Сравнительный анализ государственных учреждений зарубежных стран

Министерство  образования и науки Республики Казахстан

Евразийский национальный университет им. Л.Н. Гумилева

Кафедра: Теории государства и права

ЗАЧТЕНО:

Саимова Ш.А

                                                                                                               21.10.2013 г.

                                            Реферат

                           По административному праву на  тему:

Сравнительный анализ государственных учреждений зарубежных стран

 Студентка: Темиртаева Т.                               

Специальность: 5В030100 –

 Юриспруденция

                                                    «Астана 2013»

ПЛАН

Введение…………………………………………………………………………3

1. Сущность и понятие государственной службы………………………………....5
2. Становление государственной службы Республики Казахстан…………..……7
3. Современная казахстанская государственная служба………………………….9
4. История развития и современное состояние государственной службы в зарубежных странах……………………………………………………………..10
5. Особенности организации взаимодействия с государственными органами и организациями зарубежных стран. ………………………………………….…16
6. Сравнительная характеристика деятельности государственной службы в зарубежных странах………………………………………………………….….17

Заключение…………………………………………………………………….....26

Список использованных источников………………………………………...…27

Введение

В современных условиях изменяется роль государства внутри страны, а происходящие в мире интеграция и глобализация порождают новые проблемы. Это связано, прежде всего, с научно-технической революцией и внедрением общечеловеческих ценностей таких, как свобода, демократия, равноправие, права человека и социальная справедливость.

Актуальность данной работы заключается в том, что способ организации государственной службы приобретает особенно важное значение в условиях демократии. От этого во многом зависит, насколько полно будут восприниматься и воплощаться на практике насущные требования избирателей; насколько прочной и эффективной станет обратная связь между государством и гражданским обществом и в конечном итоге прочность политического режима.

В свою очередь способ организации  государственной службы напрямую зависит от господствующих среди политиков представлений о ее задачах, основных функциях, критериях эффективности.

Данная работа является обзорным рассмотрением организации государственной службы в Республике Казахстан и демократических зарубежных странах.

Понятие государственной  службы. Что вкладывают в него у  нас и что на Западе? В чем сходство и в чем различия, положение в современном государственном управлении, уровень правовой обеспеченности - это те вопросы, на которые отвечает данная работа.

Анализ зарубежной практики дает возможность определить, какой опыт, какие из концепций реформирования и в какой мере могут быть адаптированы на казахстанскую почву, позволяет лучше понять логику реформирования отечественной модели государственной службы и определить пути повышения ее эффективности.

Начало последней "волны" реформирования государственной службы за рубежом приходится на 90-е годы ХХ века. Реформа государственной  службы стала приоритетом для  многих развивающихся и переходных государств. Они, как правило, осуществляют эту реформу, заимствуя отдельные  элементы гражданской службы у наиболее развитых стран, пытаясь приспособить их к национальным особенностям. Основными  целями реформы государственной  службы, как правило, являются стремление решить текущие проблемы страны и  по возможности решить стратегические задачи – создания службы, которая  могла бы быстро адаптироваться к  меняющимся внешним условиям.

Сегодня основная возможность  взаимного обмена опытом в области  государственной службы осуществляется посредством международного сотрудничества, которое включает в себя разнообразные  виды, формы и методы обмена информацией  об организации государственной  службы и правовом положении государственных служащих между Республикой Казахстан и иностранными государствами.

Задача государства состоит  в том, чтобы при осуществлении  международных связей в области государственной службы концентрировать внимание, прежде всего, на изучении зарубежного опыта в сфере нормативно-правового регулирования государственной службы, применения форм и методов осуществления кадровой политики, научно-методического и информационно-аналитического обеспечения функционирования государственной службы.

При ознакомлении с зарубежным опытом в области государственной  службы и его использовании представляет особый интерес сравнительный анализ государственно-политического устройства Казахстана и других стран для выработки такой концепции государственной службы и механизма определения эффективности деятельности государственных органов, которые учитывали бы соответствие государственных структур и их функций целям, стоящим перед казахстанским обществом, а также специфику прохождения государственной службы в органах различных ветвей власти на республиканском и региональном уровнях, а также в местном самоуправлении.

В наше время совершенно очевидно, что служба и служащие необходимы в масштабе всего общества, в жизни различных объединений  и индивидов. С возникновением государства  одной из главнейших его задач  стала организация и правовое регулирование отношений в сфере  государственной службы.

Опыт многих стран свидетельствует  о том, что государственная служба является одним из важнейших условий  успешного выполнения государством своих функций. Государство сильно, прежде всего, своей четкой организационной  и высокоэффективной государственной  службой. Государственная служба является проводником между государством и гражданским обществом. Одним  из субъектов государственной службы является государственный служащий, который имеет права, обязанности, гарантии, несет ответственность, особенности  прохождения государственной службы, и которого необходимо ориентировать  на интересы государства и общества. Пока прослеживается ориентация государственных  служащих на удовлетворение своих собственных  интересов и оторванность от нужд населения. А если происходит именно так то, можно сказать, что законодательство о государственной службе не в  полной мере действует, имеются недостатки, которые необходимо устранять. Для  того чтобы, выполнялись функции  государства, необходим сильный  институт государственной службы, а  это невозможно при слабой законодательной  базе.

1. Сущность и понятие государственной службы

Общепринятого определения понятия  «государственная служба» в научной  литературе нет. Наиболее характерны определения  государственной службы:

- Как формы участия граждан в осуществлении целей и функций государства;

- Как формы реализации «связи отношений государства, общества, закона и гражданина»;

- Как механизма формирования, реализации и совершенствования институтов государственной власти и государственного управления;

- Как единство правовых институтов, регулирующих осуществления государственной власти и государственного управления, и социального института - сообщества, профессиональной корпорации, лиц, практически исполняющих эти функции в соответствии со своим правовым статусом;

- Как система государственных органов, имеющих своих служащих для выполнения государственных задач и функций;

- Как особого вида управленческой деятельности - государственной администрации.

Встречаются и другие определения  понятия «государственная служба», но их определяют как синонимы: «государственная организация», «работа в пользу государства» и т.д.

Указанные подходы к определению  понятия «государственная служба»  не нашли поддержки у законодателя.

В Законе Республики Казахстан «О государственной службе» от 23 июля 1999 года № 453 дается следующее определение: «Государственная служба – деятельность государственных служащих в государственных органах по исполнению должностных полномочий, направленная на реализацию задач и функций государственной власти».

Следует заметить, что в определении  понятия «государственная служба»  в качестве ведущего признака выделяется прилагательное «государственная». Это  означает, что сущность и значение государственной службы определяются сущностью и назначения государства. Государственная служба не только отражает задачи, функции и основные черты государства, но призвана обеспечивать их практическое осуществление. Поэтому государственный служащий в рамках полномочий по замещаемой должности всегда выступает от имени и по поручению государства.

Государственные должности государственной  службы подразделяются на группы, кроме  этого государством устанавливаются  перечни специализаций должностей и квалификационные требования к  лицам, замещающим данные должности.

Как уже отмечалось выше государственная  служба - особый вид профессиональной деятельности, и заниматься этой деятельностью  можно лишь в государственных органах, только государственные органы наделены правом иметь государственных служащих. Под государственным органом понимается составная часть государственного аппарата, образуемая в установленном законом порядке и наделенная государственными полномочиями, необходимыми для осуществления функций государственной власти.

Каждый государственный орган  уполномочен республикой Казахстан осуществлять строго определенные задачи и функции. В этих целях государство наделяет свои органы властными полномочиями. Сущность этих полномочий состоит в том, что государственные органы имеют право принимать общеобязательные решения. Властные полномочия государственных органов находят свое воплощение в компетенции, закрепленной в соответствующем нормативно-правовом акте и производной непосредственно от государства.

Государственная служба осуществляется в аппаратах органов представительной и судебной властей, в органах  исполнительной власти, а также в  иных государственных органах, реализующих  от имени государства его цели и функции и отнесенных актами законодательства РК к государственной службе.

Таким образом, согласно действующему законодательству государственная  служба осуществляется в государственных  органах, правовой статус которых определяется Конституцией РК и законом, государственными служащими, правовой статус и властная деятельность которых также детально регламентируется законом и иными нормативными актами. Все это придает государственной службе параметры крупнейшего публично-правового института, имеющего решающее значение для формирования государственности, осуществления государственной власти и воплощения социальной роли государства в обществе.

Что касается функций государственной  службы, то их виды в нормативном  порядке не определены. Полагают, что  государственная служба органически  связана с государством, с его  местом и ролью в жизни общества. Она возникает вместе с государством как институт осуществления государственной  власти. В деятельности государственных  служащих реально осуществляются функции  государства. Поэтому функции государственной  службы в принципиальном плане в  целом адекватны функциям государства. Функции государства выполняют  все государственные органы, реализующие  государственную власть. Соответственно выделяются виды государственной деятельности, отличающиеся своим назначением, субъектами, методами и формами осуществления  государственных функций.

Под функциями государственной  службы понимаются самостоятельные  и относительно обособленные основные виды государственно-служебных действий.

Правоприменительная функция - это  реальное претворение в жизнь  Конституции РК, законов и иных нормативных правовых актов государства.

Правотворческая функция - это разработка и принятие нормативных актов. Правозащитная  функция - это обеспечение прав и  свобод граждан. Регулирующая функция - это разработка и реализация государственной политики во всех областях жизни общества. Государственная служба проявляет себя при подготовке разнообразных конкретных программ государственной деятельности, принятии всех основополагающих политических решений и при их реальном осуществлении.

Организационная функция - это обеспечение  практической реализации компетенции  государственных органов, внутренней согласованности, их стабильного функционирования и эффективного влияния на процессы в обществе.

В совокупности перечисленные функции  характеризуют сущность государственной  службы. Все функции реализуются  в публично-правовой форме. Государство  придает общеобязательное значение государственно-служебной деятельности и государственно-служебным полномочиям  и доводит эти установления до всего общества посредством законов  и иных нормативно-правовых актов. Государственная  служба реализует свои функции в  конкретных правоотношениях, используя  правоприменение и правоохрану. Таким образом, весь механизм публично-правового регулирования выступает формой реализации функций государственной службы.

2. Становление государственной службы Республики Казахстан

Отсутствие системного подхода  и несовершенство законодательной  базы первых - чествования независимого Казахстана, проблемы, доставшиеся  в наследство от административной  системы   государственного  управления   КазССР,   привели   к нестабильности  и низкой  квалификации,  отсутствию  профессионализма кадров государственного управления.

Первый этап реформы государственной  службы пришелся на 1990-е гг.:

- Интенсивное изучение международного опыта в сфере государственной службы;

- Разработка законодательства при поддержке международных организаций и развитых стран;

- Формирование казахстанской модели государственной службы

ЗАКОН О ГОСУДАРСТВЕННОЙ  СЛУЖБЕ (1999)

- должности государственных служащих законодательно разделены на

политические и административные;

- административные государственные служащие законодательно защищены в случае смены политических государственных служащих (например, министра);

- введен обязательный конкурсный отбор при поступлении на административную государственную службу;

- создан уполномоченный орган по делам государственной службы с территориальными подразделениями в регионах

«Привычки к вмешательству  во все дела, ненужный и вредный ореол таинственности, приводящий к укрытию информации от общества, ведомственность и местничество, кумовство и групповщина, коллективная безответственность, серость и безынициативность, неадекватное и многоступенчатое построение, коррупция - вот далеко не полный букет «качеств» нашей бюрократии, воспитанной прежним режимом, явно проявившихся в последние годы и перешедших из скрытой формы в открытую» - так охарактеризовал Президент РК НА. Назарбаев государственную службу в своей стратегической программе «Казахстан-2030».

18 сентября 1998 года впервые  на всем постсоветском пространстве  в Казахстане был образован  уполномоченный орган, непосредственно  подчиненный и подотчетный главе  государства — Агентство Республики  Казахстан по делам государственной  службы, призванный осуществлять  единую государственную политику  в этой сфере. Таким образом,  исходя из задач, поставленных  в Стратегии «Казахстан-2030», реформа  государственной службы получила  институциональное оформление.

Текущий этап реформы государственной  службы РК наглядно продемонстрирован  на рисунке 1.

Рисунок 1. Текущий  этап реформы государственной службы

3. Современная казахстанская государственная служба

Современная казахстанская  модель государственной службы получила международное признание. Во-первых, всемирный банк признал ее региональным лидером реформ в сфере государственной службы. Во-вторых, Программа развития ООН предложила создать на базе Агентства Республики Казахстан по делам государственной службы «Региональный хаб» по распространению передового опыта в области государственной службы. В-третьих, было предложено в 2013 году в Астане провести «Глобальную конференцию» по вопросам государственной службы.

Надо отметить, что казахстанская  модель изучается в учебниках  России (Академия народного хозяйства, Высшая школа экономики), а также  к нам приезжают представители  других стран  с целью изучения нашего опыта.

Следует сказать, что в  Казахстане работать государственным  служащим престижно. Динамику желания  казахстанцев пройти конкурсный отбор на вакантные места в гос органы можно посмотреть на рисунке 2.

Рисунок 2. Динамика конкурса на одно место

Однако при всех многочисленных плюсах казахстанской модели гос службы, было бы не честно не упомянуть о имеющихся недостатках.

Итак, основные проблемы:

- недостаточная объективность  конкурсных комиссий при отборе  и формировании кадрового резерва;

- несанкционированный доступ к информационной системе тестирования;

- несоблюдение в полной  мере принципа меритократии при  назначениях на должности в  порядке перевода;

- отсутствие законодательства  о механизме ротации;

- нарушение прав административных  государственных служащих, в том  числе необоснованные увольнения  при смене руководства;

- сведение роли кадровых  служб к «бумажному оформлению»  решений, особенно на региональном  уровне.

- несовершенство программ  обучения и низкая мотивация  руководителей;

- несовершенство законодательства  по этическим нормам и антикоррупционного  законодательства.

Далее, следует отметить концепцию новой модели государственной  службы РК и ее целевые индикаторы:

- повышение уровня доверия  населения к системе конкурсного  отбора кадров;

- повышение уровня доверия  госслужащих к соблюдения принципа меритократии;

- создание управленческого  корпуса «А»;

- повышение уровня защиты  госслужащих при смене руководителей;

- адаптация учебных программ  Академии государственного управления  и Региональных центров обучения  к реальным потребностям;

- конкурентоспособный   социальный пакет (с 2014 г.);

- совершенствование этических  норм и антикоррупционного законодательства, а также системы контроля за их соблюдением;

- совершенствование контроля за качеством оказания государственных услуг.

4. История развития и современное состояние государственной службы в зарубежных странах

В настоящее время, тщательное изучение зарубежной практики требуется, прежде всего, по следующим проблемам:

1) методика определения  и описания государственных должностей, разделения их на политические  и карьерные, подбора расстановки,  переподготовки, повышения квалификации  и воспитания кадров, форм и  методов работы с кадровым  резервом;

2) механизм ограничения  участия государственного служащего  в предпринимательской и иных  сферах деятельности;

3) методика создания квалификационных  характеристик, профессиограмм государственных служащих, системы присуждения классных чинов и квалификационных разрядов;

4) опыт составления реестров, выработки механизма отбора граждан  на государственную службу, формирования  государственного заказа на обучение  персонала, проведения конкурсов  на замещение государственных  должностей и планирования карьерного  продвижения государственных служащих;

5) порядок выхода в  отставку и пенсионного обеспечения;

6) система финансирования  государственной службы;

7) вопросы оптимальной  численности государственного аппарата;

8) формы оплаты труда  и контроль за доходами государственных служащих;

9) применение антикоррупционных  мер;

10) вопросы формирования  банков кадровой информации и  их использования;

11) форм взаимодействия  органов власти с научными  и учебными учреждениями по  вопросам государственной службы.

Однако при изучении зарубежного опыта организации и функционирования института государственной службы необходимо руководствоваться рядом принципов:

Объективность, т.е. видеть проблему такой, какая она есть в действительности.

Практичность. Этот принцип  подразумевает необходимость заимствования, но с учетом двух принципиальных моментов. Во-первых, если это действительно  нужно; во-вторых, можно ли это заимствовать.

Самобытность. Один из главных  принципов, который указывает на учет национальной специфики государства  и его регионов.

Совмещение заимствованного и собственно созданного. В перспективе необходимо учесть тот факт, что любое приобретенное окажется жизнеспособным только если будет представлять собой синтез заимствованного и собственно созданного.

Целостность. Институт государственной  службы носит системный характер, поэтому оценка, внедрение тоже должны носить комплексный (системный) характер.

Критичность. Нельзя забывать, что западный путь не является идеальным, поэтому в первую очередь следует  обращать внимание на позитивные элементы государственной службы.

Принцип учета фазового сдвига. Страны находятся на разных этапах развития. Необходимо заимствовать зарубежный опыт государственной службы того же этапа, который в данный момент проходит наша страна.

Таким образом, выделяются четыре модели государственной гражданской  службы: централизованная закрытая модель, реализуемая в унитарном государстве; относительно децентрализованная закрытая модель, реализуемая в федеративном государстве; относительно децентрализованная открытая модель, реализуемая в унитарном государстве; децентрализованная открытая модель, реализуемая в федеративном государстве.

Приведем характеристики основных моделей государственной  службы, основанные на данных современных исследователей:

1. "Закрытая" модель  государственной гражданской службы.

В соответствии с "закрытой" моделью сформирована государственная  гражданская служба в большинстве  стран континентальной Европы. Она  характеризуется наличием следующих  признаков:

- Субординационная организация системы государственной службы, подробная нормативная регламентация компетенции каждого уровня государственной службы.

- "Закрытая" система подбора кадров на государственную гражданскую службу.

- Высокий правовой и социальный статус государственного служащего, при котором должностной рост, заработная плата и льготы в основном зависят от стажа государственной службы и занимаемой должности.

- Сложная процедура увольнения государственного гражданского служащего.

В пределах этой модели приведем описание двух подтипов "закрытой" государственной гражданской службы в унитарном государстве –  Франции и федеративном – ФРГ.

Рассмотрим французскую модель государственной гражданской службы. Формируется в период французской революции при Наполеоне I. Провозглашается открытость государственной службы, служение общественным интересам, создается система конкурсного отбора служащих, создаются специальные учебные заведения для подготовки государственных служащих. В то же время преобладает тенденция к усилению служебной централизации, дисциплине, к кастовости служащих.

Современная государственная  гражданская служба Франции получает окончательное оформление к 1945 году. В это время был создан специальный комитет по реформе государственной службы. Основными целями реформирования государственной службы являлись обеспечение демократичности и открытости. В 1946 году был принят Закон об общем статусе чиновника, в котором была установлена новая структура государственной службы, повышены социальные и правовые гарантии для государственных служащих. Государственным служащим были разрешены забастовки, увольнять их можно было только на основании специального закона о сокращении персонала. Постепенное снижение уровня квалификации государственного аппарата, увеличения его численности, существенное отставание денежного содержания государственных служащих от заработной платы лиц, занятых в негосударственном секторе экономики, привели к падению престижа государственной службы.

Реформы 1981–1983 годов были направлены на децентрализацию управления страной, повышение эффективности  и результативности государственного аппарата. Итогом реформы стало принятие Закона от 13 июля 1983 года о правах и  обязанностях служащих и Закона от 11 января 1984 года, содержащих положения  общего статута центральной государственной  службы.

В дополнение к основным чертам "закрытой" модели государственной  службы, модели, сложившейся во Франции, присущи следующие черты: