Ведущие научные школы государственного управления в странах запада

       ВЕДУЩИЕ НАУЧНЫЕ ШКОЛЫ 

       ГОСУДАРСТВЕННОГО  УПРАВЛЕНИЯ

       В СТРАНАХ ЗАПАДА 

1. Американская  школа государственного управления

       Сегодня в теории государственного управления выделяются несколько исторически сложившихся школ и направлений. Ведущими среди них являются американская, английская, французская и немецкая.

       Американская  школа «public administration» имеет общую эмпирическую направленность своих исследований. Это неудивительно, поскольку политологическая традиция в этой стране с самого начала имела эмпирическую ориентацию. О преимуществах эмпиризма в политической теории говорили и говорят многие ее представители. Профессор Дж.Дрижек из Орегонского университета подчеркивает, что любой прогресс в научных исследованиях «может быть охарактеризован как возрастающая способность науки справляться со случайностью в эмпирических проблемах».                                    

       Еще более категоричен Дж.Ганнелл. «Наивно  или претенциозно рассчитывать, - пишет  он, - что перестройка политической жизни, государственного управления может произойти на основе проникновения в суть экзистенциализма, феноменологии, лингвистического анализа, герменевтики, критической теории и метаэтики». Дж.Ганнелл полагает, что только на основе обобщения практики политической жизни, политического и государственного управления может плодотворно развиваться теоретическая мысль.

       Идеи  Дж.Ганнелла полностью разделяет  известный американский политолог  Ю.Меен: «Наилучшая стратегия для  политических наук, - подчеркивает он, - состоит в том, чтобы в максимальной степени быть строго эмпиричным».

       Несколько в другом аспекте рассматривает  проблему эмпиризма в политических науках Р.Лейн. Он полагает, что в условиях научно-технической революции происходит широкое вторжение «научных критериев и научного знания» в сферу практической политики, государственного управления: «Дебаты, еще остаются оценочными и партийными, но сфера идеологии сокращается под влиянием господства знания». Сама теория административно-государственного управления необходима для того, чтобы сделать практику государственного управления более рациональной.

       Уже на начальных этапах развития американской школы государственного администрирования многие ее выдающиеся представители были не только теоретиками, но и практиками. Профессор Л. Уайт, который по праву считается одним из основоположников классического направления в американской школе, вел большую практическую деятельность в качестве члена Комиссии по делам гражданской службы. Его фундаментальная теоретическая работа «Введение в науку государственного управления» (1926 г.) во многом является обобщением практики государственного администрирования в США.

       В теоретическом плане Л.Уайт во многом опирался на работы Ф.Тейлора, Г.Гантта, Ф. и Л. Гилбретов, занимавшихся организацией управления в бизнесе. Вслед за Ф.Тейлором Л.Уайт утверждал, что оптимизация использования средств в административно-государственном управлении должна быть ориентирована на достижение поставленных целей с максимальной эффективностью при минимальных затратах. Основными принципами искусства государственного администрирования он считал специализацию, единство распоряжений, сокращение числа подчиненных, делегирование ответственности, централизацию, корпоративный дух (гармонию персонала).

       Л.Уайт полагал, что ученые должны ориентироваться на изучение самих административно-государственных институтов с целью оптимизации их функционирования и развития. Основное внимание в своих работах он уделял разработке рациональной структуры государственного администрирования как иерархической организации. При этом Л.Уайт рассматривал государственное администрирование в качестве универсального процесса, состоящего из нескольких взаимосвязанных функций. Главными функциями среди них он считал планирование и организацию.

       Однако  классическая школа в административно-государственном управлении недооценивала влияние человеческого фактора на развитие управленческого процесса. Поэтому достижения социальной психологии и социологии в 20-30-х годах во многом поставили под сомнение универсальность классических принципов, претендующих на всеобщность. Представители движения за человеческие отношения (или «школа человеческих отношений» попытались объяснить реальное функционирование административных служб через анализ поведения работающих в них индивидов и групп. Наиболее известными учеными этого направления в США в 20-50-е годы были Мери Паркер Фоллет, Элтон Мэйо, Абрахам Маслоу. Именно мисс Фоллет была первой, кто определил научное управление как «обеспечение работы с помощью других лиц». Она обратила внимание, что четко разработанные административные структуры и хорошая заработная плата сотрудников не всегда вели к повышению производительности труда, как это утверждали сторонники классического направления. Силы, возникавшие в ходе работы между служащими, иногда превосходили усилия руководителей повернуть процесс управления в нужную сторону⁵.

       Исследования, проведенные А.Маслоу, во многом позволили  понять причины этого явления. Он разработал иерархию потребностей, которая вошла во все учебники по научному управлению⁶. В соответствии с его концепцией мотивами поступков людей являются в основном потребности не экономические (как полагали «классики»), а социальные, эгоистические, позволяющие реализовать творческие возможности, и др., которые могут быть лишь частично и косвенно удовлетворены с помощью денег. Основываясь на этих выводах, А.Маслоу рекомендовал использовать приемы управления человеческими отношениями, включающие создание благоприятного психологического климата в коллективе, консультации со служащими и предоставление им более широких возможностей для реализации своего творческого потенциала в работе. В 50-е годы в США возникает новое направление в теории административно-государственного управления - поведенческий подход. В отличие от школы человеческих отношений, сосредоточившей внимание на методах налаживания межличностных отношений, в основу нового подхода положено стремление в большей степени раскрыть возможности человека в управленческом процессе, применяя концепции поведенческих наук к государственному администрированию.

       Дискуссии вокруг поведенческого подхода продолжались на протяжении всей истории «public administration» в США. За это время очень изменился сам подход и даже модифицировалось название: из бихевиоризма оно превратилось в бихевиорализм. Методологическое значение поведенческого подхода состояло не в тех или иных конкретных выводах или предложениях, а в общей ориентации на превращение теории административно-государственного управления в «точную» науку. Первоначально формулировка критерия «точности» была заимствована из психологической концепции бихевиоризма (созданной Дж.Уотсоном).

       Известный американский политолог Д.Истон  указывает в своей статье, посвященной  эволюции бихевиоризма, что смысл  психологического бихевиоризма состоит в стремлении исключить из научных исследований все субъективные факторы: цели, намерения, желания, идеи - и оставить лишь данные верифицируемых наблюдений. Но даже в психологии первоначальная парадигма «стимул - реакция» со временем уступила место другой - «стимул - организм - реакция», «что позволяет учесть в качестве потенциально полезных чувств, мотивизации и прочие аспекты субъективного восприятия данных и реакции организма»⁷.

       Однако  в теории административно-государственного управления никогда столь решительно не устранялись субъективные данные. Поэтому появление в 40-е годы термина «бихевиорализм» и постепенное исчезновение из словаря американских политологов слова «бихевиоризм» связаны со стремлением подчеркнуть специфику поведенческого подхода к теории административно-государственного управления (и в других политических науках). Д.Истон считает, что смысл бихевиорального подхода состоит не просто в стремлении к точности, а в надежде на то, что «в конечном счете будут найдены, какие-то общие переменные, которые могут лечь в основу теории, способствующей лучшему пониманию поведения человека во всех областях»⁸.

       В русле поведенческого подхода разработано  немало единиц анализа, которые успешно  применяются в государственном  администрировании. Г.Саймон ввел понятие «решение» и разработал возможности его использования как в чисто теоретическом, так и в эмпирическом плане. В настоящее время парадигма «принятия решений» признана в качестве наиболее общей концепции при исследовании управленческих процессов в теории административно-государственного управления.

       Д.Трумэн предложил концепцию «группы  интересов», которая используется для  аналитических целей в государственном  администрировании. Это группы «с общими ценностями и установками, которые выдвигают свои требования через государственные институты или, напротив, предъявляют требования к последним"⁹. К.Дейч предложил в качестве единицы анализа сообщение, а также каналы его распространения.

       Д.Истон  систематизировал основные идеи бихевиорализма, опираясь на работы Р.Даля, Ч.Хайнемана, Д.Уолдо, Д.Трумэна. Он предложил восемь основных принципов бихевиоральной методологии. Применительно к теории административно-государственного управления они могут быть сведены к следующему.

       1. Закономерности. Объектом исследования должны быть не столько сами институты и формальные моменты государственного управления, сколько действия людей, направленные на достижение оптимального управления. В поведении людей в управленческом процессе можно выявить элементы повторяемости, поддающиеся обобщению и систематизации в рамках теории поведения, что имеет объяснительную и прогностическую ценность.

       2.Верификация.  Достоверность обобщений такого  рода, в принципе, может быть проведена  путем наблюдения за соответствующим поведением.

       3.Методика. Способы получения и интерпретации  данных не могут приниматься  на веру, а должны использоваться  в качестве гипотетических — их следует критически изучать, уточнять и отбирать, чтобы в итоге прийти к строгим методам наблюдения, фиксирования и анализа.

       4. Количественные методы. Использование  количественных методов не должно быть самоцелью: их следует применять лишь там, где это может дать практический эффект.

       5. Ценности. Моральная оценка и  эмпирическое объяснение связаны с двумя различными типами суждений, которые в интересах науки должны аналитически разделяться. Однако исследователь поведения в управленческом процессе вправе высказывать суждения обоего рода вместе или порознь при условии, что он не принимает одно за другое.

       6. Систематичность. Исследования должны  быть систематичными, т.е. теоретическое и эмпирическое следует рассматривать как взаимосвязанные части конкретного и упорядоченного знания.

       7. Чистая наука. Понимание и объяснение  поведения в управленческом процессе логически предшествует выработке рекомендации для решения актуальных проблем административно-государственного управления.

       8. Интеграция. Поскольку государственное  администрирование связано с  различными сторонами человеческой  деятельности, недопустимо игнорировать в исследованиях выводы других общественных наук. Признание этой взаимозависимости должно способствовать интеграции теории административно-государственного управления с философией, социологией, психологией, политологией¹⁰.

       Наиболее интересными концепциями управления, разработанными в рамках поведенческого подхода, являются теории Х и У Д.Макгрегора и теория мотивационной гигиены Ф.Герцберга.

       Д.Макгрегор  полагал, что стратегия управления базируется на том, как управляющий  представляет свою роль по отношению к рядовым служащим. Теория Х получила название статической стратегии управления. Ее основные постулаты сводятся к следующему:

       • средний служащий в силу своей  природы не любит работать и при  возможности стремится избежать труда;

       • вследствие прирожденной неприязни  к труду большую часть служащих необходимо принуждать, контролировать, направлять или угрожать им наказанием, чтобы они работали напряженно для  достижения целей организации;

       • средний служащий предпочитает, чтобы  им руководили, стремится избежать ответственности, сравнительно нечестолюбив и более всего предпочитает собственную безопасность.

       Д.Макгрегор  считал, что в этих положениях содержится большая доля истины, но их не стоит  преувеличивать, и предлагал соглашаться с ними только при наличии надежных доказательств их справедливости в каждом отдельном случае. Однако более гибкой и эффективной концепцией управления он считал теорию У, которая получила название динамической стратегии управления. Вот ее основные положения:

       • затраты физических и умственных усилий в процессе труда также  естественны, как в играх или  на отдыхе;

       • внешний контроль и угроза наказания  не являются единственными средствами для ориентации усилий людей на достижение целей организации. Служащий способен и будет сам себя контролировать, если он стремится к целям, в достижении которых он заинтересован;

       • усилия, прилагаемые служащим к достижению поставленных перед ним целей, пропорциональны ожидаемому вознаграждению за их осуществление;

       • средний служащий при соответствующей подготовке и условиях не только принимает на себя ответственность, но и стремится к ней;

       -«способности  ярко проявлять творческую фантазию, изобретательность и творческий подход к решению проблем организации свойственны скорее широкому, а не узкому кругу людей;

       • интеллектуальные способности среднего чиновника используются далеко не полностью в системе управления.

       Ниже  приведены основные различия теорий Х и У Д.Макгрегора.

       Теория  Х

1. Статистическая стратегия управления
2. Дальнейшее совершенствование способностей чиновника невозможно
3. Единоличный полный контроль
4. Активность чиновника ограничена в силу самой природы человека
5. Неэффективная работа организации обусловлена природой людей, которыми необходимо руководить

       Теория  У

1. Динамическая стратегия управления
2. Дальнейшее совершенствование способностей чиновника возможно
3. Признается наличие у чиновника потребности в селективной адаптации
4. Активность чиновника ограничена способностью управляющих к руководству
5. Неэффективная работа организации обусловлена плохим управлением

       Д.Макгрегор  понимал, что предпосылки теории У легко принять, но трудно провести в жизнь. Он также подчеркивал, что  теория У - это только комплекс гипотез, а не истин в последней инстанции. Ее гораздо легче применять по отношению к управленческому персоналу среднего и высшего звеньев, чем к рядовым служащим, так как управляющие в силу занимаемого положения обязаны принимать решения.

       Применение  теории У для мотивации управляющих - это, по сути дела, обогащение содержания их труда, расширение их обязанностей при соответствующем увеличении прав. В то же время применение теории У к рядовым служащим не только увеличивает их роль в управлении, но изменяет содержание их роли, поскольку они, традиционно не имевшие права принимать решения, получают такие права, а ответственность их не возрастает.

       Однако  привлечение подчиненных к управлению часто себя не оправдывает: не потому, что теория У неверна, а потому, что ее трудно реализовать на практике. Прибегающие к ней управляющие часто просто не обладают необходимыми для этого способностями либо позволяют своим служащим принимать решения только по несущественным вопросам (например, выбор местоположения стоянки автомобилей или буфета), либо просят их совета, а потом пренебрегают им. Подобные управляющие могут быть уверены, что пользуются методами коллегиального руководства, но это не так. Д.Макгрегор предупреждал: если вы попытаетесь применить теорию У на такой искусственной основе, вам и вашим подчиненным будет легче жить, если вы переключитесь на теорию X. Лучше эффективно применять теорию X, чем неэффективно - теорию У.

       Концепция управления Ф.Герцберга также основана на исследовании мотивов поведения людей в процессе управления. Ф.Герцберг выполнил серию исследований, предположив, что труд, приносящий служащему удовлетворение, способствует его психическому здоровью. Его концепция получила название мотивационной гигиены. Гигиена, как известно, является наукой о поддержании здоровья, но в данном случае здоровой психики и хорошего настроения в процессе работы.

       Все факторы, сказывающиеся на мотивах  трудового поведения, Ф.Герцберг разделил на две группы: способствующие и  препятствующие удовлетворению трудом.

       В первую группу вошли: трудовые успехи; признание заслуг; собственно процесс труда; степень ответственности; служебный рост; профессиональный рост¹³. Согласно теории Герцберга, наличие любого из этих факторов (или их всех) усиливает положительные мотивы трудового поведения служащих, поскольку повышает степень удовлетворенности работой. Он полагал, что эффективнее всего удовлетворенность трудом достигается обогащением его содержания. Это значит, что служащему следует предоставить возможность принимать самостоятельные решения, специализироваться в удовлетворяющей его деятельности, иметь перспективы служебного роста и т.д. Иными словами, лица, проектирующие рабочие места служащих, должны стремиться к тому, чтобы на работников достаточно активно воздействовали все шесть факторов, способствующих удовлетворенности трудом. Ф.Герцберг предупреждал, что обогащение содержания труда не следует смешивать с расширением круга обязанностей. Обогащение содержания труда делает работу интересней, поскольку предоставляет работнику большую свободу действий, тогда как расширение круга обязанностей только увеличивает объем работы.

       Факторы, препятствующие удовлетворенности  служащих трудом, Ф.Герцберг связывал с социально-психологическим климатом в организации. Если любой из них  оказывается неадекватным, это вызывает недовольство работника и ослабляет положительные мотивы его трудового поведения, усиливая неудовлетворенность работой. Если же эти факторы адекватны, они будут активно мотивировать работника. Ф.Герцберг выделил восемь таких мотиваций:

       • гарантии сохранения работы;

       • социальный статус;

       • трудовая политика в организации;

       • условия труда;                       

       • отношение непосредственного начальника;

       • личные склонности;                 

       • межличностные отношения;                  

       • заработная плата¹⁴.

       Ф.Герцберг предупреждал, что на факторы недовольства служащего трудовым окружением следует обращать серьезное внимание. Когда они устранены, вы можете работать с человеком, ориентируясь на его потребности высших уровней, формировать мотивы его поведения, используя действие факторов удовлетворенности трудом.

       Проанализированные  нами концепции свидетельствуют  о смещении ракурса изучения административно-государственного управления в сторону исследования социально-психологических взаимоотношений индивидов в процессе управления, что привело к широкому использованию представителями бихевиорализма принципов микросоциологии (социометрии). Суть этих принципов состоит в том, чтобы найти соответствие между микроструктурой группы (или психологическими отношениями между индивидами) и микроструктурой общества.

       Однако  постепенно выяснилось, что принципы социометрии дают положительный  эффект лишь в экспериментах, проводимых на малых группах, и оказываются совершенно непригодными по отношению к обществу в целом. Характер политических и управленческих отношений в обществе определяется не психологическим миром отдельных личностей, а наоборот, сами общественные отношения являются определяющими по отношению к социально-психологической структуре личности.

       Сторонники  бихевиорализма, увлекшись критикой институционально-правового метода и подчеркивая его неспособность выявить и измерить факторы, создающие отклонения в поведении людей в процессе управления, сами оказались в уязвимом положении. Придавая первостепенное значение изучению разного рода данных по проблемам малой социальной важности (например, исследованию признаков авторитарной личности), они оставили в стороне кардинальные проблемы административно-государственного управления.

       Накопившийся  громадный эмпирический материал подвергался обработке по произвольно сконструированным принципам. Больше того, такая обработка несмотря на широкое использование ЭВМ становилась все сложнее и сложнее, поскольку поток фактического материала напоминал снежный ком, сброшенный с горы. Кроме того, если поведение индивидов в малых группах в управленческом процессе еще поддавалось какому-то количественному измерению, то применительно к обществу в целом такие измерения оказались явно недостаточными.

       Все эти обстоятельства способствовали выработке критического отношения к традиционному бихевиорализму и привели к появлению новых тенденций в государственном администрировании после второй мировой войны - «постбихевиорализму», «модернизму» и «структурному функционализму».

       По  мнению постбихевиоралистов, основная задача теории административно-государственного управления состоит не столько в том, чтобы описывать и анализировать управленческий процесс, сколько в том, чтобы интерпретировать его в более широком смысле - под углом зрения актуальных социально-политических ценностей.

       М.Фалко  отмечает, что постбихевиоралисты с  самого начала выступили за «применимость» и «действие», считая, что именно эти категории имеют главное значение, а средства и методы проведения исследования - второстепенное. Они заявили, что теория административно-государственного управления никогда не была нейтральной наукой в своих выводах и поэтому для понимания границ исследования необходимо ясно представлять себе ценностные критерии, лежащие в его основе¹⁵.

       Д.Истон  изложил основные идеи постбихевиорализма в своей книге «Политическая система». Он считал, что для ученого более важно осознать отношение к проблеме и ее смысл, чем в совершенстве овладеть техникой исследований. Поэтому необходимо преодолеть идеологию «эмпирического консерватизма» традиционного бихевиорализма: не следует «привязывать себя исключительно к описанию анализа и фактов - это ведет к ограничению понимания этих фактов в более широком контексте*¹⁶.

       Д.Истон  призвал ученых к исследованию и  конструктивному развитию демократических ценностей. По его мнению, ученый должен нести особую ответственность за применение своих знаний. «Знать - значит нести ответственность за действие, а действовать - значит участвовать в изменении общества. Созерцательная наука была продуктом XIX века, когда существовало широкое моральное согласие. Современная деятельная наука должна отражать существующий конфликт в обществе по поводу идеалов»¹⁶.

       В теории административно-государственного управления эти идеи нашли выражение  в требовании расширить ответственность «интеллектуалов» - экспертов, роль которых состоит в том, чтобы охранять существующие ценности цивилизации и претворять свои знания в жизнь. Другими словами, постбихевиорализм есть своего рода соединение позитивистского и ценностно-идеологического подхода к исследованию проблем государственного администрирования.

       На  первый взгляд может показаться, что  исходные позиции постбихевиорализма являются крайне радикальными и выводят  теорию административно-государственного управления за рамки тех установок, в которых она с момента своего возникновения пребывала. Между тем это далеко не так. Представители постбихевиорализма не отрицают в целом, а, наоборот, поддерживают бихевиоральные методы и технику, стремясь сделать их применение более обоснованным и убедительным для исследования проблем административно-государственного управления. В широкой исторической перспективе постбихевиорализм означает возможность необходимых изменений в государственном администрировании при сохранении его главных принципов.

       Несколько другой подход к изучению административно-государственной деятельности предлагают представители модернистского направления. Не отвергая полностью идеи бихевиорализма, они в то же время стремятся преодолеть крайности и недостатки этого метода. В частности, модернисты предлагают дополнить его институциональным подходом, т.е. обратить основное внимание на изучение самих административно-государственных институтов.

       Один  из видных представителей модернизма Д.Сингер пишет: «Научная теория невозможна, если она охватывает только бихевиоральные явления... необходимо обратить внимание на институциональные явления, под которыми я имею в виду структуру. культуру и отношения»¹⁷. Модернисты называют свой метод «подлинно научным», «сциентистским». Характерными признаками этого направления является не только критика бихевиорализма от имени науки, но и стремление преодолеть его силами этой науки.

       Модернисты  широко используют теоретические и  эмпирические методы кибернетики, физики и математики. Различные разделы математической статистики, и в первую очередь факторный анализ, различные виды имитационных моделей, метод контент-анализа, вербальные абстрактные модели, теория игр - таковы основные методические средства модернистского направления.

       Однако основной недостаток методологии модернизма заключается отнюдь не в том, что она опирается на средства естественных и точных наук, а в том, что она чересчур абсолютизирует эти средства, формализуя тем самым научный анализ государственного администрирования.

       С середины 50-х годов в теории административно-государственного управления становится популярным структурно-функциональный метод, чему в немалой степени способствовали работы Д.Истона, Г.Алмонда, Т.Парсонса. Рассматривая государственное администрирование в терминах структурно-функционального анализа, американские политологи сосредоточили внимание на факторах, способствующих или препятствующих интеграции и стабильности существующей системы административно-государственного управления. Приверженность идее социальной стабильности постепенно становится определяющей чертой американской школы административно-государственного управления.