Теоретические аспекты налогового администрирования. 3

УДК    351.713

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ   НАЛОГОВОГО АДМИНИСТРИРОВАНИЯ (ПО МАТЕРИАЛАМ РЕСПУБЛИКИ КОМИ)

Т.А. Найденова

Сыктывкарский государственный  университет, г. Сыктывкар

На протяжении ряда лет  в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию в качестве основной проблемы, требующей решения в области налоговой реформы, указывается на недостаточно эффективное реформирование налогового администрирования. Недостатки налогового администрирования приводят к увеличению налоговых правонарушений, снижению поступления налогов в бюджет и разбалансированности действий уполномоченных налоговых органов.  Налоговое администрирование в связи с этим выступает одним из важнейших инструментов  обеспечения стабильности и эффективности налоговой системы.

Несмотря на возросший интерес к вопросам налоговой деятельности государства в научной экономической литературе исследование вопросов налогового администрирования находится на начальной стадии. В доктрине не сложилось единого определения налогового администрирования.

В российской теории и  практике имеют место два подхода к определению дефиниции «налоговое администрирование».

Представители первого  подхода рассматривают налоговое  администрирование как целенаправленную плановую комплексную управленческую деятельность системы уполномоченных органов, организаций и их должностных лиц по организации применения законодательства о налогах и сборах, осуществлению контроля за его соблюдением, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты в бюджет налогов и сборов, проведению мероприятий, направленных на оптимизацию управленческих процессов, а также по обеспечению выполнения налогоплательщиками возложенных на них обязательств.

Так, по мнению Л.Я. Абрамчик, налоговое администрирование можно рассматривать как своеобразный механизм управления в налоговой сфере. При этом в узком смысле налоговое администрирование автор определяет как повседневную деятельность налоговых органов и их должностных лиц, обеспечивающую своевременную и полную уплату налогоплательщиками в бюджеты налогов, сборов и иных обязательных платеже [2].

Аналогичной позиции  придерживается Л.И. Гончаренко. Она рассматривает налоговое администрирование как определяющую часть управления налоговой системой, внутренний фактор ее развития. Налоговое администрирование осуществляется исполнительными органами власти и налоговыми органами. Текущий и последующий мониторинг позволяет принимать управленческие решения, направленные на поддержание и развитие налоговой системы и налоговых органов как ее части [3].

Более широкое определение налогового администрирования дают Пономарев А.И., Игнатова Т.В. По их мнению налоговое администрирование -это приведение процесса взимания налогов и возникающих отношений и связей между представителями налоговых органов и налогоплательщиков в соответствии с изменившимися производственными отношениями и формами хозяйствования [5].

В рамках второго подхода  налоговое администрирование рассматривается  как повседневная деятельность налоговых  органов и их должностных лиц, обеспечивающая своевременную и полную уплату налогоплательщиками в бюджеты налогов, сборов и иных обязательных платежей.

Следует отметить, что  второй, менее детальный подход не вполне удачен методологически, поскольку  понятие налогового администрирования, данное в его рамках, сходно с термином "налоговый контроль», определение которого приводится в статье 82 Налогового Кодекса РФ.

Таким образом, одни исследователи дают максимально детализированную дефиницию, тогда как другие придают налоговому  администрированию более широкий смысл.

В законодательстве РФ о налогах и сборах определение термину "налоговое администрирование" не дается, хотя термин "налоговое администрирование" зачастую встречается в контексте его совершенствования и улучшения.

Из анализа статей Налогового Кодекса РФ можно сделать вывод о том, что налоговое администрирование включает:  учет  субъектов и объектов налоговых правоотношений (ст. ст. 83-86 НК РФ); процедуры по исчислению и уплате налогов (гл. гл. 7-12 НК РФ); контрольные процедуры (гл. гл. 13, 14, НК РФ); меры  применения ответственности за совершенные налоговые правонарушения (гл. гл. 15-18 НК РФ).

 Использование в  налоговой и судебной практике  не зафиксированного в законодательстве термина не желательно. Закрепление в теории и практике понятия налогового администрирования облегчило бы понимание налоговых отношений. Мы предлагаем в связи с этим во избежание подмены понятий определять явление налогового администрирования через его специфические признаки.

К признакам налогового администрирования как деятельности уполномоченных органов могут быть отнесены: целевой характер деятельности уполномоченных органов, проявляющийся в обеспечении достижения целей, определенных государственной налоговой политикой и установленных законодательством о налогах и сборах; регламентированный характер деятельности, выраженный в наличии процессуальных и процедурных норм; подзаконность деятельности, так как она осуществляется на основании и во исполнение законодательных норм в целях реализации требований закона; регулярный характер деятельности; вторичный характер по отношению к законодательной деятельности; наличие административно-властных полномочий у уполномоченных органов; осуществление контроля за деятельностью администрируемых лиц.

Налоговое администрирование  базируется на общих принципах функционирования налоговой системы, таких, как: законность; равенство перед законом; добровольное исполнение налоговой обязанности; право на защиту законных интересов и прав; гласность и защита сведений, составляющих налоговую тайну; презумпция невиновности налогоплательщика; неотвратимость юридической ответственности за допущенные правонарушения.

Методами  налогового администрирования  являются: планирование; нормативно-правовое регулирование; контроль (включая учет и регистрационные действия); обеспечение исполнения обязанностей по уплате налогов, в том числе путем применения санкций;  арбитраж.

Налоговое администрирование осуществляется в целях реализации государственной  налоговой политики, эффективного использования  различных методов, форм и инструментов налогового планирования и регулирования, осуществления контроля в сфере налогов и сборов, обеспечения плановых налоговых доходов бюджета, укрепления налоговой дисциплины.

Таким образом, налоговое  администрирование можно определить как урегулированную нормами права деятельность государственных уполномоченных органов в налоговой сфере, направленную на реализацию эффективной налоговой политики. В этой связи, по мнению автора, задачами государства в сфере налогового администрирования  являются планирование и прогнозирование налоговых поступлений в бюджетную систему РФ; регулирование налоговых правоотношений государства и налогоплательщика; налоговый контроль и применение мер ответственности за совершение налоговых правоотношений.

Одной из основных задач государства в сфере налогового администрирования является планирование объемов налоговых поступлений. При осуществлении налогового планирования и прогнозирования не только реализуются фискальные задачи, но и закладываются основы оптимизации тактики и стратегии налогового регулирования и контроля. По мнению автора в современных условиях, когда идет процесс формирования оптимальной, эффективной налоговой системы, использование методов прогнозирования и анализа результатов предполагаемых изменений с помощью моделирования с применением имитационных моделей является наиболее реалистичным способом оценки налогового потенциала регионов и их практическое исполнение позволяет оптимизировать процесс налогового планирования. Актуальной задачей является внедрение стратегического налогового планирования на региональном уровне. Результатом станет не только определение научно обоснованных подходов к совершенствованию и повышению эффективности налогово-бюджетной политики регионов, но и совершенствование налогового администрирования в части правильного решения такой сложной задачи, какой является предоставление налоговых льгот. Для успешного освоения налогового планирования на всех уровнях налоговой системы и его унификации федеральному центру необходимо осуществить комплекс подготовительных мероприятий, включая создание программного обеспечения, разработку методики стратегического планирования, целевое обучение специалистов по данному профилю работы.

Регулирование налоговых  правоотношений государства и налогоплательщика предполагает изменение налоговой политики в РФ в сторону ее открытости перед налогоплательщиками, что, в конечном счете, приводит к увеличению поступления налоговых платежей во все уровни бюджетной системы РФ, сокращению выездных налоговых проверок, поступления писем, жалоб в вышестоящие органы, а также направления исков в арбитражные суды. В России уже действует упрощенная процедура реструктуризации налоговых претензий за прошлые периоды, что и для бюджета и для бизнеса значительно выгоднее, нежели банкротство по результатам контрольной работы налоговых органов. С этой целью налоговые органы России уже ведут открытый диалог с налогоплательщиками, направленный в первую очередь на предупреждение налогового нарушения, а не на применение к ним фискальных мер. Целенаправленно ведется работа по информированию налогоплательщиков о возможных рисках, стимулируется добровольный отказ от использования незаконных схем.

Предусмотрено проведение налогоплательщиком самостоятельной оценки рисков по результатам своей финансово-хозяйственной деятельности, в связи с чем Федеральной налоговой службой определено 12 критериев самостоятельной оценки рисков:

1) налоговая нагрузка  у данного налогоплательщика  ниже ее среднего уровня по  хозяйствующим субъектам в конкретной отрасли (виду экономической деятельности);

2) отражение в бухгалтерской  или налоговой отчетности убытков  на протяжении нескольких налоговых  периодов;

3) отражение в налоговой  отчетности значительных сумм  налоговых вычетов за определенный  период;

4) опережающий темп роста расходов над темпом роста доходов от реализации товаров (работ, услуг);

5) выплата среднемесячной  заработной платы на одного  работника ниже среднего уровня  по виду экономической деятельности  в субъекте РФ;

6) неоднократное приближение  к предельному значению установленных Налоговым кодексом РФ величин показателей, предоставляющих право применять налогоплательщикам специальные налоговые режимы;

7) отражение индивидуальным  предпринимателем суммы расхода,  максимально приближенной к сумме  его дохода, полученного за календарный год;

8) построение финансово-хозяйственной  деятельности на основе заключения  договоров с контрагентами-перекупщиками  или посредниками ("цепочки контрагентов") без наличия разумных экономических  или иных причин (деловой цели);

9) непредставление налогоплательщиком  пояснений на уведомление налогового  органа о выявлении несоответствия  показателей деятельности;

10) неоднократное снятие  с учета и постановка на  учет в налоговых органах налогоплательщика  в связи с изменением места нахождения ("миграция" между налоговыми органами);

11) значительное отклонение  уровня рентабельности по данным  бухгалтерского учета от уровня  рентабельности для данной сферы  деятельности по данным статистики;

12) ведение финансово-хозяйственной  деятельности с высоким налоговым риском.

Систематическое проведение самостоятельной оценки рисков позволит налогоплательщикам максимально уменьшить вероятность проведения выездной налоговой проверки; стимулировать их соблюдать законодательство о налогах и сборах; повышать налоговую грамотность и дисциплину; своевременно по результатам своей финансово-хозяйственной деятельности оценить налоговые риски и уточнить свои налоговые обязательства.

Налоговые органы получили возможность выявлять наиболее вероятные "зоны риска", своевременно реагировать на возможное совершение налоговых правонарушений и определять необходимые мероприятия налогового контроля, выявлять возможность извлечения либо наличие необоснованной налоговой выгоды; формировать единый подход к планированию выездных налоговых проверок.

Налогоплательщик нередко предпринимает для себя рискованные решения в надежде минимизировать налоги. Однако при проверке налоговыми органами могут быть вскрыты нарушения и произведены крупные доначисления, пени, штрафы, может наступить уголовная ответственность. В настоящее время политика налоговых органов направлена на предупреждение налогоплательщиком совершения налогового правонарушения путем раскрытия перед ним основных принципов контрольной работы, предложения более сознательно подойти к выбору принятия решения с учетом информации о рисках применения отдельных схем.

Инструментами снижения налоговых рисков в налоговой сфере являются:

1. Изучение налогоплательщиками  имеющихся  схем оптимизации налогообложения. Ознакомившись с их списком, налогоплательщик находит схожую со своим бизнесом схему, и сам представляет в налоговые органы по месту постановки на налоговый учет уточненные декларации, с обязательным приложением к ним пояснений.

2. Подача уточненной декларации. Такая декларация будет свидетельствовать о том, что налогоплательщик, возможно, усмотрел в своих действиях признаки возникновения необоснованной налоговой выгоды или какие-то недоработки при документальном оформлении финансовых операций. Если камеральная проверка подтвердит, что уточненные декларации достоверно отражают финансово-хозяйственную деятельность и не являются формальными, это, как правило, исключает вероятность проведения выездной налоговой проверки. А при соблюдении условий оплаты налоговых обязательств налогоплательщик полностью освобождается от ответственности.

Эффективная налоговая  система, включающая основные элементы налогообложения и процедуры налогового администрирования, должна соответствовать следующим основным требованиям: Федеральная налоговая служба (ФНС) и ее территориальные органы являются главными исполнителями функций администратора доходов соответствующих бюджетов; уровень и структура налоговой нагрузки не должны ухудшать условия экономического роста, искажать условия конкуренции, препятствовать притоку инвестиций; администрирование налоговых платежей должно исходить из минимизации связанных с ним издержек за счет совершенствования налогового учета и отчетности, устранения пробелов и внутренних противоречий налогового законодательства, повышения прозрачности и упрощения процедур взаимодействия налогоплательщиков с налоговыми органами.

Основным индикатором  эффективности налогового администрирования  выступает поступление налогов и сборов в бюджетную систему РФ.

Поступление налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджетную систему в 2009 г. по сравнению с 2008 г. сократились на 27650128 тыс. руб. или на 28%. Сокращение затронуло все налоговые доходы бюджета.

Снижение налоговых  поступлений в бюджеты разных уровней бюджетной системы свидетельствует о том, что налоговая система РФ является не гибкой и неэффективной, не способной быстро адаптироваться к изменяющимся условиям.

В Основных направлениях налоговой политики РФ на 2010 и на плановый период 2011 и 2012 гг. по большинству  налогов прослеживается дальнейшая либерализация налогового законодательства. Предполагается решить проблему трансфертного ценообразования, влияние которого на величину налоговой базы наблюдается почти по всем основным налогам. Если будут четко определены параметры взаимозависимости лиц, определения рыночных цен и их применения, методы контроля за использованием трансфертного ценообразования, то можно будет надеяться на положительные результаты законодательных изменений. Вызывает серьезные сомнения целесообразность введения института консолидированной отчетности по налогу на прибыль, поскольку консолидация отчетности нескольких налогоплательщиков чревата негативными последствиями с позиций определения общего финансового результата и соответственно может сказаться на величине налоговой базы. В странах, где действует этот механизм, консолидация отчетности используется для оптимизации налоговых платежей вполне законно, что в наших условиях не представляется целесообразным.

В сложившихся условиях необходимым условием функционирования налоговой системы выступает эффективная система налогового администрирования, значимость которого вытекает из того, что оно является  составной частью процесса управления. Управление постоянный и мониторинг налоговых поступлений напрямую влияют на величину доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ.

Для повышения эффективности  налогового администрирования целесообразно:

1. Выработать и законодательно  закрепить определение дефиниции  «налоговое администрирование», что  позволит снизить риски в судебной и налоговой практике.

2. Повысить эффективность  налогового планирования и прогнозирования,  реализующего не только фискальные  задачи, но и закладывающего основы  оптимизации тактики и стратегии налогового регулирования и контроля. Актуальной задачей, по мнению автора, является внедрение стратегического налогового планирования на региональном уровне. Результатом станет не только определение научно обоснованных подходов к совершенствованию и повышению эффективности налогово-бюджетной политики регионов, но и правильное решение сложных задач, в частности, предоставление налоговых льгот.

3. Зафиксировать законодательно проведение реструктуризации налоговых обязательств, что позволит крупным компаниям в случае больших налоговых доначислений избежать банкротства, а бюджет получит ранее не уплаченные суммы налогов с рассрочкой платежа по времени.

4. Обеспечить рост результативности  налоговых проверок, как основного инструмента налогового администрирования, путем улучшения качества аналитической работы, поскольку объективность и своевременность поступлении такой информации позволит сократить число неэффективных выездных налоговых проверок.

4. Совершенствовать систему отбора налогоплательщиков для проведения выездных проверок, позволяющую выбрать наиболее оптимальное направление использования ограниченных кадровых и материальных ресурсов налогового органа, добиться максимальной результативности налоговых проверок при минимальных затратах усилий и средств, за счет отбора для проверок таких налогоплательщиков, вероятность обнаружения налоговых нарушений у которых представляется наибольшей.

Литература

1.   Налоговый Кодекс РФ. Части 1 и 2. //КонсультантПлюс
2. Абрамчик Л.Я. Налоговое администрирование в системе финансового контроля // Финансовое право. 2005. N 6.
3. Гончаренко Л.И. Налоговое администрирование: дискуссионные вопросы понятийного аппарата // Вопросы теории и практики налогообложения: Сборник научных статей преподавателей и аспирантов кафедры "Налоги и налогообложение" Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации. М., 2005. С. 3 - 7
4. Малис Н.И. Вопросы налогообложения в условиях кризиса// Финансы. 2009. № 8. С.23-26
5. Пономарев А.И., Игнатова Т.В. Налоговое администрирование в Российской Федерации. М., 2006. С. 23
6. Отчет о результатах проверок соблюдения законодательства о налогах и сборах. [www документ]. URL.htth: r11.nalog.ru.