Современное состояние малочисленных народов Севера

Введение 

Российская Федерация является одним из крупнейших многонациональных  государств в мире, где проживают  более 160 народов, каждый из которых  обладает уникальными особенностями  материальной и духовной культуры. Преобладающее большинство народов  страны на протяжении веков сложились  как этнические общности на территории России, и в этом смысле они являются коренными народами, сыгравшими историческую роль в формировании российского  государства.

Среди народов, проживающих в Российской Федерации, особое место занимают коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации (далее - малочисленные народы Севера), права которых гарантируются  Конституцией Российской Федерации, а  также законодательством Российской Федерации в соответствии с общепризнанными  принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.

Российское государство на протяжении столетий оказывало поддержку самобытному  социально-экономическому и этнокультурному  развитию малочисленных народов  Севера.

Сложные природно-климатические условия, слабость традиционного образа жизни  и малочисленность каждого из народов Севера обусловили необходимость  формирования особой государственной  политики в отношении их устойчивого  развития.

Задумка (концепция) устойчивого развития коренных малочисленных народов  Севера, Сибири и Дальнего Востока  Российской Федерации (далее - Концепция) представляет собой систему современных  взглядов, принципов и приоритетов  в отношении деятельности федеральных  органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации (далее - органы государственной власти) и  органов местного самоуправления в  сфере обеспечения устойчивого  развития малочисленных народов  Севера.

Устойчивое развитие малочисленных  народов Севера предполагает укрепление их социально-экономического потенциала, сохранение исконной среды обитания, традиционного образа жизни и  культурных ценностей на основе целевой  поддержки государства и мобилизации  внутренних ресурсов самих народов  в интересах нынешнего и будущих  поколений.

Концепция направлена на объединение  усилий органов государственной  власти и органов местного самоуправления с институтами гражданского общества, включая объединения малочисленных  народов Севера, для решения вопросов устойчивого развития этих народов.

1. Современное состояние малочисленных народов Севера

В настоящее время в 28 субъектах  Российской Федерации компактно  проживают 40 малочисленных народов  Севера. Согласно данным Всероссийской  переписи населения 2002 года общая численность  малочисленных народов Севера (включая  также вновь выделенных переписью  камчадалов, теленгитов, тубаларов, челканцев и чулымцев) составила 244 тыс. человек, причем численность отдельных народов колеблется от 41 тыс. человек (ненцы) до 240 человек (энцы).

В целом существует положительная  динамика демографических процессов  в среде малочисленных народов  Севера. Почти в 2,5 раза выросло число ороков (ульта), значительно (на 20 - 70 процентов) выросла численность ненцев, селькупов, хантов, юкагиров, негидальцев, тофаларов, ительменов, кетов и др. Численность ряда народов сократилась, что объясняется как общей отрицательной демографической динамикой в Российской Федерации, так и выделением в ходе переписи из состава малочисленных народов Севера самобытных этнических групп, которые стали идентифицировать себя в качестве самостоятельных народов.

В конце XX - начале XXI веков произошел  рост этнического самосознания малочисленных  народов Севера. Возникли общественные объединения, учебные центры, ассоциации и профессиональные союзы (оленеводов, морских зверобоев и др.) малочисленных  народов Севера, деятельности которых  оказывается государственная поддержка. Во многих местах проживания малочисленных  народов Севера воссозданы общины как  традиционные формы организации  совместной деятельности, распределения  продукции и взаимопомощи. Появились  общественные лидеры и успешные предприниматели - руководители общин и предприятий  из числа представителей малочисленных  народов Севера. В ряде мест традиционного  проживания и традиционной хозяйственной  деятельности созданы "родовые угодья", территории традиционного природопользования регионального и местного значения, закрепленные за представителями малочисленных  народов Севера и их общинами.

Около 65 процентов граждан из числа  малочисленных народов Севера проживают  в сельской местности. Во многих национальных селах и поселках общины этих народов  стали единственными хозяйствующими субъектами, выполняющими ряд социальных функций. В соответствии с законодательством  Российской Федерации общины как  некоммерческие организации пользуются рядом льгот и используют упрощенную систему налогообложения.

В Российской Федерации в целом  создана правовая база в сфере  защиты прав и традиционного образа жизни малочисленных народов  Севера. Россия является участницей международных  договоров в этой сфере. Меры государственной  поддержки (в виде льгот, субсидий, квот на использование биологических  ресурсов) также законодательно закреплены. Льготы для представителей малочисленных народов Севера, проживающих в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности и занимающихся традиционными видами хозяйственной деятельности, предусмотрены Налоговым кодексом Российской Федерации, Лесным кодексом Российской Федерации, Водным кодексом Российской Федерации и Земельным кодексом Российской Федерации.

Значительным достижением стало  формирование финансовых инструментов государственной поддержки социально-экономического развития малочисленных народов Севера. За последние 15 лет в Российской Федерации были реализованы 3 федеральные целевые программы, а также многочисленные региональные целевые программы и подпрограммы по социально-экономическому развитию малочисленных народов Севера, призванные сформировать условия для их устойчивого развития за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников. За счет средств федерального бюджета были предусмотрены субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку северного оленеводства и племенного животноводства.

Во многих органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации  созданы структурные подразделения  по делам малочисленных народов  Севера, координирующие соответствующие  региональные целевые программы  и вопросы социально-экономического развития этих народов. Государственными органами статистики ведется сбор и  анализ экономических и социальных показателей районов проживания малочисленных народов Севера.

В местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера для  обучения детей оленеводов, рыбаков  и охотников, в том числе на родном языке, действуют дневные  общеобразовательные школы, школы-интернаты. В местах кочевания оленеводов инициировано создание кочевых школ, в которых  дети получают начальное образование  с учетом традиционного образа жизни  малочисленных народов Севера.

В издательствах по государственному заказу издается учебно-методическая литература для изучения языков малочисленных  народов Севера. Несколько десятилетий  успешно действует Институт народов  Севера Российского государственного педагогического университета имени  А.И. Герцена - уникальный этнолингвистический  образовательный и исследовательский  центр.

Традиционно уделяя внимание вопросам устойчивого развития малочисленных  народов Севера, Российская Федерация  приняла активное участие в проведении Международного десятилетия коренных народов мира, провозглашенного Генеральной  Ассамблеей ООН в декабре 1994 года, а также стала первым государством - членом ООН, создавшим Национальный организационный комитет по подготовке и проведению в Российской Федерации Второго Международного десятилетия коренных народов мира. Реализуется комплекс первоочередных мер по подготовке и проведению в Российской Федерации Второго Международного десятилетия коренных народов мира, в рамках которых предусмотрены мероприятия по совершенствованию нормативной правовой базы по защите прав малочисленных народов Севера, разработке эффективных экономических механизмов обеспечения их традиционного образа жизни и традиционного природопользования, а также развитию системы медицинских услуг и образования в районах их проживания. Ряд мероприятий направлены на исследование, сохранение и пропаганду культурного наследия, развитие традиционной культуры малочисленных народов Севера, оказание содействия в обеспечении участия представителей малочисленных народов Севера в работе международных организаций.

За последние годы в рамках развития государственно-частного партнерства  сформировалась практика заключения крупными промышленными компаниями, в том  числе топливно-энергетического  комплекса, договоров с органами государственной власти субъектов  Российской Федерации, органами местного самоуправления, общинами малочисленных  народов Севера, районными и поселковыми  объединениями малочисленных народов, отдельными национальными домохозяйствами - владельцами "родовых угодий", что позволило создать внебюджетные фонды кредитной поддержки предприятий  малочисленных народов Севера.

Вместе с тем, несмотря на предпринимаемые меры, положение малочисленных народов Севера в последние десятилетия осложнено неприспособленностью их традиционного образа жизни к современным экономическим условиям. Низкая конкурентоспособность традиционных видов хозяйственной деятельности обусловлена малыми объемами производства, высокими транспортными издержками, отсутствием современных предприятий и технологий по комплексной переработке сырья и биологических ресурсов.

Кризисное состояние традиционных видов хозяйственной деятельности привело к обострению социальных проблем. Уровень жизни значительной части граждан из числа малочисленных  народов Севера, проживающих в  сельской местности или ведущих  кочевой образ жизни, ниже среднероссийского. Уровень безработицы в районах Севера, где проживают малочисленные народы Севера, в 1,5 - 2 раза превышает средний по Российской Федерации.

Интенсивное промышленное освоение природных  ресурсов северных территорий Российской Федерации также существенно  сократило возможности ведения традиционных видов хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера. Из традиционного хозяйственного оборота изъяты значительные площади оленьих пастбищ и охотничьих угодий. Часть используемых прежде для традиционных промыслов рек и водоемов в связи с экологическими проблемами потеряли свое рыбохозяйственное значение.

Требует совершенствования законодательное  регулирование создания территорий традиционного природопользования, которые могут стать эффективным инструментом сохранения и развития традиционного образа жизни и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера.

Также необходимо внесение изменений  в земельное законодательство в  части установления безвозмездного срочного пользования малочисленными народами Севера земельными участками  для традиционного природопользования, в Федеральный закон "Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" - в части установления полномочий органов местного самоуправления по защите исконной среды обитания и  традиционного образа жизни малочисленных  народов Севера, в законодательство о рыболовстве и животном мире - в части приоритетного доступа малочисленных народов Севера к рыбопромысловым участкам и охотничьим угодьям, к водным биологическим ресурсам и охотничьим животным.

Нарушение традиционного уклада жизни  в 1990-е годы привело к развитию целого ряда заболеваний и патологий  среди представителей малочисленных  народов Севера. Значительно выше среднероссийских показателей среди этих народов показатели младенческой (в 1,8 раза) и детской смертности, заболеваемости инфекционными заболеваниями и алкоголизмом.  

[http://mpr.khabkrai.ru/uploads/files/soceconrazv_KMNS_2012.zip]

2. Принципы устойчивого развития

малочисленных народов  Севера

Принципами устойчивого развития малочисленных народов Севера являются:

• гарантия прав малочисленных народов Севера в соответствии с Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации;
• комплексность решения задач социально-экономического и этнокультурного развития малочисленных народов Севера;
• координация действий органов государственной власти и органов местного самоуправления при решении вопросов социально-экономического и этнокультурного развития малочисленных народов Севера;
• обеспечение эффективного участия малочисленных народов Севера в достижении своего устойчивого развития;
• признание значения земли, других природных ресурсов, включая биологические, и благополучия окружающей природной среды как основы традиционного образа жизни и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера;
• рациональное использование земель и других природных ресурсов в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности;
• признание права малочисленных народов Севера на приоритетный доступ к рыбопромысловым участкам и охотничьим угодьям, к биологическим ресурсам в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности;
• необходимость участия представителей и объединений малочисленных народов Севера в принятии решений по вопросам, затрагивающим их права и интересы, при освоении природных ресурсов в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности;
• необходимость оценки культурных, экологических и социальных последствий предлагаемых к реализации проектов и работ в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера;
• возмещение ущерба, нанесенного исконной среде обитания, традиционному образу жизни и здоровью малочисленных народов Севера.

3.  Основные этапы и ожидаемые

результаты реализации Концепции 

Реализацию Концепции предусматривается  осуществить в 2009 - 2025 годах в 3 этапа.

На первом этапе (2009 - 2011 годы) будет  реализован комплекс первоочередных мер, предусматривающих совершенствование  нормативной правовой базы в области  защиты прав малочисленных народов  Севера, в том числе в части  упорядочения терминологии, используемой в нормативных правовых актах, регулирующих вопросы гарантии прав и традиционного  природопользования, совершенствования  разграничения предметов ведения  и полномочий органов государственной  власти и органов местного самоуправления, обеспечения приоритетного доступа  малочисленных народов к рыбопромысловым участкам и охотничьим угодьям, водным биологическим ресурсам и охотничьим животным, безвозмездного срочного пользования земельными участками для традиционного природопользования малочисленными народами Севера, утверждения перечня мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности, а также традиционных видов хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера, разработки и утверждения методики расчета ущерба, наносимого исконной среде обитания малочисленных народов Севера хозяйствующими субъектами.

Предполагается внести изменения  в Федеральный закон "О территориях  традиционного природопользования коренных малочисленных народов  Севера, Сибири и Дальнего Востока  Российской Федерации" с целью  обеспечения создания в местах традиционного  проживания и традиционной хозяйственной  деятельности малочисленных народов Севера модельных территорий традиционного природопользования федерального значения.

Также будет оказана государственная  поддержка экономического и социального  развития малочисленных народов  Севера путем предоставления субсидий за счет средств федерального бюджета  бюджетам субъектов Российской Федерации. В рамках государственной поддержки  планируется создать новые кочевые  школы, фактории, объекты социальной и инженерной инфраструктуры в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности, развивать  инновационные формы дистанционного образования, мобильные формы оказания медицинской помощи и телемедицины, предоставление услуг в сфере культуры и коммуникаций.

Увеличение размеров субсидий за счет средств федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации  на поддержку северного оленеводства и племенного животноводства с одновременным  снижением платы за единицу площади  лесных участков для ведения северного  оленеводства позволит сделать эту  отрасль одной из важных составляющих

роста качества жизни и благосостояния в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера. Одновременно в целях увеличения ресурсов охотничьих животных, повышения занятости местного населения и обеспечения продовольственной безопасности районов Крайнего Севера планируется проведение мер государственной поддержки по расселению овцебыков.

Будут разработаны и внедрены меры государственной поддержки сохранения традиционной народной культуры малочисленных народов Севера.

Предполагается реализовать комплекс первоочередных мер по подготовке и  проведению в Российской Федерации Второго Международного десятилетия коренных народов мира.

Предусматривается создать систему  государственного статистического  наблюдения, мониторинга и анализа  состояния малочисленных народов  Севера, соответствующую современным  информационным потребностям и международным  рекомендациям в области защиты прав коренных народов.

По итогам Всероссийской переписи населения 2010 года будет проведен анализ динамики демографических показателей  и показателей уровня жизни малочисленных  народов Севера.

Задача сохранения и поддержки  традиционного образа жизни малочисленных  народов Севера является одной из приоритетных при реализации стратегии  социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона  на период до 2025 года и стратегии  социально-экономического развития Сибири на период до 2020 года.

В результате реализации мероприятий  первого этапа будут созданы  нормативные правовые и экономические  условия для развития традиционного  природопользования, роста качества жизни и улучшения демографической  ситуации среди малочисленных народов  Севера, сформированы системы информационного  и методического обеспечения.

На втором этапе (2012 - 2015 годы) предусматривается  продолжить осуществление мероприятий  по созданию условий для устойчивого  развития малочисленных народов  Севера.

Ожидается, что на втором этапе  в результате реализации мер государственного стимулирования и поддержки произойдут существенные изменения уровня качества жизни малочисленных народов  Севера, их занятости в традиционных видах хозяйственной деятельности, снизится зависимость мест традиционного  проживания и традиционной хозяйственной  деятельности от завоза топлива и  нефтепродуктов в связи с использованием местных (в том числе альтернативных) источников теплоэнергоснабжения, будет обеспечен доступ малочисленных народов Севера к медицинским услугам (включая возможности мобильной медицины и телемедицины), сети Интернет и мобильной связи.

Предполагается создать необходимые  условия для занятости представителей малочисленных народов Севера в  традиционных отраслях хозяйственной  деятельности, а также в этнотуризме, экологическом туризме, организации лесовосстановительных, землеустроительных, природоохранных работ, мониторинге состояния окружающей природной среды в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности. Усилия государства в подготовке национальных кадров для работы в бюджетной сфере позволят увеличить долю малочисленных народов Севера среди сельских врачей и учителей.

На основе осуществления модельных  проектов территорий традиционного  природопользования начнется формирование сети территорий традиционного природопользования федерального значения.

В 2015 году будут подведены итоги  проведения в Российской Федерации Второго Международного десятилетия коренных народов мира.

В результате реализации мероприятий  второго этапа предполагается достигнуть положительных демографических  тенденций среди большинства  малочисленных народов Севера, включая  увеличение показателя ожидаемой продолжительности  жизни, увеличение в 1,3 раза по сравнению  с 2007 годом суммарного коэффициента рождаемости, снижение смертности детей  первого года жизни в 1,5 раза по сравнению  с 2007 годом.

На третьем этапе (2016 - 2025 годы) будут  сформированы условия для устойчивого  развития малочисленных народов  Севера, в том числе включающие эффективные механизмы сохранения исконной среды обитания и традиционного  образа жизни, завершение модернизации традиционной хозяйственной деятельности и всей социальной сферы (включая  систему образования, здравоохранения, культуры) в местах традиционного  проживания и традиционной хозяйственной  деятельности.

В результате реализации мероприятий  третьего этапа к 2025 году предполагается достигнуть среднероссийских показателей качества жизни малочисленных народов Севера, а также снизить смертность детей первого года жизни не менее чем в 2 раза по сравнению с 2007 годом.

[Проблемы Севера и Арктики  Российской Федерации. Выпуск 9. 2009. С.157.]

4. Перспективы развития коренных малочисленных народов.

Актуальность  разработки эколого-правовых и социально-экономических  проблем северных территорий России в последние годы приобретает  особое значение в силу существующего  и во многом прогрессирующего неблагоприятного экологического состояния этих территорий, которое является следствием крупномасштабного  развития промышленного производства и добычи полезных ископаемых. Неравномерность  хозяйственного освоения этих территорий, при которой значительная материковая часть северных территорий относится к территориям исконного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов с очаговым характером интенсивного индустриального освоения является отличительной социально-экономической характеристикой северных регионов.

Нарушение условий традиционного природопользования коренных народов как эколого-правовая проблема возникает не только при  отчуждении их земель для промышленных целей, но и в связи с подрывом ресурсного потенциала традиционного  хозяйства коренных малочисленных  народов. Многие северные реки теряют рыбохозяйственное значение из-за загрязнения, разрушения нерестилищ и браконьерского вылова рыбы. Охотничьи угодья коренных народов изымаются под промышленные зоны и горные отводы. Отсутствуют эффективные государственные механизмы поддержки малого бизнеса коренных малочисленных народов и т. д.

Отсутствие  целостной политики государства  по отношению к северным территориям, в том числе ущербное состояние  правового регулирования хозяйственной  деятельности на данных территориях, ставит во главу угла решение важнейшей  для северных территорий проблемы –  проблемы устойчивого развития. Многие положения существующих законов  в полной мере не работают, так как  уже длительное время не принимаются  подзаконные акты, то есть не создаются  механизмы реализации принятых законов. Кроме того, в отношении российских Арктики и Севера в целом необходимо учитывать их двойственную функцию: это одновременно и среда обитания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов, и важнейшая  сырьевая база страны. Иными словами, российский Север требует разработки двух взаимосвязанных вариантов  модели устойчивого развития – для  районов сохраняющегося традиционного  природопользования и для районов  активного экономического (промышленного) освоения; при этом интересы и перспективы  дальнейшего существования коренного  населения Севера должны учитываться в обоих вариантах.

В России, как отмечают юристы, неоднократно ставился вопрос о принятии подробного и эффективного федерального закона о хозяйственной деятельности в  Арктической зоне. На протяжении десятка  лет разрабатывались законопроекты  «Об Арктической зоне Российской Федерации», «О Северном морском пути». Однако на определенном этапе законотворческий процесс останавливался [Сиваков Д.О. Российская Арктика: способы правовой защиты. «Проблемы Севера и Арктики Российской Федерации». Научно-информационный бюллетень. Вып.9.апрель 2009. С. 47.]. На необходимость формирования прочной нормативно-правовой базы, регулирующей хозяйственную деятельность в Арктической зоне, указывалось многими юристами и экологами.

Высказывались мнения о включении изменений  и дополнений также и в акты экологического законодательства, в  частности, отраслевые законы дополнить специальными главами, посвященными особенностям тех или иных правовых режимов хозяйственной деятельности в Арктической зоне, предусмотрев более строгие экологические требования к недропользованию, деятельности торгового и рыболовного флота и др. Так, в Законе РФ «О недрах» отсутствуют требования о нормировании допустимого изъятия ресурсов недр, что не может не беспокоить. Правительство, не особенно заботясь о создании национального богатства за счет развития экономики (промышленности, сельского хозяйства и др.), в огромных объемах разрешает добывать нефть, газ и другие ресурсы недр для продажи за рубежом. В последние годы государственный бюджет до 35% формировался за счет продажи этих богатств природы. Такое положение вещей, очевидно, не отвечает общественным интересам, особенно интересам будущих поколений. Если будут сохранены нынешние темпы и масштабы добычи ресурсов недр, то будущие поколения будут их лишены [Бринчук М.М. Экологическое право. М. 2009. С. 174.]. Это напрямую касается коренных малочисленных народов северных территорий России. И не только их будущего, но и настоящего.

В частности, в ряде положений Основ отмечено, с одной стороны, что национальные интересы Российской Федерации в  Арктике заключаются в использовании  Арктической зоны в качестве стратегической ресурсной базы, а, с другой, не менее  важными стратегическими интересами является сохранение Арктики, сбережение уникальных экологических систем Арктики, имеющих общемировое значение. И, наконец, создание условий для сбережения уникального уклада жизни коренных народов Севера.

Однако  очевидны и проблемы, которые могут  возникнуть при реализации этой политики: в первую очередь, это трудности  нахождения гармонического баланса  между экономическими интересами государства  и экологическим благополучием северных территорий и коренных народов, их населяющих. Этим обстоятельством объясняется и затяжка в определении границ территорий традиционного природопользования. И пока они не зафиксированы юридически, весьма иллюзорна и возможность сохранения среды обитания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера.

Если говорить о коренных малочисленных народах, то для них это очень острый вопрос – изменение ресурсной базы, возможностей миграции, принципов использования биологических ресурсов. Меняется численность, пути миграции животных, то есть структура охотно-промыслового хозяйства, меняются условия для выпаса северных оленей, а это – осуществление традиционной деятельности.

Пассивная реакция федеральной власти на существующие проблемы подтолкнула некоторые  северные регионы к выработке  собственных концепций и решений  по устойчивому развитию территорий компактного проживания и традиционного  природопользования коренных малочисленных  народов. Одним из примеров может  служить Республика Саха (Якутия), где  разработана Концепция устойчивого  развития арктических улусов и мест компактного проживания коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия) до 2020 г., определяющая цели, приоритетные задачи и основные механизмы реализации.

Естественно, круг вопросов и проблем не исчерпывается  вышесказанным. Как уже неоднократно нами подчеркивалось, остается открытым главный вопрос - о создании самих  территорий традиционного природопользования .Какие критерии могут быть положены в основу их создания? Что касается названных выше видов традиционной хозяйственной деятельности – охоты и рыболовства, то здесь, полагаем, возможно создание таких территорий, исходя из определения рыбохозяйственных участков и охотничьих угодий, границы которых в определенной степени могут быть зафиксированы де-факто и де-юре. Что же касается оленеводства, то здесь возникают определенные сложности, связанные с миграционными процессами (с учетом, что оленьи пастбища занимают около одной пятой части территории России, а миграция оленей измеряется порой сотнями километров и не знает административных границ). Тем самым в данном случае территории традиционного природопользования могут быть определены лишь условно, в «плавающих» границах.