Участие правительства РФ в законодательном процессе

Участие Правительства  Российской Федерации в законотворческом процессе является одним из приоритетных направлений деятельности этого  органа государственной власти. Это  объективно вытекает из конституционного статуса Правительства России, уполномоченного  при осуществлении исполнительной власти на федеральном уровне решать важнейшие вопросы управления страной. Основываясь на положениях ст. 114 Конституции Российской Федерации, Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" конкретизировал полномочия высшего органа исполнительной власти России. При этом наряду с перечнем общих полномочий Правительства России, выражающихся в реализации им внутренней и внешней политики Российской Федерации и осуществлении предоставленного ему права законодательной инициативы (ст. 13), указанный Федеральный конституционный закон достаточно полно определяет содержание его полномочий в целом ряде сфер государственной жизни. Вполне понятно, что для успешной реализации столь объемных задач Правительству Российской Федерации невозможно оставаться исключительно в роли органа, выполняющего решения главы государства и парламента страны. Правительство России должно обладать возможностью активно влиять на содержание внутренней и внешней политики государства. Поэтому наделение его достаточно большими полномочиями в законотворческом процессе - вполне оправданное явление.

1. Виды актов  Правительства РФ и иных федеральных  органов  

исполнительной  власти в законопроектной деятельности

Обратимся к  процедуре законопроектной деятельности Правительства РФ, установленной Регламентом Правительства РФ. В данной деятельности регламентом выделяются, как мы уже видели, три самостоятельные стадии: планирование законопроектной деятельности; организация законопроектной деятельности; утверждение законопроектов и представление их на рассмотрение в Государственную Думу РФ. 

Законопроектная деятельность Правительства Российской Федерации осуществляется в соответствии с утвержденными им планами законопроектных  работ, программами деятельности Правительства Российской Федерации, иными его актами, предусматривающими разработку законопроектов Совершенствовать законопроектную деятельность. Программы и планы законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации формируются в соответствии с программами социально-экономического развития страны, а также на основе концепции развития законодательства Российской Федерации. В зависимости от текущих и стратегических целей программы законопроектных работ необходимо разделять на ежегодные (утверждаемые на 1 год) и на перспективные (утверждаемые на 2-4 года).

Значительное  место среди планов законопроектной  деятельности занимает план подготовки проектов федеральных законов Правительства  Российской Федерации на текущий  год.

Кроме этого, в  деятельности предыдущего правительства можно выделить составление еще двух групп планов: планы (перечни) приоритетных законопроектов, предлагаемых к рассмотрению Государственной Думой в период осенней или весенней сессии, а также тематические планы. Указанными планами законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации предусматриваются поручения федеральным органам исполнительной власти по разработке законопроектов. При этом определяются ответственный федеральный орган исполнительной власти - головной исполнитель, состав соисполнителей и срок представления документов Повышение эффективности исполнения федеральных законов как требование времени. Проекты планов законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации разрабатываются Министерством юстиции Российской Федерации совместно с Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве на основе обобщенных предложений федеральных органов исполнительной власти, предложений органов государственной власти субъектов Российской Федерации, государственных и иных организаций и вносятся Минюстом России в Правительство Российской Федерации. Принятые планы законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации направляются Президенту Российской Федерации и в палаты Федерального Собрания. Поскольку акт, принимаемый Правительством в связи с утверждением плана законопроектной деятельности, не носит нормативного характера, он издается Правительством РФ в форме распоряжения. Министерство юстиции РФ разрабатывает проекты планов законопроектной деятельности Правительства на основе предложений федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности, и предложений департаментов Министерства Министерство юстиции России и укрепление вертикали власти. Формирование ежегодных проектов планов законопроектной деятельности Правительства осуществляет Департамент государственной политики в сфере федеральной юстиции Министерства юстиции. 

Проекты планов визируются статс-секретарем - заместителем Министра и за подписью Министра вносятся в установленном порядке в Правительство. 

Проекты планов законопроектной деятельности Правительства  подготавливаются и оформляются  Министерством юстиции в соответствии с требованиями, установленными Разделом 2.3. Типовой инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти (пп. 2.3.1.-2.3.6.) Проект постановления или распоряжения Правительства Российской Федерации печатается на стандартном листе бумаги формата А4 шрифтом размером № 14. Проект акта имеет следующие реквизиты: 

1. Наименование  вида акта - постановление Правительства  Российской Федерации или распоряжение  Правительства Российской Федерации. 

2. Дата акта  отделяется от наименования вида  акта, как правило, межстрочным  интервалом 24 пт, оформляется словесно-цифровым способом, печатается центрованным способом, проставляется при подписании акта. 

3. Индекс (номер)  печатается арабскими цифрами  и состоит из знака "№"  и порядкового номера документа,  например № 143. 

К порядковому  номеру распоряжения через дефис добавляется буква "р", например № 153-р. 

4. Место издания  - отделяется от реквизитов "Дата" и "Номер" межстрочным интервалом 24 пт и оформляется центрованным  способом. 

5. Заголовок  - порядок оформления заголовка  аналогичен оформлению этого реквизита в проектах указов (распоряжений) Президента Российской Федерации. 

6. Текст отделяется  от заголовка межстрочным интервалом 24 - 36 пт и печатается шрифтом  размером № 14 с интервалом 18 пт. 

Текст печатается от левой границы текстового поля и выравнивается по левой и правой границам текстового поля. Первая строка абзаца начинается на расстоянии 1,25 см от левой границы поля. 

Текст может  подразделяться на констатирующую часть (преамбулу) и постановляющую часть (в распоряжениях - распорядительную). 

7. Преамбула  в проектах постановлений Правительства  Российской Федерации завершается  словами "Правительство Российской  Федерации постановляет", последнее  слово печатается полужирным  шрифтом в разрядку. 

Преамбула может  отсутствовать, если предписываемые действия не нуждаются в разъяснении. 

8. Постановляющая (распорядительная) часть проектов  постановлений (распоряжений) Правительства  Российской Федерации, как правило,  подразделяется на пункты. 

Пункты нумеруются арабскими цифрами с точкой и заголовков не имеют. 

9. При наличии  приложений к постановлению (распоряжению) Правительства Российской Федерации  в тексте на них обязательно  делается ссылка. 

10. Подпись отделяется  от текста межстрочным интервалом 36 пт и состоит из слов "Председатель  Правительства Российской Федерации", инициала имени и фамилии Председателя Правительства Российской Федерации. Слова "Председатель Правительства" и "Российской Федерации" печатаются в две строки через 1 межстрочный интервал. Слова "Председатель Правительства" печатаются от левой границы текстового поля, а слова "Российской Федерации" центрируются относительно первой строки реквизита. Инициал имени и фамилия Председателя Правительства Российской Федерации печатаются у правой границы текстового поля. 

Приложения к проектам актов (постановлений и распоряжений) Правительства Российской Федерации печатаются на отдельных листах бумаги и визируются. 

Размеры полей, шрифты и межстрочные интервалы  при печатании текста идентичны  размерам, применяемым при оформлении текстов постановлений (распоряжений). 

Порядок оформления приложений к проекту постановления (распоряжения) Правительства Российской Федерации аналогичен оформлению приложений к проектам указов (распоряжений) Президента Российской Федерации. 

11. Визы проставляются на оборотной стороне последнего листа первого экземпляра (подлинника) проекта постановления (распоряжения) в нижней его части. 

Если в тексте проекта акта Правительства Российской Федерации упоминаются ранее  принятые акты Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации, то делается ссылка на соответствующий официальный источник их опубликования, например: "(Собрание законодательства Российской Федерации, 2005, № 3, ст. 6)". 

Если подготавливаемый акт Правительства Российской Федерации влечет за собой внесение изменений или дополнений в другие акты Правительства Российской Федерации, эти изменения или дополнения включаются в проект подготавливаемого акта или представляются в виде самостоятельного акта одновременно с ним. 

Проект акта Правительства Российской Федерации по организации исполнения федерального закона или акта Президента Российской Федерации должен содержать ссылку на соответствующий федеральный закон или акт Президента Российской Федерации Конституционно-правовое регулирование деятельности Совета Федерации. Справка к проекту постановления (распоряжения) оформляется на стандартных листах бумаги формата А4 и имеет следующие реквизиты: 

1. Наименование  вида документа - печатается прописными  буквами 2 межстрочными интервалами  ниже верхней границы текстового  поля, выделяется полужирным шрифтом  и выравнивается по центру. 

2. Заголовок  отделяется от предыдущего реквизита 2 межстрочными интервалами, печатается строчными буквами через 1 интервал, выделяется полужирным шрифтом и выравнивается по центру. Точка в конце заголовка не ставится. 

В заголовке  указывается полное название проекта  постановления (распоряжения), к которому подготовлена справка. 

3. Текст отделяется  от заголовка 3 межстрочными интервалами,  печатается шрифтом размером  № 14 через 1,5 интервала. 

Первая строка абзаца печатается на расстоянии 1,25 см от левой границы текстового поля. 

В тексте кратко излагаются мотивы внесения проекта, обоснование и суть проекта, наличие разногласий, результаты проработки и экспертизы. 

4. Подпись отделяется  от текста 3 межстрочными интервалами. 

Подпись включает наименование должности лица, подписывающего справку, его личную подпись и расшифровку подписи (инициалы и фамилию). 

Наименование  должности печатается от левой границы  текстового поля через 1 межстрочный  интервал и центрируется относительно самой длинной строки. 

Расшифровка подписи  располагается на уровне последней  строки наименования должности без пробела между инициалами и фамилией. Последняя буква в расшифровке подписи ограничивается правым полем. 

При наличии  нескольких подписей они располагаются  одна под другой в соответствии с  занимаемыми должностями. 

Подписи отделяются одна от другой 1 - 2 пустыми строками. 

Следует учитывать, что рассмотрение проекта федерального закона, не подготовленного на должном  качественном уровне и внесенного в  Государственную Думу, будет существенно  затруднено . Практически сразу после формирования состава Правительства России в соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 г. и начала его работы порядок организации законопроектной деятельности Правительства был определен постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 1994 г. № 733, утвердившим Временное положение о такой деятельности Правительства Российской Федерации СЗ РФ. 1994. № 9. Ст. 1019.. Данный факт является свидетельством того, какое важное значение придается организации законопроектной работы Правительства Российской Федерации. Итак, акты Правительства: 

а) подзаконны; 

б) обязательны  к исполнению на всей территории Федерации; 

в) имеют межотраслевое  содержание; 

г) разделяются  на постановления, как решения, имеющие  нормативный характер или наиболее важное значение, и на распоряжения, как решения по оперативным и другим текущим вопросам; 

д) имеют различные  процедуры подготовки и принятия в зависимости от того, являются ли они постановлениями или распоряжениями. Таблица 1 
 

Организация управления (организация деятельности центральных федеральных органов, штаты, документирование и т.д.) 

Анализ постановлений  Правительства Российской Федерации  позволяет выделить среди них  акты общенормативного характера, когда  утверждаются положения, правила (таковы Правила 

дорожного движения Российской Федерации от 23 октября 1993 г., Положение о порядке переоценки основных фондов (средств) предприятий и организаций от 25 ноября 1993 г.), вводится порядок деятельности (например, постановление «Об организации работы, связанной с привлечением и использованием иностранных кредитов» от 16 октября 1993 г.), а также акты программно-организующего характера (например, постановление «О социально-экономическом положении Российской Федерации и о мерах по реализации первого этапа программы Совета Министров – Правительства Российской Федерации на 1993 – 1995 годы «Развитие реформ и стабилизация российской экономики» от 6 ноября 1993 г.). Много актов посвящено изменению ситуации в отдельных регионах, отраслях и подотраслях (например, о мерах государственной поддержки агропромышленного комплекса в 1993 – 1994 годах). 

И все же можно  заметить некоторые «смещения» в  нормативном массиве правительственных  актов. Чрезмерно довлеют над  ними указы Президента Российской Федерации, которыми подчас решаются вопросы собственно правительственной компетенции (например, о регулировании деятельности полевых учреждений Центрального банка, о стабилизации работы Госкомитета Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур). Нередко в указах содержатся прямые поручения министерствам и ведомствам, а это сужает сферу воздействия на них со стороны Правительства. Бывает, что Правительство подвергается влиянию отраслевых и территориальных органов и меньше внимания уделяет стратегическим задачам, совершенствованию управления и координации звеньев исполнительного аппарата. 

Акты Правительства  – зеркало его деятельности, и  хотелось бы видеть в нем точное отражение перспективно и эффективно действующего высшего органа исполнительной власти. 

Большая ориентация Правительства на деятельность по исполнению законов могла бы послужить стабильности и четкому взаимодействию всех государственных  органов, а Правительству позволила  бы строже выполнять функции органа исполнительной власти. Уменьшилась бы доля рассогласованных правовых воздействий на экономические и социальные процессы и соответственно юридических коллизий. Удалось бы обеспечить большую согласованность законов и подзаконных актов. 

Можно рекомендовать  в данной связи, во-первых, систематическую выработку Правительством (любого уровня) программ, планов, мероприятий по исполнению законов, рассмотрение на своих заседаниях вопросов перестройки управления и хозяйствования. Во-вторых, в постановлениях желательно чаще ссылаться на законы, делая их по существу гласным правообразующим фактором для правительственных актов в смысле точного раскрытия нормативных положений законов, правильного их истолкования, обязательности исполнения. В-третьих, правительственные акты должны издаваться и периодически обновляться в тех случаях, когда их принятие предусмотрено законом, указом Президента. В-четвертых, необходимо последовательно выполнять поручения, содержащиеся в постановлениях парламента о введении в действие того или иного закона. Пока это делается не всегда и нередко с большим опозданием[3]. 

Решить поставленные задачи поможет Временное положение  о законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации  от 19 июня 1994 г., в подготовке которого участвовали сотрудники Института  законодательства и сравнительного правоведения. Каковы его основные положения? 

Регламент призван  определять порядок организации  законопроектной деятельности Правительства  Российской Федерации, осуществляемой им в процессе реализации законодательной  инициативы, а также по поручению Президента Российской Федерации и на основе обращений Федерального Собрания. 

Законопроектная деятельность Правительства Российской Федерации, осуществляемая им по своей  инициативе, проходит ряд стадий. Важно, чтобы законопроектная работа Правительства проводилась в соответствии с федеральными программами законопроектных работ Федерального Собрания Российской Федерации, Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Правительство вносит по своей инициативе предложения к проектам федеральных программ законопроектных работ Федерального Собрания и Президента Российской Федерации, предложения об изменении и дополнении федеральных программ законопроектных работ Федерального Собрания и соответствующих программ Президента. С учетом этого Правительство Российской Федерации утверждает программу разработки законопроектов по своей инициативе и участия в подготовке законопроектов по линии других государственных органов, а также определяет содержание законодательного обеспечения. И далее, в соответствии со своей программой законопроектных работ Правительство дает поручения министерствам, ведомствам и

97 иным федеральным органам по разработке законопроектов и подготовке законодательных предложений в соответствующих сферах государственного управления, устанавливает сроки представления этих документов. 

Опыт показывает, сколь существенны тщательно  урегулированные взаимоотношения  Правительства Российской Федерации  и Федерального Собрания Российской Федерации по ведению законопроектных  работ. Проекты законов и законодательных предложений представляются Правительством Российской Федерации Государственной Думе с необходимыми социально-экономическими обоснованиями. 

Правительство Российской Федерации для рассмотрения в Федеральном Собрании Российской Федерации законопроектов, направляемых им в порядке законодательной инициативы, назначает своих представителей. Представителями Правительства в Федеральном Собрании назначаются заместитель Председателя Правительства, руководители федеральных министерств и ведомств или их заместители, ведущие ученые и специалисты. 

Представители Правительства Российской Федерации  в Федеральном Собрании: представляют в парламенте законопроекты, направляемые Правительством Российской Федерации  в порядке реализации права законодательной инициативы; дают необходимые социально-экономические обоснования представляемых законопроектов; разъясняют положения представляемых законопроектов; участвуют в рассмотрении принятых Государственной Думой законов в Совете Федерации.