/2008г. – Режим доступа: www.geo-garant.ru

⁷ Управление проектом, учебное пособие // П. С. Наносов; Изд. АСВ-М - 2009, с.10

⁸ Оценка рыночной стоимости недвижимости. В. Рутгайзер., 4 - е изд. допол. М. ИНФРА, 2009.

⁹ Ю. Н. Лукин - «Развитие экономических методов землепользования» – Режим доступа: www.lib.csu.ru/vch/097/91