Великий реформатор Петр Аркадьевич Столыпин

Великий реформатор Петр Аркадьевич Столыпин.

1. Краткая биография.

Столыпин Петр Аркадьевич родился 2 апреля 1862 г. в Дрездене (Германия).

Отец Петра Аркадьевича - Аркадий Дмитриевич, активный участник обороны Севастополя, в период русско-турецкой войны генерал-губернатор Восточной Румелии, позднее командовал гренадерским корпусом в Москве, затем - комендант Кремлевского дворца. Мать, Наталья Михайловна Столыпина (урожденная Горчакова), дочь канцлера князя М.Д.Горчакова. С 1862 по 1874 г.г. жил в подмосковном имении Середниково (до 1869 г.) и в имении Колноберже, Ковенской губернии. Получил домашнее образование. 1874-1879 учился в Виленской гимназии. 1879-1881 учился в Орловской классической гимназии. В июне 1881 года по окончании гимназии, получил аттестат зрелости, в июле подал прошение и в августе был зачислении в Санкт-Петербургский Императорский университет на естественное отделение физико-математического факультета. Летом 1884 года, будучи студентом, женился на фрейлине императрицы Марии Федоровны, Ольге Борисовне Нейдгардт, дочери обер-гофмейстера, действительного тайного советника Б.А.Нейдгардта. В 1885 году закончил университет и получил диплом о присуждении степени кандидата физико-математического факультета. В 1886 году зачислен на службу в департамент земледелия и сельской  промышленности Министерства государственных имуществ. В 1889 году П.А.Столыпин  назначается предводителем дворянства Ковенского  уезда и председателем Ковенского съезда мировых посредников. С этих пор его служба, в течение 14 лет, была связана с Ковенской губернией. В 1898 году занимает пост Ковенского губернского предводителя дворянства, а в 1902 году - исправляющего должность Гродненского губернатора. В  1903 году переводится на должность Саратовского губернатора. В апреле 1906 года  П.А.Столыпин назначается министром

внутренних дел, а 8 июля - и председателем Совета Министров.

Первое покушение на Столыпина было совершено в августе 1906 года. Покушение совершено 12 (25-го по новому стилю) августа на Аптекарском острове в Санкт-Петербурге на даче премьер-министра Петра Аркадьевича Столыпина. 18 сентября (по старому стилю – 5 сентября) 1911 года умер после смертельного ранения великий русский реформатор Петр Аркадьевич Столыпин.

По разным данным, на его жизнь покушались от 10 до 18 раз. Выстрел двойного агента – царской охранки и партии эсеров Мордехаема Богрова оказался роковым. Произошло это 14 (1) сентября в Киевском театре, где шла опера Римского Корсакова «Сказка о царе Салтане». В жизни чуда не случилось – через четыре дня председатель Совета министров Российской империи скончался и погребен в Киево-Печерской лавре. Убийцу же 13 (9) сентября Киевский окружной военный суд спешно приговорил к смертной  казни.

Наше поколение помнит, бережет прославленные дела великого русского политика-патриота нашего Отечества, спустя более века П.А.Столыпину  был открыт памятник в  Саратове  17  апреля  2002 года,  в  рамках  торжеств,  посвященных 140-летию  со  дня  рождения  этого государственного деятеля.  Установлен  он  на  небольшой площади, - ранее безымянная, теперь она носит имя Столыпина, - около городской думы,  администрации  города  Саратова, художественного музея им. Радищева.

Аграрная реформа и её последствия.

Схема аграрной реформы

Рисунок 1.

Основной вопрос, который следовало разрешить царскому Правительству в начале XX в., был таков: как развиваться крестьянскому населению страны (а это более восьмидесяти процентов подданных Российской империи): в рамках коллективной крестьянской общины или в форме единоличных хозяйствующих собственников? Столыпин предложил, а император одобрил второй вариант.

Не секрет, что даже крайне левые парламентарии первой и второй Государственной Думы не оспаривали саму идею преобразований. В частности, Н. Карпов, ярый противник царских преобразований, характеризуя позицию Ленина и большевиков по этому поводу, приводит мысль, что «Столыпин правильно понял дело: без ломки старого землевладения нельзя обеспечить хозяйственное развитие России».

Концепцию аграрной реформы, по которой предполагалось ликвидировать отсталую и неэффективную крестьянскую общину и общинное хозяйство и создать слой индивидуальных земельных собственников и тружеников, царское Правительство решило проводить в прямом соответствии с мнением известного правоведа А.А. Леонтьева о том, что «разрешение аграрного вопроса возможно только путем установления правовых норм». И правительственные чиновники свое пореформенное нормотворчество начали с принятия программного нормативного документа, с Указа, утвержденного императором. Указ от 9 ноября 1906 г. предоставил крестьянам право укреплять (приобретать) в свою собственность участок общинной земли, выделенная земля становилась не временным семейным владением, как прежде, а личной собственностью домохозяина, который мог распорядиться ею по собственному усмотрению. Однако продавать землю крестьянин мог только лицам, приписанным к общине, закладывать только в Крестьянском банке, а завещать по обычному праву ближайшим наследникам.

Важное место в регулировании поземельных отношений, помимо Указа от 9 ноября 1906 г., занимали циркуляры Министерства внутренних дел Российской империи. Один из них, N 70, принятый сразу после Указа от 9 декабря 1906 г., предоставлял каждому домохозяину право во всякое время требовать, чтобы общество выделило ему взамен закрепленных за ним участков собственный участок, «по возможности, к одному месту». При этом документ определял участки в качестве личной, а не семейной собственности.

Два года спустя, когда помимо очевидных позитивных последствий реформы выявились недоработки и отсутствие слаженности в работе органов власти, Министром внутренних дел совместно с Министром юстиции и главноуправляющим землеустройством и земледелием утверждаются Временные правила о выделе надельной земли к одним местам от 15 октября 1908 г. Они закрепили процедуру согласования действий землеустроительных комиссий, производящих выдел в натуре, и крестьянских комиссий, утверждавших выдел и придававших ему юридическую силу.

Следующим этапом реализации проекта аграрной реформы стало утверждение Комитетом по землеустроительным делам 19 марта 1909 г. проекта Правил о землеустройстве целых сельских обществ. Однако важны были не сами по себе Правила, а «приложенная» к ним Техническая инструкция для руководства при составлении землеустроительных проектов. Именно эта Инструкция играла ключевую и важнейшую роль при организации землеустроительных работ вплоть до принятия титульного Положения о землеустройстве в 1911 г.

Крайне примечательным является и утвержденный 19 апреля 1909 г. Циркуляр Главного управления землеустройства и земледелия, демонстрирующий, на наш взгляд, заботу государства именно о результатах реформирования общины. Местным органам указывалось, что количество исполненных дел не имеет первостепенного значения, а все усилия должны быть сосредоточены на тех, хотя бы и немногочисленных работах, «целесообразность коих может быть в полной мере усвоена населением, и, где возможно, установить формы землевладения, действительно обеспечивающие наиболее выгодное для хозяйства расположение и очертание вновь образуемых владений, хозяйственную их ценность и самостоятельность». Простота и логическое совершенство указанного положения кажутся немыслимыми сегодня, когда результаты реформ определяются количественными показателями, а качество проведенных мероприятий и отношение к ним населения волнует разве что самих конечных потребителей государственного продукта.

Этап подзаконного нормотворчества в отсутствие "титульного" аграрного закона завершается с принятием 1 ноября 1910 г. Циркуляра с подробными правилами о составе и деятельности губернских землеустроительных совещаний, которым был придан характер постоянно действующих учреждений, наблюдающих за ходом землеустройства в губернии по существу и разрешающих различные вопросы организационного характера.

Таковы этапы подзаконного нормотворчества в рамках административной политики Правительства по реализации концепции аграрной реформы.

Результаты реформ Столыпина подверглись всестороннему анализу учеными с исторических, экономических, социальных позиций. И даже поверхностного обзора научных мнений достаточно, чтобы заключить, что результат этот скорее отрицательный, чем положительный (при этом к положительным моментам отнесем бесспорный экономический подъем крепких хозяйственников, внедрение капиталистических принципов в организацию и осуществление сельскохозяйственного производства).

Негатив реформ связан именно с возрастанием протестных явлений, недовольством и неодобрением основной массой населения предложенных реформ. В свете происходящих сегодня в России протестных событий исторический опыт подобных мероприятий будет полезен. В чем же причины неудач реформ Столыпина?

Так, В.В. Бабашкин видит связь неудачного осуществления столыпинского аграрного законодательства в противоречии «между политическим курсом Правительства и крестьянским ощущением справедливости». Практика осуществления столыпинского аграрного законодательства, по его мнению, весьма существенно расходилась с ожиданиями реформаторов и их сторонников, натолкнувшись на повседневное сопротивление большинства общинников в рамках «оружия слабых».

Современник П.А. Столыпина М.Я. Герценштейн, осуществивший подробный разбор положений партий по аграрному вопросу в Европе с отечественными партийными программами, настаивал на том факте, что «для сельского хозяйства не могут быть применены те законы, которые применялись к другим сферам приложения труда». И добавляет, что ни Правительство России, ни программы политических партий начала XX в. подобные тонкости не учитывали.

Против столыпинского аграрного реформирования выступили многочисленные и весьма влиятельные слои общества. Член черносотенного Союза русского народа В.А. Образцов, например, под аплодисменты депутатов доказывал, что крестьяне, получив землю, распродадут и пропьют свои участки. Утверждалось, что крестьянская собственность на землю приведет к тому, что землю скупят инородцы и т.д. Эти выступления очень созвучны тем, которые звучали в наше время в российском парламенте и в средствах массовой информации при обсуждении земельной реформы.

В аграрной реформе есть и положительный урок, ведь как известно история любит возвращаться на круги своя. Говорят, она развивается по спирали, на повестку дня истории, так или иначе, возвращаются старые проблемы, но уже в усложненном виде, и решаться они должны на новой основе, в других условиях, другими методами. Почему все-таки старые проблемы возвращаются? Надо полагать, по двум причинам: либо они были недостаточно хорошо или достаточно плохо решены в прошлом, либо решались и вновь должны решаться в рамках собственно исторической традиции. Происходит это обычно спонтанно, на волне массового сознания, которое обращается за поддержкой к историческому явлению или историческому персонажу, уже предварительно им «очищенному» и идеализированному. Именно этим объясняется возвращение в сегодняшний день в качестве положительного героя П.А. Столыпина, человека, который еще вчера оценивался в массовом сознании однозначно отрицательно и с именем которого связана аграрная реформа в России начала XX в.

Можно услышать мнение о том, что Столыпинская реформа не удалась, провалилась, что традиционно и берет начало от негативной ленинской характеристики столыпинской аграрной политики как политики, потерпевшей крах. Оценка Столыпинской реформы шла с так называемых классовых позиций, т.е. не могла быть подлинно научной и объективной. Преобладала, а в некоторых работах, по существу, была единственной, оценка Столыпинской реформы как политической меры, призванной поддержать прогнивший строй самодержавия созданием его опоры в виде слоя мелких землевладельцев, и явно преуменьшалась роль этой реформы как попытки разрешить острые экономические и социальные проблемы аграрного сектора. Однако и В.И. Ленин вынужден был признать, что столыпинское законодательство «несомненно, прогрессивно в научно-экономическом смысле» и что «этот путь есть единственно возможный путь для капиталистической России, если не победит крестьянская аграрная революция». Ученые, такие как Н.Д. Кондратьев, в качестве основного обоснования тезиса о провале реформы приводят данные о том, что основная масса крестьян не вышла из общины. При этом скрупулезно подсчитывается, сколько крестьян вышло из общины, сколько осталось в ней. И то, что большинство крестьян осталось в общине, считается неоспоримым доказательством того, что реформа не удалась. Это говорит, во-первых, об упрощенном и одностороннем подходе к реформе, во-вторых, о неправильном понимании самой цели столыпинского реформирования. П.А. Столыпин не ставил задачей полный развал общины, а своим законодательством лишь открыл возможность для выхода крестьян из нее на основе добровольного выбора, хотя его симпатии всецело были на стороне зажиточного крестьянина - земельного собственника. Он писал, что при хищническом ведении хозяйства, при бедности и невежестве крестьян, при отсутствии среди них понятия о собственности никакие преобразования, никакие культурные начинания невозможны и заранее обречены были бы на неуспех. Лишь создание многочисленного класса мелких земельных собственников, лишь развитие у крестьян инстинкта собственности, несомненно и ныне существующего, но ослабленного и подавленного, лишь освобождение наиболее энергичных и предприимчивых крестьян от гнета, предоставление крестьянам возможности стать полноправными самостоятельными собственниками наравне с прочими гражданами Российской империи могут поднять наконец нашу деревню и упрочить ее благосостояние.

П.А. Столыпин был против всеобщей насильственной ломки сложившихся отношений. О том же говорили и крестьянские депутаты в Думе: «Правительство нисколько не расстраивает общины этим законом, а только дает право каждому крестьянину укрепить ту землю, которой он владеет, и утвердить в личную собственность ту землю, за которую он платил. Это так и должно быть... Правительство нисколько не принуждает силой, не заставляет крестьян непременно отмежеваться к одному месту. Это дело добровольное». В своей переселенческой политике, которая была составной частью аграрного реформирования, П.А. Столыпин исходил из разнообразия форм хозяйствования новоселов. Он допускал и общинное, и подворное, и хуторское владение. Более того, учитывая местные условия, он предлагал и некоторые ограничения для выдела подворных наделов в местах переселения: его политика была гибкой и приспособленной как к местным условиям, так и прежде всего к желаниям самих крестьян.

Отвергая заключения о принудительном характере столыпинского реформирования, в то же время следует отметить некоторые меры аграрной политики П.А. Столыпина, стимулирующие укрепление земли в частной собственности, например установление процента по кредиту для единоличных крестьянских хозяйств вдвое меньшего, чем по кредиту, предоставляемому общине. Такая мера была вполне оправданной, имея в виду стартовые возможности перехода на единоличное хозяйствование на хуторах и отрубах. Стимулировала выход части крестьян из общины возможность закрепить в свою собственность излишки земли, образовавшиеся при сокращении семьи, которых при очередных уравнительных переделах семья могла лишиться. К возможности выхода из общины по-разному отнеслись разные слои крестьянства. Ожидать выхода крестьян из общины можно было на двух полюсах: во-первых, со стороны преуспевающих и трудолюбивых хозяев, по ленинской классификации - кулаков, во-вторых, со стороны пролетарской части крестьянства, неимущей, тяготившейся своей связью с деревней.

Таким образом, столыпинское реформирование проводилось сверху. Реформа была осуществлена в интересах меньшинства крестьянства, поскольку из общины вышла меньшая ее часть. Нежелание большинства крестьян выходить из общины в значительном числе случаев касалось хозяйствования их односельчан. Своими решениями они стремились воспрепятствовать выходу из общины соседей, насильственно удержать их в ней. Эти нежелания и возражения не могут быть положены в основу оценки столыпинского реформирования как антикрестьянского. Это реформирование, понимаемое как многоплановый процесс, охватывающий сокращение малоземелья в результате переселенческой политики, улучшение землеустройства, существенный подрыв сословного неравенства и т.д., было в интересах крестьянства в целом, а также в интересах всего общества, поскольку вело к общему подъему экономики страны, к созданию условий, повышающих политическую стабильность в обществе за счет расширения слоя мелких земельных собственников, нуждающихся в сильной власти. В конечном счете реформа привела к большей упорядоченности в землеустройстве, что было в аграрном реформировании отнюдь не менее важным, чем выход крестьян из общины. При оценке Столыпинской реформы нельзя и игнорировать то, что она способствовала повышению культуры производства, развитию производительных сил сельского хозяйства, прогрессивным изменениям в формах хозяйствования и структуре производства. Это можно видеть на многих примерах. Именно после начала столыпинского реформирования в России начался бурный рост сельскохозяйственных кооперативов. «Начинают заводить всякие кооперации у нас в России, но у нас еще очень мало их, и до тех пор будет мало, покуда не будет политической свободы. А вот в Германии есть очень много всяких коопераций среди крестьян», - констатировал в 1903 г. В.И. Ленин и связывал рост кооперации с обретением крестьянами политической свободы. Безусловно, нельзя относить все положительные изменения в развитии сельского хозяйства и социальных условий села полностью на счет Столыпинской реформы, но то, что она стимулировала прогресс в аграрной сфере, очевидно.

Реформа органов государственного управления.

Начало государственного служения Петра Аркадьевича Столыпина связано с революционным брожением 1905 - 1906 гг. и обусловленными им политическими преобразованиями: Российская империя вступала в эпоху «думской монархии». Именно в это время Столыпин приступил к социально-экономическим реформам, во многом изменившим политическую обстановку в России.

Особенностью государственной власти в самодержавной России являлась неограниченность царской власти. Жесточайшая централизация государственного аппарата имела своим очевидным следствием бюрократический хаос, в котором отдельный высокопоставленный чиновник обладал огромными полномочиями, но ничтожной властью. Власть же полностью концентрировалась в руках императора, но при этом он технологически не был способен координировать все действия администрации.

По мнению современников, это стало одной из причин глубокого кризиса государственной власти в России. Н.Х. Бунге отмечал, что сложилась опасная политическая ситуация, обусловленная разочарованием в реформах Александра II. Система государственного управления деградировала. Ведомственная разобщенность центральных государственных учреждений пагубно отражалась на качестве государственного управления.

Первые, вначале умеренные шаги к парламентаризации были связаны с принятием Николаем II документов от 6 августа 1905 г.: «Высочайшего Манифеста об учреждении Государственной Думы», «Закона об учреждении Государственной Думы» и других. Они определили новую конфигурацию верховной власти. Была создана Государственная Дума, Государственный Совет преобразован в верхнюю палату парламента. Широкие полномочия были даны правительству. Однако этими актами устанавливался ограниченный статус Государственной Думы как законосовещательного органа при монархе, которому принадлежала вся полнота власти. Это создавало предпосылки для развития противоречий и конфликтов в системе государственного управления.

Важным элементом реформы являлся проект П.А. Столыпина о децентрализации управления государством, разделения империи на области, располагающие правами самоуправления, при наличии в этих областях представительных учреждений. Децентрализация открывала простор местным творческим силам, давала возможность применять в разных местностях разные системы выборов, приспособленные к местным условиям. Согласно проекту значительная часть империи должна была быть разделена на одиннадцать областей. В каждой из них предлагалось создать областное земское собрание и областное правительственное управление, для работы в них привлекались местные деятели. Областные земские собрания, образуемые на общих основаниях, получали широкое право местного законодательства по всем предметам, не имевшим общегосударственного значения.

Преградой к реорганизации на самых низах государственного здания являлась сословная иерархия. Во главе уездов стояли уездные предводители дворянства. Между тем крепли и добивались права голоса другие слои населения: промышленники и купцы, городская интеллигенция, крестьяне-собственники и т.д. Поэтому предлагалось вместо предводителей дворянства поставить во главе уездов уездных начальников из местной среды, назначенных министром внутренних дел, объединить разрозненное управление в губерниях под руководством губернаторов.

П.А. Столыпин в целях укрепления правительства и повышения его эффективности планировал организовать восемь новых министерств. Для их содержания принимались меры для троекратного увеличения бюджета (введение прямых налогов, налога с оборота, повышение цены на водку), намечалось понизить земский ценз, чтобы допустить к местному самоуправлению владельцев хуторов и рабочих, владевших небольшой недвижимостью.

При разработке принципов новой социальной политики правительство П.А. Столыпина пошло на инновационный шаг. Была реализована идея, связывающая проблему повышения материального уровня государственных чиновников и служащих с результативностью проводимых реформ. Реформа государственного управления требовала реализации всеобъемлющей судебной реформы. П.А. Столыпин считал необходимым создать единое правовое пространство в масштабах всей России. Эта реформа предусматривала унификацию законодательства, пересмотр устаревших правовых норм, замену их новыми, более соответствующими тем материальным и социальным отношениям, которые формировались в ходе преобразований.

С целью повышения эффективности репрессивного аппарата государства П.А. Столыпиным был предложен проект реформирования силовых ведомств. В частности, предписывалось в пределах возложенных на полицию обязанностей наблюдать за использованием законов и обязательных постановлений и принимать меры к предотвращению, обнаружению, устранению и преследованию всякого рода действий, воспрещенных законами или направленных против государственного или общественного порядка и спокойствия, а равно личной и имущественной безопасности.

Одним из важнейших структурных компонентов столыпинских реформ являлись преобразования в области управления, которые должны были обеспечить укрепление исполнительной вертикали власти. Среди планируемых мер особое значение приобретала реформа местного управления. Свое теоретическое обоснование и конкретное законодательное воплощение она получила в серии взаимосвязанных основополагающих документов «Главные начала устройства местного управления» (1906 г.), «Об установлении Главных начал устройства губернских учреждений» (1907 г.), «Главные начала преобразования земских и городских общественных управлений» (1907 г.) и др.

Проектом предусматривалось упразднить все крестьянские сословные учреждения. Старую сословную структуру - общества сельских обывателей (общины) - предлагалось преобразовать в земельные союзы, построенные по принципу владения землей на одной территории. По сути, речь шла о введении самоуправляющейся бессословной мелкой земской единицы.

В схеме реформирования местного управления ключевым оказался законопроект об уездной реформе. Проектом предусматривалось ограничение компетенции уездного предводителя дворянства и введение новой административной должности уездного начальника. Он был встроен в административную вертикаль и не зависел от дворянской корпорации. Уездный начальник назначался царем по представлению министра внутренних дел из числа лиц, занимавших должности вице-губернатора, предводителя дворянства, члена губернского по крестьянским делам присутствия, председателя уездного съезда, председателя губернской или уездной земской управы.

Согласно проекту управление губернией возлагалось на губернатора, кандидатура которого утверждалась царем по представлению министра внутренних дел и по одобрению Совета министров. Губернатор являлся главным представителем высшего правительства в губернии. Он осуществлял наблюдение за точным исполнением законов и распоряжений правительства, обеспечивал общественное спокойствие и безопасность, заботился о благосостоянии вверенной его управлению территории.

В целом проект был направлен на демократизацию и расширение функций органов местного самоуправления. Так, уездные гласные избирались волостными собраниями, в которых принимали участие все их члены; уездным избирательным собранием землевладельцев; уездным избирательным собранием владельцев неземельных движимых имуществ и торгово-промышленных предприятий. П.А. Столыпин планировал постепенно распространить местное самоуправление на остальные регионы империи.

С точки зрения укрепления институтов государственной власти, повышения ответственности актуальным представляется проект о принципах, формах и размерах выплат содержания депутатам Государственной Думы, одобренный Советом министров 3 июня 1908 г. П.А. Столыпин предлагал обеспечить членам Думы достойное существование. Вместе с тем принимались меры к тому, чтобы народный избранник не уклонялся от исполнения своих представительских обязанностей и аккуратно посещал заседания, в противном случае его наказывали вычетом из довольствия.

Таким образом, столыпинскими законопроектами, начиная с участкового и заканчивая губернским уровнями, создавалась единая и взаимосвязанная система управления. П.А. Столыпин пытался отладить эффективную систему местного управления, поскольку именно местному управлению и предстояло проводить реформы в регионах. В этом состояла суть его конфликта с поместным дворянством, которому в результате реформ грозило отлучение от власти на местах.

Многие идеи П.А. Столыпина по реформированию государственного управления в России, предложенные в начале XX в., не потеряли своей актуальности до настоящего времени. На повестке дня органов государственной власти и общества по-прежнему стоят вопросы развития правового государства и гражданского общества, совершенствования российского федерализма, местного самоуправления и политической системы, гармонизации взаимоотношений между различными ветвями власти, повышения эффективности государственного управления и ответственности должностных лиц.

Должное внимание следует уделить реформе органов внутренних дел Российской Империи.

Органической частью плана реформ, объявленных П.А. Столыпиным, была реформа всей полиции государства в целом. Ее основной задачей было сделать полицейский аппарат более гибким и эффективным в борьбе с революционным движением, угрожавшим основам государственной безопасности. Изменившиеся условия политической и общественной жизни требовали сосредоточения полиции на охране внутреннего порядка и обеспечении безопасности граждан.

Полицейская служба России к моменту создания правительством Столыпина Межведомственной комиссии по подготовке полицейской реформы под руководством товарища Министра внутренних дел Александра Александровича Макарова представляла собой сложную организацию без единой законодательной регламентации. Она складывалась постепенно и без какого-либо четкого плана. Входящие в ее состав органы создавались в разное время и по различным мотивам, обусловленным преимущественно сиюминутными потребностями государственного аппарата.

А.А. Лопухин, бывший директор Департамента полиции, касаясь вопросов структуры полиции, отмечал, что полиция в России делится на общую и жандармскую, наружную и политическую, конную и пешую, городскую и уездную, а также упоминал сыскную, фабричную, железнодорожную, портовую, речную, горную, волостную, сельскую, мызную, полевую и т.п. Не существовало даже единого определения самого термина «полиция».

Комиссия Макарова была создана осенью 1906 г. В нее вошли представители Министерства внутренних дел, Министерства юстиции, Военного министерства и Государственной канцелярии. Основной задачей комиссии была подготовка законопроектов по реформе полиции.

Комиссия должна была пересмотреть действующее законодательство, определяющее «условия службы и порядок деятельности чинов полиции», выработать соответствующие времени проекты преобразования полиции, подготовить проект правового регулирования деятельности полиции, завершить работу по подготовленному совещанием Игнатьева проекту «Исключительного положения», принять участие в подготовке проекта Закона о неприкосновенности личности.