Специфика российского федерализма

Российский  федерализм.

1.1 Специфика российского федерализма

В Российской Федерации  по Конституций власти субъектов Федерации должны играть основную роль в регулировании социально-экономического развития регионов. Практика показывает, что свои функции они выполняют не лучшим образом. Российская Федерация унаследовала территориальную сетку и национальную специфику устройства пространственной структуры власти, свойственную РСФСР. Следствием этого является глубокая и

многогранная асимметрия регионов Российской Федерации. В настоящее время, как отмечает академик А.Г. Гранберг, “по степени межрегиональной социально-экономической дифференциации Россия занимает первое место в мире, а различия между российскими регионами превышают различия между самыми богатыми и самыми бедными странами мира” [Гранберг, 2004, с. 58].

Прогнозы территориального развития Российской Федерации, выполненные в СОПСе (Совет по изучению производительных сил), свидетельствуют, что без повышения эффективности региональной политики властей субъектов Федерации и сильной региональной экономической политики со стороны федерального правительства региональная дифференциация в стране будет возрастать. Расчеты показывают, что к 2015 г. “размах территориальной дифференциации при отсутствии активной регулирующей политики федерального центра ... возрастет приблизительно в 1,6 раза” [Полынев, 2003, с. 124]. Отмечено, что в 1999 г. соотношение величин валового регионального продукта (далее ВРП) (рассчитанного по паритету покупательной способности) по совокупности пяти лидирующих (лучших) и пяти замыкающих (худших) регионов составило 20,3 раза, а аналогичное соотношение десяти лучших к десяти худшим - 11,1. Прогнозируется, что в 2015 г. этот размах территориальной дифференциации может составить соответственно 33,3 и 17,6 раз, если ничего не менять в политике государственного регулирования регионального развития страны. В Сибирском федеральном округе (далее СФО) можно ожидать, что все субъекты  будут отставать в темпах экономического развития от среднероссийского уровня.

Исследования последних  лет показывают, что в России происходит не столько системное региональное расслоение, характеризующееся все большими различиями на всей совокупности территории, сколько своего рода кластерное: откровенный отрыв небольшой кучки субъектов РФ от основной массы российских регионов [Лавровский, 2005, с. 54]. Причина этого явления — огромное влияние на экономику мировых цен на нефть.

Явление чрезмерных региональных различий между субъектами Российской Федерации принято обозначать понятием “асимметрия” Российской Федерации” . Согласно Конституции РФ, ст. 5, п. 4, “во взаимоотношениях с федеральными органами власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны” (ссылка на Конституцию). В то же время при характеристике асимметрии Российской Федерации юристы обращают внимание на различия в политических правах субъектов Федерации (политическая и правовая асимметрия), финансисты - на разную обеспеченность жителей доходами консолидированных бюджетов регионов (бюджетная асимметрия), а экономисты - на региональную дифференциацию социально-экономических показателей развития страны (экономическая асимметрия). Соответственно этому предлагаются разные, порой противоречащие друг другу способы снижения асимметрии Федерации [Кривов, 2003; Клисторин, Селиверстов, 2002; Солодухин, 2003; Пастухов, 2003; Христенко, 2002].

Дифференциация регионов по уровню и условиям социально-экономического развития свойственна любым странам. Мировой опыт свидетельствует, что классических, полностью симметричных федераций, как по политическому признаку, так и по другим признакам, не существует. Даже США не являются таким государством. Более того, сейчас в мире наблюдается процесс децентрализации (регионализации) государственной власти даже в унитарных государствах. Все чаще понятие “асимметрия” начинают употреблять при характеристике любой формы государства, где в организации регионального уровня власти присутствуют территории с разным политическим статусом. Так, Р. Туровский отмечает, что “асимметрия территориально-государственного устройства предполагает как особый статус регионов в унитарных государствах, так и наличие регионов с более слабой автономией в федеративных государствах” [Туровский, 2004, с. 46].

Социально-экономические  проблемы в государствах обостряются  тогда, когда нарушается баланс отношений между федеральной и субфедеральной властью, или наблюдаются значительные дисбалансы между политическими правами, функциональными обязанностями и экономической основой властей отдельных субъектов Федерации. Разные признаки асимметрии Российской Федерации свидетельствуют о наличии огромного дисбаланса в правах, обязанностях и возможностях властей разного уровня. Чтобы устранить эти негативные явления, в стране непрерывно идут реформы, в том числе и субфедеральной власти.

Рыночные реформы по существу - это реформы государственной власти. По сравнению с советским периодом развития страны изменилась сущность государства не только как субъекта, но и как объекта экономики, так как произошла приватизация государственной собственности. Также изменилась сущность прав и функциональных обязанностей федеральной, субфедеральной и местной власти. Можно выделить два периода в этом процессе:

l) c 1992 г. по 1999 г. проводилась реформа прав властей разного уровня по использованию инструментария фискальной политики; в начале наблюдалось расширение прав субфедеральной и местной власти в налоговой политике, затем произошло некоторое сужение; в целом же происходила экономическая федерализация власти;

2) с 2000 г. в процессе административной реформы характер разделения функциональных обязанностей и прав в бюджетно-налоговой (экономической) политике между властями разного уровня начинает приобретать черты, более свойственные унитарной, чем федеративной форме государства.

Каким же образом в эти периоды менялась сбалансированность политических прав, функциональных обязанностей и экономических возможностей властей субъектов Российской Федерации?

Федеративная форма  государственного устройства известна давно, но наибольшее распространение  получила в современном мире. В  настоящее время в мире около 32% населения живет в государствах, которым присущи признаки организации государственной власти на федеративной основе. Специфику федеративного устройства России можно показать, рассматривая характер разделения политических прав, функциональных обязанностей и возможностей по их выполнению между двумя пространственными уровнями государственной власти.

В мировой практике сформировались следующие принципы разделения политических прав между федеральной и субфедеральной властью: конституционный принцип (наличие союзной конституции); договорной (система документов о взаимных обязательствах федеральной и региональной власти); конституционно-договорной (при наличии единой конституции наблюдаются случаи существования договорных отношений между центральной властью и отдельными субъектами федерации).

При описании способов разделения функциональных обязанностей между федеральной и субфедеральной властью в большинстве случаев внимание акцентируется на юридическом аспекте, выделяются следующие принципы [Солодухин, 2003]:

- дуалистического федерализма, т.е. четкая формулировка вопросов, входящих в исключительное ведение федеральной власти; все остальные вопросы 
в соответствии с принципом так называемой остаточной компетенции входят в 
ведение субъектов федерации (такой федерализм в США, Швейцарии, Мекси 
ке, Австралии, Бразилии);

- двух исключительных компетенций, т.е. в конституции дан перечень предметов ведения как федеральной власти, так и субъектов федерации: при этом, перечень вопросов субъекта федерации считается законченным, а исключительная компетенция федеральной власти может дополняться и расширяться (например, Канада);

- совместного ведения федерации и субъектов; при этом круг вопросов 
совместного ведения, как правило, крайне узок (наблюдается в ФРГ, Индии, 
Австрии, Малайзии).

При характеристике возможностей федеральной и субфедеральной власти по выполнению функциональных обязанностей большинство исследователей обращают внимание на права и механизм использования разными уровнями власти инструментария макрополитики - торговой, монетарной и фискальной. Исторический опыт показывает, что для формирования в стране единого экономического пространства необходимо, чтобы права в использовании инструментария торговой и монетарной политики принадлежали верхнему уровню власти. Эти требования обычно закрепляются в договорах или конституциях. Права же в области фискальной политики обычно распределяются между федеральной, субфедеральной и местной властью.

В мировой практике сложились  разные схемы разделения прав фискальной политики, которая влияет на характер налогово-бюджетного взаимодействия властей разных уровней. Чаще всего говорят об особенностях двух схем -

двух моделей “бюджетного федерализма”. Принимая во внимания специфику Российской Федерации, можно говорить о существовании трех схем бюджетно-налогового взаимодействия федеральной и субфедеральной власти, т.е. о трех моделях “бюджетного федерализма”:

1. децентрализованная или конкурентная модель (США);
2. кооперативная модель бюджетного федерализма (ФРГ);
3. централизованная модель (формируется в современной России). Особенность первой модели - четко разделенные права разных уровней

власти в налоговой  политике и в формировании бюджетов, наличие собственных налоговых служб у каждого уровня власти. Классический пример - США.

Кооперативная модель бюджетного федерализма предполагает постоянное сотрудничество властей разного уровня в бюджетно-налоговой политике. Допускается существование общих налогов и финансовая помощь бюджетам другого уровня, т. е. вертикальное бюджетное выравнивание. Кроме того, действует также механизм горизонтального бюджетного выравнивания. Так, в ФРГ существует закон, предписывающий налоговым ведомствам земель, где собирается корпоративный налог по месту нахождения штаб-квартир компаний, выплачивать средства тем землям, где проживают работники этих компаний. Именно эта черта позволяет говорить о существовании модели бюджетного федерализма с признаком кооперации (взаимодействия) властей [Зайдель, Веспер, 1999].

В России в небольшой  период развития страны в условиях становления рыночных отношений произошли существенные изменения в основных принципах, на которых строятся взаимоотношения властей разного уровня в федерациях. Основная причина этого явления - поиск модели государства, позволяющей обеспечить сбалансированность политических прав, функциональных обязанностей и возможностей властей разного уровня по их выполнению.

Сравнивая основные принципы разделения полномочий между двумя  уровнями государственной власти в  США и России, можно отметить следующие:

1. Федерация США формировалась “снизу”, поэтому принципы разделения полномочий между федеральной властью и штатами, на которых базируется Конституция США, изначально предоставляли широкие права властям двух уровней в балансировке своих функциональных обязанностей и возможностей по их выполнению.
2. Российская Федерация формируется “сверху”, путем отказа от чрезмерной централизации государственной власти, которая была свойственна стране в период социалистического пути развития. Решить эту проблему однозначно через Конституцию РФ не удалось. В ней содержатся статьи, констатирующие наличие совместных прав федеральной и субфедеральной власти в выполнении значительной части государственных функций.
3. В начальный период рыночных преобразований (1992-1999 гг.) разделение политических прав в России строилось на конституционно-договорной

основе, поскольку не все региональные власти подписали в 1992 г. Федеративный договор, который сохранил свою силу и после принятия Конституции РФ.

4. С принятием Налогового и Бюджетного кодексов по существу изменился принцип разделения бюджетно-налоговых полномочий властей разного уровня. Значительная часть прав в использовании инструментария фискальной политики оказалась сконцентрированной у федеральной власти.
5. В рамках начатой в 2000 г. административной реформы в Российской Федерации были приняты федеральные законы, разграничивающие сферы совместного ведения между властями разного уровня. Они столь детально и категорично описывают функциональные обязанности и имущественные права региональной и местной власти, что можно говорить о переходе на принцип двух исключительных полномочий.

     Нужно отметить еще одну группу вопросов, оставшихся пока без должного внимания в процессе реформирования отношений федеральной и субфедеральной власти. Речь идет о правах в сфере имущественных полномочий, которые позволяют государству быть участником рыночных отношений. Имущественные права государства, в том числе на средства производства, создавали фундамент механизма государственного регулирования социально-экономического развития СССР. Рыночные реформы были направлены на развитие всех форм собственности, построения государства с так называемой “смешанной” экономикой. В России среди политиков утвердилось и продолжает преобладать мнение о необходимости сокращения доли государства в экономике. В то же время многие ведущие российские ученые и даже предприниматели придерживаются иной точки зрения [Путь..., 1999; Черной, 2000].

Роль государственного сектора в современный период развития экономики России должна быть значительной, поскольку территория характеризуется крайне неравномерной инфраструктурной обеспеченностью и только государство способно решить эту проблему. Исследования показывают, что причина низкой эффективности госсектора в России более связана с недостаточным бюджетным финансированием, а не с фактором участия государства в экономике. Доля госсектора в экономике, измеряемая показателем занятости, довольно высокая в Норвегии и Швеции, т.е. северных странах. В этих странах высока также доля государственных расходов в ВВП. Е. Балацкий и В. Конышев отмечают наличие определенных пропорций между этими долями, которые в России нарушены. Причину низкой эффективности госсектора в экономике России они объясняют крайне низкой финансовой обеспеченностью госсектора, которая в 4 раза ниже, чем в США и в 2-3 раза ниже, чем в Норвегии. По их мнению, России следует ориентироваться на “равновесную структуру экономики, предполагающую долю госсектора на уровне 28% по сравнению с нынешним в 37%” [Балацкий, Конышев, 2004, с. 16]. При этом “параллельно государство должно перестраивать свою фискальную и бюджетно-финансовую политику в направлении удержания нынешнего уровня доли государственных расходов в ВВП с последующим постепенным увеличением”.

Проблема рациональных пропорций в использовании как  инструментария государственного имущества, так и инструментария бюджетно-налоговой политики при регулировании социально-экономического развития экономики требует тщательного исследования, как на уровне федеральной власти, так и на уровне властей субъектов Федерации [Валентей, 1998]. Нам неизвестны зарубежные работы, где бы эта проблема была достаточно полно освещена. Анализируя распределение госсобственности и госрасходов между федеральной и субфедеральной властью в США, можно отметить следующее. Доля федерального сектора в госсобственности США составляет 26,42%, а доля штатов и местных властей - 73,52%, т.е. в два с лишним раза выше [Васильев, 2004]. В то же время доля федерального правительства в государственных расходах составляет 60,5%, а доля штатов и местных органов власти - 39,5%. [Пороховский, 2001]. Можно сделать вывод, что федеральная власть в большей степени, чем штаты и местная власть, влияет на экономику через финансовые рычаги, а штаты и местная власть в большей степени, чем федеральная власть, оказывают влияние на экономику через распоряжение общественной собственностью.

Проблема рационального  распределения общественного имущества  между разными уровнями власти особенно актуальна в Российской Федерации сейчас, с принятием федеральных законов о разграничении предметов совместного ведения между разными уровнями власти [Об общих принципах..., 1999; Об общих принципах..., 2003].

1.2 Проблема самодостаточности региональной власти

Самодостаточностью региональной власти будем называть способность  властей субъектов Федерации  балансировать свои функциональные обязанности с финансовыми и имущественными возможностями по их выполнению. Схематически это свойство региональной власти можно изобразить в виде равностороннего треугольника. Возможности власти определяются масштабностыо экономической основы, т.е. имущества н финансов, которыми могут распоряжаться власти субъекта Федерации.

В свою очередь, экономическая основа зависит от состояния экономики субъекта Федерации. Чтобы региональная власть была самодостаточной, она должна обладать:

1. соответствующими политическими правами (это необходимое, но не достаточное условие);
2. самостоятельностью в определении функциональных обязанностей субъекта федерации;
3. самостоятельностыо в использовании общественйого имущества и инструмента фискальной политики при выполнении определяемых региональной властью функциональных обязанностей (экономическая основа).

В процессе рыночных преобразований и административной реформы в  Российской Федерации менялись характеристики обозначенных трех групп условий самодостаточности субфедеральной власти. После подписания Федеративного договора и принятия Конституции Российской Федерации власти cyбъектов Федерации, получили широкие политические права, присущие классическим федерациям. В то же время не полностью были урегулированы вопросы функциональных обязанностей властей разного уровня и экономической основы их выполнения,

В наследство от советского периода развития страны государственная  власть получила значительные функциональные обязанности не только по оказанию населению различного рода услуг, но и по управлению экономикой. В процессе приватизации государственной собственности произошло резкое сужение экономической основы возможностей федеральной и региональной власти по выполнению своих функциональных обязанностей. Одновременно стали меняться и функциональные обязанности властей всех уровней, однако этот процесс шел очень медленно. В результате нарушился присущий советскому периоду развития страны баланс между государственными функциями и экономическими возможностями по их выполнению. В наибольшей степени это нарушение ощутили власти субъектов Федерации со слабым экономическим потенциалом.

Следствием дисбаланса является невыполнение региональными  властями возложенных на них государственных функций, а именно, несвоевременные выплаты заработной платы работникам бюджетной сферы, невыполнение обязательств по предоставлению определенных законами льгот населению и др. Поэтому по традиции советского времени федеральное правительство все годы рыночных реформ оказывает субфедеральной власти огромную финансовую помощь.

С дисбалансом политических прав, функциональных обязанностей и  реальных возможностей по их выполнению постоянно сталкиваются субъекты федерации всех государств. Способы регулирования дисбаланса зависят от принципов федеративного устройства страны. Так, в США субфедеральная власть обладает большой самостоятельностью в определении доходов бюджета и через управления налоговой системой штатов может пополнять бюджеты и стимулировать экономику. Одновременно высока степень самостоятельности

властей штатов и в учреждении своих функциональных обязанностей, т.е, тех проблем, которые они должны решать. Поэтому при дефиците средств власти штатов могут сократить свой список функций.

       В России региональная власть столкнулась с дефицитом финансовых ресурсов еще в советский период рыночных преобразований экономики. Поэтому с момента образования Российской Федерация субфедеральная власть проявила большую активность по расширению своих налоговых, бюджетных и имущественных прав. Это время можно назвать периодом экономической федерализации власти, он охватывает 1992 – 1999. В результате “налоговой свободы” их число стало быстро расти в списке действующих налогов, к концу 1996 г. было 200 налогов [Христенко, 2002].

В российских условиях на фоне углублявшегося экономического кризиса и наличия значительного сектора теневой экономики, который не платил налоги, свобода региональных и местных властей в учреждении налогов и сборов привела к тому, что предприниматели стали требовать от правительства снижения чрезмерного налогового бремени. Эта проблема широко обсуждалась всеми уровнями власти и освещалась в печати. В 1998 г. Государственная Дума приняла Закон «О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации». Он предписывал региональным и местным властям пользоваться унифицированным и закрытым перечнем налогов.

Практика показывает, что  даже в условиях налоговой свободы  1994— 1996 гг. значительная часть субъектов Федерации не могла без финансовой помощи сформировать бюджеты, позволяющие выполнять возложенные на них государственные функции. Так, в 1994 г. трансферты из Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР) получали 66 субъектов Федерации, позднее число субъектов Федерации, реципиентов ФФПР, сократилось незначительно (в 2005 г. — 67 субъектов РФ).

Децентрализация бюджетной системы началась еще  в период введения элементов рыночной экономики в командно-административную систему советского государства. Бюджетная система СССР была многоуровневой, но чрезмерно централизованной. В 1989 г. дефицит государственного бюджета СССР достиг своего наивысшего значения, составив 51% от доходов союзного бюджета. После провозглашения 12 июня 1990 г. Парламентом РСФСР суверенитета, власти России начинают проводить собственную макроэкономическую политику. В октябре 1991 г. появляется собственный закон “Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР”. Процесс реформирования бюджетной системы затронул также и местное самоуправление.

В начальный период реформ власти субъектов Федерации, отвечая  за социально-экономическое развитие субъектов Федерации, естественным образом участвовали в регламентировании деятельности органов местного самоуправления и в формировании местных бюджетов. Но, поскольку налоговый потенциал в большинстве субъектов Российской Федерации очень низкий, то дефицит бюджетных доходов и неравномерность размещения налогового потенциала по территории регионов в первую очередь отражается на уровне местного самоуправления. Федеральная власть вмешалась в бюджетный процесс субъектов РФ. Появился Указ Президента РФ, который ввел минимальные доли отчислений от федеральных налогов в бюджеты разного уровня, включая местные. Позднее федеральным законом “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации” [О финансовых основах..., 1997] было введено требование закрепления определенных долей федеральных налогов за местными бюджетами на постоянной основе. Кроме того, этот закон предусматривал создание в субъектах Федерации фондов финансовой поддержки муниципальных образований, которые должны формироваться за счет отчислений от федеральных и региональных налогов.

В период 1992-1997 гг. доля региональных бюджетов в налоговых доходах возрастала, что свидетельствует о децентрализации фискальной политики, о повышении роли субфедеральной и местной власти в налоговой политике страны. С принятием Налогового кодекса тенденция меняется, наблюдается концентрация большей части налоговых доходов в федеральном бюджете. Другую картину можно увидеть в динамике расходов. Доля субфедеральной власти в расходах консолидированного бюджета страны до последнего времени растет.

Иначе выглядит динамика финансовой помощи бюджетам субъектов  Федерации. Доля финансовой помощи в доходах региональных бюджетов ведет себя неустойчиво. Объясняется это тем, что в первой половине 1990-х годов на баланс местных органов власти передавались объекты жилищно-коммунального хозяйства. Эта дополнительная финансовая нагрузка на местные бюджеты компенсировалась финансовой помощью со стороны федерального правительства.

В 2003 г. федеральное правительство контролировало более 89% налоговых поступлений в бюджетную систему страны. Существует мнение, что «именно сосредоточение “налоговой власти” на федеральном уровне наилучшим образом способно сохранить на всей территории РФ единое экономическое пространство, избежать возникновения внутри страны барьеров, препятствующих свободному перераспределению финансовых и иных ресурсов между регионами” [Юрзинова, 2004, с. 22]. В среднесрочной перспективе, как следует из нормативных документов правительства РФ, не намечается существенного повышения налоговой самостоятельности регионов. Подавляющее большинство расходных полномочий (81,5%) также находится в сфере контроля Федерального правительства [там же, с. 24]. Таким образом, можно говорить о доминировании федерального уровня власти в регулировании процессов социально-экономического развития страны.

В целях обеспечения  объективности и прозрачности финансовой помощи бюджетам других уровней в 1998 г. правительством РФ была принята Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 гг. [Концепция..., 1998].

Начатый процесс  реформ показал, что для прозрачности межбюджетньгх отношений и усиления контроля над использованием финансовой помощи регионам необходимо более четкое разделение полномочий между разными уровнями власти. Эта идеология нашла отражение в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации до 2005 г. [Христенко, 2000]. В 2003 г. были приняты федеральные законы, разграничивающие функциональные обязанности и имущественные права по их реализации между разными уровнями власти. В итоге реформа межбюджетных отношений должна привести к укреплению самодостаточности региональной власти на принципах унитарного, а не федеративного государства.

1.3. Признаки унитаризации государственной власти

После президентских выборов (год), В.В. Путин в первом послании Федеральному Собранию РФ поставил вопрос “о необходимости административной реформы”. Было подчеркнуто, что “результатом должно стать государство, адекватное нашему времени и целям, перед которыми стоит наша страна. И государственный аппарат должен быть эффективным, компактным и работающим”. (http://archive.kremlin.ru/text/appears/2002/04/28876.shtml). В последующих ежегодных посланиях Президент РФ конкретизировал задачи административной реформы очередного года.

Первый практический шаг  реформирования государственного аппарата состоял в укрупнении структур президентской  власти в регионах. В мае 2000 г. появился президентский Указ “О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе” [О полномочном представителе..., 2000].

Эта акция позволила  проконтролировать и урегулировать  вопросы правового пространства страны, установить положенное соответствие между Конституцией Российской Федерации и конституциями (уставами) субъектов Федерации.

Во втором ежегодном  послании Президента РФ первое место  среди приоритетных задач реформирования власти было отведено мероприятиям по разграничению полномочий между разными уровнями власти. В.В. Путин подчеркнул, что “определение конкретных, четких полномочий центра и субъектов Федерации в рамках их совместной компетенции” должно быть осуществлено “именно федеральными законами” (ссылка на послание). В 2003 г. были приняты два федеральных закона. Новая редакция закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации” от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ вступила в действие с 1 января 2005 года. Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ должен был вступить годом позже. Рассмотрим, какое влияние могут оказать эти федеральные законы на устранение дисбаланса между функциональными обязанностями и возможностями региональных властей по их выполнению, наблюдаемого в настоящее время.

Вполне объяснимо, что  проблема разграничения полномочий между разными уровнями власти приобрела особую актуальность, когда федеральное правительство приступило к реформе межбюджетных отношений. Объективно решить вопрос распределения финансовой помощи бюджетам других уровней нельзя без точной оценки расходов региональной власти. Федеральная власть пошла путем унификации функциональных обязанностей субъектов Федерации в сфере совместного ведения.