Участие прокурора в гражданском процессе. 6

Актуальность темы исследования. Одним из главных условий, призванных обеспечить достойную жизнь и свободное развитие человека, является труд. Право человека на труд является одним из жизненно важных прав, а способы его реализации в значительной степени характеризуют уровень развития общества. Именно в целях обеспечения достойной жизни людей государство должно принимать экономические, организационные, технические, правовые и другие меры, направленные на обеспечение эффективной защиты прав человека трудоспособного возраста в случае его болезни, травмы на рабочем месте.

Согласно Конституции Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, охрану труда и защиту здоровья (ст.7), где каждый имеет право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены (п.3 ст.37). Конституция РФ провозглашает также, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства (ст. 2).

Социальная направленность политики государства в достаточной степени определяется международными принципами и нормами.

Общее состояние дел в сфере охраны труда пока нельзя считать удовлетворительным. В докладе Федеральной инспекции труда о результатах работы в 2007 году по осуществлению государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, отмечается, что в организациях частной собственности к концу 2007 года по сравнению с 2002 годом удельный вес работников, занятых в условиях, не отвечающих санитарно-гигиеническим требованиям составил,

-например, в обрабатывающих производствах - 23,7% (в 2004 году - 21,2%, в 2002 году - 20,9 % работников), в строительстве - 13, 3 % (в 2004 году -10, 3 %, в 2002 году - 10, 3 % работников), на транспорте и в связи - 19, 2 % (в 2004 году - 14, 2 %). Материалы прокурорских проверок свидетельствуют, что количество выявленных нарушений законодательства об охране труда ежегодно значительно возрастает. Согласно статистическим данным за период с 1997 по 2007 год их общее число увеличилось с 11571 до 113050, то есть возросло почти в 10 раз. Повсеместно в регионах России на предприятиях и в организациях всех организационно-правовых форм прокурорами и другими государственными органами контроля выявляются многочисленные факты несоблюдения установленных законом требований об охране труда и грубейших нарушений правил по технике безопасности.

В результате такого неудовлетворительного состояния в сфере охраны труда на предприятиях и в организациях сохраняется высокий уровень производственного травматизма. Ежегодно около 100 тысяч работников получают производственные травмы и зачастую становятся инвалидами, а около 5 тысяч погибают, в том числе нередко гибнут женщины и несовершеннолетние.

Существенное изменение трудового законодательства, значительный рост правонарушений в данной сфере, процесс реформирования органов контроля и надзора в области охраны труда и отсутствие достаточной научной базы по проблемным вопросам прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на безопасные условия труда обусловили выбор темы настоящего диссертационного исследования.

Настоящая  работа - первое самостоятельное исследование, посвященное комплексному изучению актуальных проблем прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на безопасные условия труда с учетом состояния и тенденций развития законодательства в этой сфере и проводящихся реформ системы органов контроля, в которой автор предпринял попытку:

1. рассмотреть наиболее актуальные проблемы прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на безопасные условия труда в современных условиях;

2. проанализировать состояние законности и систематизировать типичные правонарушения в надзорной сфере отношений;

3. дать научное обоснование и сформулировать выводы и предложения, направленные на совершенствование прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на безопасные условия труда и законодательства об охране труда.

На основании комплексного исследования состояния законности в сфере соблюдения прав граждан на безопасные условия труда, с учетом анализа причин нарушений и их негативного влияния на законность, выработать пути и конкретные способы совершенствования прокурорского надзора и законодательства о правах граждан на безопасные условия труда.

Для достижения поставленной цели в процессе исследования решались следующие задачи:

1. установить специфику, определить понятие и сущность предмета, пределов, объектов и субъектов прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на безопасные условия труда;

2. выявить и обозначить проблемные вопросы, связанные с организацией работы прокурора по осуществлению надзора за соблюдением прав граждан на безопасные условия труда;

3. с учетом и на основе практики прокурорского надзора в сфере охраны труда,' анализа и систематизации типичных нарушений законодательства о соблюдении прав граждан на безопасные условия труда, причин и условий, способствующих им, разработать комплекс основных методических положений и предложить научно-обоснованную тактику прокурорского надзора в рассматриваемой сфере;

4. проанализировать и оценить степень эффективности правовых средств реагирования, используемых органами прокуратуры по устранению и предупреждению нарушений прав граждан на безопасные условия труда;

5. сформулировать предложения по совершенствованию деятельности прокуратуры при осуществлении надзора за соблюдением законодательства о правах граждан на безопасные условия труда, способствующие повышению его эффективности;

6. изучить и определить на основе действующего законодательства систему и структуру органов контроля и надзора за соблюдением прав граждан на безопасные условия труда, проанализировать состояние законности в их деятельности;

7. конкретизировать цели, основные задачи и ключевые направления деятельности прокуратуры в рассматриваемой сфере;

8. проанализировать законодательство, регулирующее правоотношения в области соблюдения прав граждан на безопасные условия труда. Проследить тенденции его развития, выявить недостатки и обозначить меры по их преодолению;

9. внести предложения по совершенствованию законодательства о соблюдении прав граждан на безопасные условия труда.

Объектом исследования данной работы является комплекс правоотношений, возникающих при реализации полномочий прокурора в ходе осуществления прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на безопасные условия труда.

Предметом исследования является деятельность прокурора по надзору за соблюдением прав граждан на безопасные условия труда, с учетом современного состояния и тенденций дальнейшего совершенствования законодательства в исследуемой сфере правоотношений, регулирующего деятельность органов прокуратуры, уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области охраны труда работников, выявление нерешенных проблем в практике осуществления прокурорского надзора в исследуемой сфере.

При проведении исследования по основным положениям работы, постановке задач, определении целей и решении круга поставленных проблемных вопросов использовался комплекс разноплановых научных приемов и средств теоретического освещения фактического материала. Исследование произведено на основе общенаучного диалектического метода познания и вытекающих из него научных методов: системно-структурного анализа, логического, исторического, сравнительно-правового, специально-юридического, статистического, конкретно-социологического, метода правового моделирования.

Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуратур субъектов Российской Федерации.

Проведено анкетирование прокурорских работников 40 субъектов Российской Федерации, которые проходили обучение на факультете повышения квалификации Санкт-Петербургского юридического института (филиала) Академии Генеральной прокуратуры РФ, по вопросам, отнесенным к исследуемой проблеме, что послужило обоснованием ряда проблемных вопросов, обозначенных в диссертации.

Научная новизна исследования заключается в том, что оно является первым после внесения дополнений и изменений в трудовое законодательство и в структуру контролирующих и надзирающих органов власти, а также является комплексным исследованием монографического характера, в котором на основе целостного научно-практического подхода представлено многоплановое решение возникших в современных условиях актуальных проблемных вопросов. Даны определения сущности предмета, объекта и пределов прокурорского надзора, правового и организационно-методического обеспечения работы прокурора по надзору за соблюдением прав граждан на безопасные условия труда, восполнения пробелов правового регулирования сферы, затрагивающей права и интересы миллионов граждан.

Юридическому анализу подвергнуты отдельные проблемы привлечения к юридической ответственности за нарушения законодательства о соблюдении прав граждан на безопасные условия труда, а по его результатам выдвинуты и обоснованы предложения, требующие решения, в том числе на законодательном уровне.

Значительное место в исследовании отведено установлению средств повышения эффективности организации и осуществления прокурорского надзора. С этой целью разработан алгоритм организации работы прокурора, подробно изучена многоуровневая система информационно-аналитического обеспечения деятельности прокуратуры. Особое внимание уделено детальной проработке отдельных форм взаимодействия органов прокуратуры с иными контрольно-надзорными структурами, координации их совместных усилий. В работе раскрыта правоприменительная практика, дается анализ состояния законности, систематизированы и изучены наиболее типичные нарушения законодательства, установлены упущения в работе прокуроров, что позволило выработать и сформулировать специфические особенности методики прокурорской надзорной деятельности, высказать критические замечания по ее тактике. Разработаны частные методические рекомендации по основным направлениям осуществления прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на безопасные условия труда.

По результатам исследования следующие выводы и положения выносятся на защиту:

1) Сформулировано определение прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на безопасные условия труда как самостоятельного, одного из наиболее актуальных и приоритетных направлений деятельности прокуратуры по укреплению законности и правопорядка в Российской Федерации.

2) Определена содержательная сущность и специфика предмета прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на безопасные условия труда:

надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов об охране труда, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами,

государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих структур;

надзор за соответствием Конституции Российской Федерации, федеральным законам правовых актов об охране труда, издаваемых федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих структур в процессе реализации своих функциональных полномочий в трудовой сфере и непосредственно в поднадзорных прокуратуре объектах;

надзор за соблюдением прав граждан на безопасные условия труда федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих структур.

В обобщенном плане предмет прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на безопасные условия труда определен как законность правовых актов и действий всех государственных и общественных органов и должностных лиц, а также субъектов хозяйственной и иной деятельности, на которых распространяется надзорная компетенция прокуроров.

При этом подразумевается законность действий и актов по соблюдению конституционных норм и положений законов, закрепляющих и регулирующих права граждан на безопасные условия труда, определяющих порядок их реализации и защиты, а равно и само их неукоснительное соблюдение.

Рассмотрены и определены основные критерии пределов прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на безопасные условия труда; обозначен и указан перечень объектов с учетом современных реалий, вытекающих из требований Указа Президента Российской Федерации «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», Указа Президента Российской Федерации «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти».

Системно сгруппированы наиболее типичные и распространенные нарушения в области соблюдения прав граждан на безопасные условия труда, а также недостатки в организации прокурорского надзора на данном направлении, и на этой основе предложены оптимальные, отвечающие практическим потребностям рекомендации по совершенствованию организации работы прокуроров и повышению эффективности надзорных мероприятий.

Разработаны и предложены пути качественного улучшения информационно-аналитического обеспечения и правильного выбора объекта проверки, даны определения вида проверок в зависимости от цели и характера информации о правонарушениях.

Разработаны и предложены наиболее оптимальные методы выявления, устранения и предупреждения нарушений прав граждан на безопасные условия труда.

Сформирован системный научно-прикладной комплекс специализированных методических и тактических способов и приемов по повышению эффективности и результативности надзорных мероприятий прокуратуры, в том числе обосновано предложение организационного плана о том, что прокурорские проверки по соблюдению прав граждан на безопасные условия труда следует проводить, как правило, с привлечением специалистов в данной области как на плановой основе, так и по конкретным сигналам, совместно с государственной инспекцией труда и иными надзорно-контролирующими органами.

В ходе исследования обнаружились существенные недостатки правового регулирования правоотношений в области охраны труда, в связи с чем предлагается внести следующие изменения и дополнения в действующее законодательство:

Внести дополнения в ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» с целью закрепления работодателя - физического лица, зарегистрированного в качестве индивидуального предпринимателя и работодателя - физического лица, не являющегося индивидуальным предпринимателем как объекта прокурорского надзора.

• Разработать и принять федеральный закон, который будет являться альтернативой отмененному Закону об основах охраны труда в Российской Федерации.

• Внести изменения и дополнения в ст. 209 ТК РФ, пересмотрев тем самым термин «охрана труда» с учетом международных стандартов.

• Внести дополнения в ст. 278 ТК РФ, дополнив ее еще одним третьим основанием прекращения трудового договора в случаях неоднократного нарушения руководителем организации (филиала), представительства обязанности по обеспечению безопасных условий и охраны труда.

• Внести изменения и дополнения в ст. 5.27 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, увеличив размер административного штрафа за нарушение законодательства о труде и об охране труда, указав, что размер штрафа для лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, составляет от пяти тысяч до двадцати пяти тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

• Дополнить ст. 4 Федерального закона «О техническом регулировании». После слов «рекомендательного характера» словами: «кроме нормативных актов, содержащих государственные нормы и требования по охране и безопасности труда».

Конкретные выводы и положения научного и прикладного характера, сформулированные по результатам комплексного актуального диссертационного исследования, можно рассматривать как определенный значимый вклад в общую теорию прокурорского надзора. Сформулированные в работе теоретические положения могут также иметь практическое значение в работе по дальнейшему совершенствованию организации прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на безопасные условия труда, повышению его действенности и результативности, а также способствовать научному развитию смежных сфер надзорной деятельности.

Практическая значимость проведенного исследования состоит в том, что его результаты могут быть применены в целях совершенствования действующего законодательства, при осуществлении ведомственного нормотворчества, при подготовке научно-методических и практических пособий для прокуроров, в практической деятельности органов прокуратуры по осуществлению надзора за соблюдением законодательства о соблюдении прав граждан на безопасные условия труда, а также в учебном процессе в институтах (филиалах) Академии Генеральной прокуратуры РФ при подготовке по специальности «Юриспруденция» и при повышении квалификации прокурорских кадров.

В общем плане предмет прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на безопасные условия труда определен как законность действий и правовых актов всех государственных и общественных органов и должностных лиц, а также субъектов хозяйственной и иной деятельности, на которых распространяется надзорная компетенция прокуроров.

В Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» приведен исчерпывающий перечень объектов прокурорского надзора.

Опираясь на вышесказанное, представляется логичным определить в качестве объекта прокурорского надзора за соблюдением прав гражданина на безопасные условия труда совокупность органов власти и субъектов хозяйственной иной деятельности, на которые распространяется компетенция прокуратуры, и деятельность которых связана с исполнением законов в сфере, соблюдения прав граждан на безопасные условия труда или способствовать этому.

Также можно отметить, что Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» не рассматривает физическое лицо как объект прокурорского надзора. Физическое лицо рассматривается лишь в таковом качестве как должностное лицо и руководитель коммерческой и некоммерческой организации. В литературе высказана точка зрения о возможности выделения индивидуальных предпринимателей в качестве объекта прокурорского надзора, рассмотрении их в данном случае как организации, а не как граждан.

Пределы прокурорского надзора как правовая категория определяет границы должного, возможного и запрещенного при выборе прокурором объектов предстоящей проверки, применений полномочий и средств прокурорского реагирования на выявленные факты нарушения закона. Рассматривая пределы прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на безопасные условия труда автор придерживается мнения о рассмотрении понятия пределов прокурорского надзора с учетом следующих критериев:

во-первых, круга актов, надзор за исполнением которых должен осуществлять прокурор;

во-вторых, круга объектов, надзор за законностью деятельности которых призван осуществлять прокурор;

в-третьих, полномочий прокурора.

Цели прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на безопасные условия труда можно определить, как цели прокурорского надзора вообще, реализуемые в рамках отрасли трудового права, а именно в области охраны труда, определяемые через состояние законности в данной области. Можно выделить две основные цели:

-обеспечение надзорными средствами охраны прав и законных интересов граждан на безопасные условия труда от противоправных посягательств, в том числе связанных с изданием незаконных правовых актов поднадзорными объектами;

-защита нарушенных прав граждан на безопасные условия труда.

Характер прокурорского надзора определяется его задачами, назначением прокуратуры как органа, следящего за законностью и стремящегося к утверждению единообразного и точного исполнения законов всеми органами, организациями, должностными лицами на всей территории страны.

Направление прокурорского надзора можно определить как отдельный участок надзорной деятельности в рамках одной подотрасли, выделение которого обусловлено необходимостью решения специальных задач в сфере однородных общественных отношений. В общем надзоре как комплексной, многосоставной отрасли прокурорского надзора выделяются пять самостоятельных подотраслей, в каждой из которых наличествуют направления прокурорского надзора.

Таким образом, в результате научного исследования автор приходит к выводу, что прокурорский надзор за соблюдением прав граждан на безопасные условия труда является одним из направлений подотрасли общего надзора, а именно прокурорского надзора за соблюдением прав и исполнением законов о социальных правах граждан. Цель данного направления надзора - поддержание правопорядка в области соблюдения прав граждан на безопасные условия труда, а задача — своевременное выявление нарушений законов в области соблюдения прав граждан на безопасные условия труда.

Кроме того, проведенный в данном разделе анализ показал, что предмет и обусловленные предметом цели, задачи и основные направления прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на безопасные условия труда являются взаимосвязанными категориями.

В следующем (третьем) параграфе «Исполнение законодательства о правах граждан на безопасные условия труда и классификация нарушений законодательства в данной сфере» исследуется состояние законности в сфере охраны труда. Следует отметить, что среди чрезвычайно важных проблем, имеющих значение для формирования цивилизованных условий существования гражданского общества, обеспечения гарантий государственно-правовой защищенности личности, является защита установленного Конституцией РФ права на безопасный труд.

Проведенный анализ надзорной практики свидетельствует о том, что к нарушению конституционного права работников на условия труда, отвечающие требованиям безопасности и гигиены, как правило, приводит невыполнение работодателями закрепленных в законодательстве требований по проведению социально-экономических, организационно-технических, санитарно-гигиенических, лечебно-профилактических и иных мероприятий. Основными причинами нарушения законодательства об обеспечении прав граждан на безопасные условия труда является также безответственное отношение работодателей к обеспечению этих условий, их явное нежелание в погоне за прибылью направлять средства на модернизацию производства, обновление основных производственных фондов (их износ в ряде случаев составляет до 70%).

Негативно сказывается на состоянии законности в области соблюдения прав граждан на безопасные условия труда и недостаточно высокий уровень профессиональной подготовки многих руководителей по вопросам охраны труда, неудовлетворительная трудовая и производственная дисциплина.

Работа по прокурорскому надзору за соблюдением прав граждан на безопасные условия труда должна основываться на детально продуманной долговременной стратегии деятельности прокуратуры, так как ее организация призвана обеспечить всесторонний учет и использование результатов работы на других направлениях деятельности органов прокуратуры. Организация работы прокурора должна строиться таким образом, чтобы в поле зрения прокуратуры находились наиболее актуальные вопросы обеспечения законности. В приказе Генеральной прокуратуры РФ от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» отмечается, что действия прокурора должны быть конкретными и систематическими.

В тесной связи с тактикой прокурорского надзора находится его методика. В то же время следует иметь в виду, что определение тактики имеет вполне самостоятельный характер, если методика показывает, что надо сделать прокурору, то тактика — как это надо делать.

Прежде всего, при выборе правового средства реагирования надлежит исходить из характера выявленных нарушений законов, степени распространенности и путей реального их устранения. В организационном плане прокурору важно сделать правильную правовую оценку итогов проверки. По результатам проверки прокурор принимает меры реагирования, направленные на: пресечение, предупреждение и устранение выявленных нарушений законов; восстановление нарушенных прав работников; привлечение виновных должностных лиц к ответственности, установленной законом (уголовной, административной, материальной). Меры прокурорского реагирования осуществляются в определенных правовых формах, закрепленных в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» (ст.ст. 22-28).

Однако хотелось бы сказать, что прокурорский надзор за соблюдением прав граждан на безопасные условия труда нуждается в совершенствовании, повышении эффективности. Этого необходимо добиваться в основном путем устранения недостатков и упущений в работе на всех стадиях надзорного процесса (организации работы, выявления нарушений законов, устранения этих нарушений), а также путем совершенствования законодательства как регулирующего организацию и деятельность прокуратуры, так и отношения в области охраны труда, совершенствования методического обеспечения органов прокуратуры, совершенствования профессионального мастерства прокурорских работников, совершенствования научного обеспечения.