Виды государственных служащих

Введение.

 Государство — часть  общества. В то же время оно  отчуждается от общества, приобретает  собственное бытие и тенденции  развития, более того, становится  регулятором общественного развития. Однако его регулирующая роль  по отношению к обществу ограничена. Эта ограниченность первоначально  нашла свое выражение в концепции  «гражданского общества». Просветители  и энциклопедисты XVIII в., выдвинувшие  эту концепцию в борьбе против  абсолютизма, утверждали, что есть  сферы, куда государство вмешиваться  не может. Это — естественные  права человека и гражданское  общество. Последнее понималось  французскими, английскими американскими  авторами XVIII—XIX вв. не совсем одинаково.  Значительные различия в толковании  этого понятия существуют и  в современной литературе.

         Люди создают государство для  защиты своих личных прав и  свобод, что является социальной  функцией государства. Необходимость  государства вытекает из того, что люди, разные по своей природе,  уровню развития и ряду других  причин, воспринимают и используют  жизненные ситуации каждый по  своему, иногда  в ущерб интересам  других.

    Особенность государства  как социального института заключается  и в том, что через его  структуры и механизмы формируется  и закрепляется всеобщая воля, придающая государственным установлениям  обязательный характер. Государству  принадлежит легитимная монополия  на законотворчество и принуждение.  Именно властная сила государства  с помощью права, закона способна  обеспечить защиту и сохранность  прав и свобод каждого гражданина.

Структурные характеристики государственной службы

   Государственная  служба состоит из определенных  институтов (совокупностей целей,  функций, структур и процедур), призванных обеспечивать разрешение  актуальных проблем государства  и общества. В числе таких институтов  можно назвать:

  а) формирование общественно-политических  и государственно-правовых предпосылок,  поддерживающих реальную взаимосвязь  государственного аппарата с  жизнью граждан, его понимание,  ува­жение и авторитет в общественном мнении;

   б) определение  квалификационных требований к  государственным должностям, порядка  их замещения и исполнения, форм  и ме­ханизмов контроля за этим, составление реестра государственных и должностей и обеспечение его практической реализации;

   в) обоснование  финансовых и иных материальных  затрат на со­держание государственного аппарата; классификация издержек по отдельным видам государственных должностей; оценка рацио­нальности и эффективности затрат на государственный аппарат;

  г) создание условий  выявления и отбора людей для  государствен­ной службы на основе объективной оценки их общекультурных, профессиональных и личностных качеств; установление порядка прохождения государственной службы (перемещение, продвиже­ние, аттестация, стимулирование, ответственность и т.д.), стати­стический учет государственных служащих;

   д) поддержание  в коллективах государственных  органов такого делового и  социально-психологического микроклимата, который бы гарантировал юридически  описанное исполнение государственных  должностей, способствовал бы творческому  росту государ­ственных служащих, благоприятствовал бы рациональным слу­жебным отношениям;

   е) организация  системы подготовки, переподготовки  и повыше­ния квалификации государственных служащих; анализ актуаль­ности программ обучения и оценка качеств выпускников; обеспече­ние взаимодействия между учебными заведениями и государственными органами.

Государственная служба, исходя из ее целей и функций, образует различные  проблемные «блоки», каждый из которых  имеет свое содержание и организационно-правовое разрешение.

Прежде всего, это законодательное  и иное нормативное регулирование  государственной службы как самостоятельного публично­го социально-правового  института со своими целями, функциями, организацией и механизмами управления. Посредством логически связанных  правовых норм должны быть четко определены прин­ципы, элементы и взаимосвязи государственной службы, поскольку из этого проистекают ее возможности и перспективы развития. Причем нужно согласованное, общее правовое «поле» в регулиро­вании различных уровней и видов государственной службы.

Актуальной проблемой  государственной службы, которая  в истории России всегда была запутанной и плохо решаемой, является социологическое  определение состояния государственного аппарата и его кадрового обеспечения. Ведь по большинству параметров, характеризующих  государственный аппарат с точки  зрения реальных общественных потребностей, в нем, по существу, нет достоверных  данных, каких-либо моделей и измерителей. Многое оценивается субъективистски: одним аппарат кажется громоздким, раздутым, другим - слабым, недостаточным.

Особое значение в структуре  государственной службы принадлежит  системе непрерывного развития государственных  служащих. Такую систему составляют, по меньшей мере, три группы элементов:

   - формирующая роль  коллектива государственного органа  по месту службы (его повседневное  социально-психологическое и профессио­нальное воздействие);

  - структура сквозного  (от поступления до вы­хода в отставку) профессионального роста каждого государственно­го служащего;

  -участие общественного  мнения в наблюдении за исполнением  должностных функций и поведением  государственных служащих.

   В государственной  службе должное место призвана  занимать отработка структур  и процедур (технологий) управления  ею как сложной системой. К  ним относятся: стандарты, реестры,  нормативы исполнения государственных  должностей, содержание экзаменов  на замещение государственных  должностей, правила аттес­тации, квалификационные характеристики различных катего­рий государственных служащих и многое другое. Если государственная служба формируется как единый публичный социально-правовой институт в рамках Российской Федерации, то нужна и согласованная организация управления ею с соответствующими структурами на федеральном уровне, в субъектах Федерации и органах местного само­управления.

  Необходимо также  обоснование и введение в практику  кри­териев социальной эффективности  государственной службы, по­скольку  все общественные усилия и  затраты по ее формированию  приобретают смысл лишь тогда,  когда она действительно повысит   уровень государственного управления  общественными процесса­ми. Важно  любые правовые акты и организационные  действия в об­ласти государственной службы рассматривать и измерять под уг­лом зрения того, какую они приносят пользу государству и общест­ву, как влияют на целесообразность и активность деятельности государственных служащих. Хотя внутри государственной службы реализуются ее собственные цели, сама она всецело призвана обслуживать потребности и интересы государства, общества и граждан.

Опыт многих стран доказал, что государственная служба способ­на обеспечивать решение целого ряда исторических, политических, социальных, экономических, информационных, праксиологических и других задач.

      Понятие государственной службы

   Люди создают государство  для защиты своих личных прав  и свобод, что является социальной  функцией государства. Необходимость  государства вытекает из того, что люди, разные по своей природе,  уровню развития и ряду других  причин, воспринимают и используют  жизненные ситуации каждый по  своему, иногда  в ущерб интересам  других.

    Особенность государства  как социального института заключается  и в том, что через его  структуры и механизмы формируется  и закрепляется всеобщая воля, придающая государственным установлениям  обязательный характер. Государству  принадлежит легитимная монополия  на законотворчество и принуждение.  Именно властная сила государства  с помощью права, закона способна  обеспечить защиту и сохранность  прав и свобод каждого гражданина.

С появлением государства  появляется и особая группа людей занимающаяся управленческими вопросами. Для обеспечения реализации своих целей и функций государство создает и содержит специальный аппарат – совокупность людей, профессионально занимающихся выполнением функций государства. Одна часть обслуживает законодательствование, исполнение законов и судебную защиту граждан, а другая поддерживает внутренний правопорядок и обеспечивает внешнюю безопасность государства. Существование государственного аппарата является неотъемлемой частью государства и одним из его признаков.

Как форма общества, государство  выступает одновременно структурой и механизмом общественного самоуправления. К сожалению, десятилетиями в  нашей стране формировалось мнение о сверхъестественности людей находящихся  у власти, что приводило к удалению государства от общества, народа. Между  тем, государство тесно связано  с обществом, практически все  его граждане обращались для решения  своих вопросов в государственные  органы, государственно-правовые институты  создаются обществом для ведения  общественных дел, и люди занимающие различные государственные посты, воспитываются и выдвигаются обществом. Каков человеческий потенциал самого общества, таков во многом и персонал органов государственной власти и местного самоуправления. Государство должно иметь только те институты, которые служат интересам общества, а в решении задач государства и их осуществлении должно принимать все общество. Поэтому открытость государства обществу и степень вовлечения граждан в государственные дела характеризуют уровень развития государства как демократического и правового.

В общественной мысли внимание общества к государственному управлению справедливо связывается с таким  социально-правовым институтом как  государственная служба. При этом всегда, когда говорится о государственной  службе, имеется в виду не частные, а публично-правовые отношения, состоящие  в том, что гражданин не только трудится в каком-либо государственном органе, а находится на службе у государства в целом. Человек служит государству, обществу, закону, а не «своим» начальникам, которые решают вопросы о его продвижении по службе. В этом проявляется особенность государственной службы, ее предназначение и производный от общества характер.

Государственная служба представляет собой практическое участие гражданина в осуществлении целей и функций  государства посредством исполнения обязанностей и осуществления полномочий по государственной должности. Именно исполнение, означающее не просто работу в определенный отрезок времени, отведенный на нее, или какое-либо количество подготовленных и подписанных документов, а формирование властно-управленческих взаимоотношений между государством и обществом, государством и гражданином, отношений способствующих достижению общественно значимых интересов  каждого члена общества в демократическом  правовом государстве. Именно такой  подход к государственной службе позволяет осознать особенность  правоотношений государства – государственного служащего – гражданина – общества. Именно в таком контексте понимается и развивается государственная  служба в большинстве развитых демократических  государств.

Схематически государственная  должность связывает систему  различных элементов:

   Отношение к государственной  службе, к ее организации и  регламентированию, к прохождению  службы чиновниками служит показателем  устройства государства и его  аппарата. Подход к понятию и  организации государственной службы  в зарубежных странах различен, однако значение ее для общества  везде имеет важное значение и ей уделяется пристальное внимание, которое нельзя сравнить с положением в России. Объем и форма правового регулирования государственной службы в зарубежных странах различен. В наиболее развитых странах мира обеспечение устойчивости и стабильности институтов государственной службы сочетается с административными реформами. В Англии такая реформа была проведена в 1970 г., в США в 1978 г. был принят закон о реформе государственной службы, в котором особое внимание уделялось улучшению механизма комплектования кадров государственного аппарата. В США действующие акты, посвященные государственной службе, объединены в титуле 5 Свода законов. В США существует 18 категорий государственных служащих: первые 8 – технический персонал, следующие 6 – средний руководящий и технический персонал высшей категории (вспомогательный), 3 категории – высший руководящий состав. Особый интерес представляет собой введенная указанным законом «система заслуг», в соответствии с которой карьера служащих в США зависит, прежде всего, от результатов их деятельности.

   В законодательстве  Франции различаются понятия  государственной и местной публичной  службы. Германия также имеет  систему законов о государственной  службе. При этом отмечается исключительная  законодательная компетенция федеральной  власти в определении вопросов  федеральной службы. В Италии  действует закон-рамка о государственной  службе 1983 г., содержащий основополагающие  принципы, которые развиваются актами  всех административных органов,  включая коммуны (местные органы). Во всех странах цели государственной  службы рассматриваются как упорядочение  и повышение эффективности реализации  государственной власти и государственного управления, а также соединение ответственности за исполнения государственной должности с социально-экономическими гарантиями государственной службы.

 Особенности  государственной службы и ее  отличие от иных видов трудовой  деятельности

   Государственная  служба представляет собой управленческую  деятельность - специфический вид  деятельности людей, который требует  определенных качеств, навыков  и знаний.

Она не является чем-то независимым, обособленным в обществе. Государственная  служба  по своему внутреннему содержанию отражает свойства присущие в целом  государственному управлению: системность, государственное властвование, универсальность, разнонаправленность и т.п. Управленческая деятельность представляет собой результат  действий человека (умственных, физических и др.). Таким образом, государственная  служба, как управленческая деятельность, обладая свойствами государственного управления, содержит в себе субъективный фактор, через который оно и  реализуется.

Государственная служба как  специфический вид деятельности обладает определенными чертами:

     1.   Она  носит прикладной характер. Сама  по себе она не имеет ценности, а предназначена для реализации  целей и функций государственного  управления. Поэтому её можно  представить как совокупность  выработанных людьми навыков,  умений, способов, средств и действий  человека в сфере управления.

     2.   Отличается  интеллектуальным содержанием. Это  качество двояко проявляется:  с одной стороны – выработка  решения и его реализация не  возможно без интеллектуальной  деятельности должностных лиц  органов государственного управления, с другой стороны - требует  того же от управляемого объекта  - людей, осознания ими управленческого  воздействия. Помимо этого, главный  смысл управленческой деятельности  заключается в получении нового  качества управляемого процесса, что невозможно без умственных, творческих усилий.

     3.   Информационность.  В своей основе управленческая  деятельность во многом связана  с поиском и обработкой огромного  массива информации, на основе  которого принимаются управленческие  решения. В современных условиях  поток информации возрос во  много раз, поэтому приемы работы  Государственных служащих с информацией  должны постоянно совершенствоваться, вырабатываться новые приемы  и способы, новые технические  средства программы и системы  обработки информации. От качества  информации, ее достоверности зависит  эффективность принимаемых решений  и в целом государственное  управление.

     4.   Социально-психологический  характер с выраженным проявлением  воли. Специфика государственной  службы связана с постоянным  выполнением обязательных определенных действий, подчинения и исполнения, работы в определенном коллективе, требует подчинения собственного «Я» исполнению государственной должности, напряжения личных качеств и согласования своих действий с общими целями. Поэтому даже внешний вид «человека власти» отличается, а в коллективе органов государственного управления складывается особый психологический микроклимат, формирующий определенный тип поведения и деятельности.

     5.   Коллективность. Управленческая деятельность всегда  осуществляется в коллективе, предполагает  взаимодействие одних коллективов  с другими, как внутри управляющего  субъекта, так и с коллективами  объектов управленческого воздействия,  социальными группами и т.п.  Формальное построение органа  управления по подразделениям  и должностям создает только  логическую схему для упорядочивания  коллективного труда многих. Чем  выше согласованность отдельных  звеньев управленческой системы,  отдельных должностных лиц между  собой, тем эффективность государственного  управления выше, в частности,  экономичнее.

     6.   Комплексное  явление. Управленческая деятельность  включает многие компоненты: люди, информация, технические средства  и многое другое. Только сбалансированное  введение в действие всех элементов  управления придает ему рациональность  и эффективность.

     7.  Юридическая  заданность. Несмотря на влияние субъективного человеческого фактора на характер управленческой деятельности, многие её элементы закрепляются юридически, «привязываются» к конкретным государственным органам, должностям: компетенция, сфера деятельности, способы выполнения управленческих функций и т.п.

Государственную службу можно  рассматривать в нескольких аспектах:

   - Социальном – государственная служба как социальная категория - это профессиональное осуществление по поручению государства общественно полезной деятельности лицами, занимающими должности в государственных организациях;

  -  Политическом – как деятельность по реализации государственной политики, по достижению государственно-политических целей и задач в обществе и государстве;

  - Социологическом – это практическая реализация функций государства, компетенции государственных органов;

  - Правовом – юридическое установление государственно-служебных отношений, при реализации которых и достигается практическое выполнение должностных обязанностей, полномочий служащих и компетенции государственных органов.

  Политическая и государственно-политическая  практика многих государств после  второй мировой войны свидетельствует  о том, что государственная  служба необходима демократическому  государству и составляет неотъемлемую  подсистему правового государства.  Ведь закон может быть лишь  тогда выше субъективизма отдельных  личностей, если в государстве  действуют люди, которые специально  подготовлены для этой цели  и заинтересованы (во всех аспектах) в ее реальном осуществлении.

    Государственная  служба, исходя из ее целей  и функций, содержит различные  проблемные вопросы:

   а) Законодательное  и иное нормативное регулирование  государственной службы как самостоятельного  социально-правового института со  своими  целями, функциями, организацией  и механизмом управления. Должны  быть четко определены принципы, элементы и взаимосвязи государственной  службы. Актуальна сбалансированность  правового статуса государственного  служащего и социально-экономических  условий и гарантий службы.

   б) Социологическое  определение состояния государственного  аппарата и его кадрового обеспечения.  По большинству параметров, характеризующих  государственный аппарат с точки  зрения реальных общественных  потребностей. Многое оценивается  субъективно: для одних госаппарат  «раздут», для других слабый; немало  делается по знакомству, «усмотрению», хотя в мире давно имеются  необходимые методологии и методики.

   в) Совершенствование  системы непрерывного развития  государственных служащих, включающая  три элемента: формирующая роль  коллектива государственного органа (его повседневное социально-психологическое  и профессиональное воздействие); структура профессионального служащего;  участие общественного мнения  в наблюдении за исполнением  должностных функций и поведением  госслужащего.

   г)  Отработка структур и процедур (технологии) управления государственной службой как сложной системой: стандарты, реестры, нормативы исполнения должности, содержание экзаменов, аттестации на замещение должности, квалификационные требования и др.

   д) Введение в  практику критериев социальной  эффективности государственной  службы (какую пользу обществу  приносят правовые акты и решения  служащего) и др.

  Опыт многих стран  мира показал, что государственная  служба способна обеспечивать  решение многих социально-экономических,  политических, исторических, информационных  и других задач.

Правовое  обеспечение и принципы государственной  службы

  Россия позже других  стран приступила к формированию  системы государственной службы. Только Петр I впервые в России  стал решать вопросы государственной  службы. Его Указ от 4 февраля 1722 г. «Табель о рангах» заложил  основу государственной службы  в России. В этом указе были  включены 94 наименования гражданских  и воинских должностей, разделенных  на 14 классов. Так, генерал-губернатор  – 3-й класс, президент Коллегии (4 класс) были весьма внушительными  чинами. Право на дворянство давал  самый низший 14 класс. В «Табель  о рангах» вносились изменения:  например, в 1809 г. о необходимости  сдавать экзамен для перехода  в 8-й класс. В XIX веке были  установлены и обращения к  чиновникам: «ваше благородие» (9-14 класс), «ваше высокоблагородие»  (5 класс), «ваше превосходительство»  (3-4 класс), «ваше высокопревосходительство»  (1-2 класс).

  Вопросам государственной  службы были посвящены различные  указы, инструкции и циркуляры:  «О безволокитном и правом вершении дел» (1719), «Об исполнительской дисциплине служащих государственных учреждений» (1724), «О существенных обязанностях всех чиновников и в особенности прокуроров, при исправлении должностей своих в Присутственных местах» (1765), «О порядке наложения административных взысканий за упущение по службе» (1849), «О сокращении делопроизводства и переписки по гражданскому управлению» (1852) и др.

  Строгая регламентация  элементов государственной службы, однако, мало помогала искоренению  пороков управленческих чиновников: волокитства, взяточничества, формализма, служебных подлогов.

  В годы советской  власти также издается много  нормативных актов посвященных  государственной службе. Постепенно  эти акты консолидируются в  трудовом законодательстве. В этот  период отношения между работником (служащим) государственного органа  и самим государственным органом  регулировались в основном только  трудовым законодательством. На  общем фоне нормативных актов  советского периода наиболее  значимым в 1967 г. становится  «Единая номенклатура должностей  служащих». В ней закрепляется  перечень должностей служащих, занятых  в отраслях народного хозяйства  и органах хозяйственного и  государственного управления. С  учетом характера труда должности  были поделены на три крупные  группы: руководители, специалисты  и технические работники, которые  были исходными для составления  штатных расписаний учреждений. Несмотря на множество нормативно-правовых актов по вопросам государственной службы, государственная служба, охватывающая именно персонал государственного управления, так и не была создана.

  Понятие государственной  службы в нашей стране формировалось  и развивалось исторически. Долгие  годы считалось, что в рамках  государственной службы регулируются  такие вопросы, как установление  должностей в государственных  органах, правил и способов  замещения должностей, подбор работников  определение сроков службы правил  увольнения. При таком подходе  государственная служба охватывала  все категории работников, занятых  не только в государственном  аппарате, но и в учреждениях  и организациях как объектах  управленческого воздействия. Попыткой  ограничить ее содержание была  трактовка государственной службы  как специфического организационно-правового  средства формирования и организации  работы личного состава всего  государственного аппарата.

   После распада СССР только 05.07.1995 г. Государственной Думой был принят ФЗ «Об основах государственной службы в РФ», в котором давалась нормативная характеристика государственной должности и классификация, основы правового положения государственного служащего, порядок прохождения службы и др.

   Государственная  служба – это комплексный правовой  институт, состоящий из норм различных  отраслей права (финансового,  трудового, административного и  др.). На сегодняшний день законодательство  России о государственной службе  состоит  из Конституции РФ, федеральных законов и иных  нормативных актов, а также  конституций, уставов, законов  и нормативных актов субъектов  Федерации. Согласно упомянутого закона ряд вопросов регулируются нормативными актами Президента и Правительства РФ, но одновременно они могут регулироваться и федеральными законами. Особенности государственной службы в отдельных отраслях, министерствах и ведомствах могут регулироваться отдельными специальными законами, например, «О службе в таможенных органах РФ» от 21.07.1997 г. На государственных служащих распространяется законодательство РФ о труде с учетом особенностей законодательных актов о государственной службе. Федеральные органы управления издают ряд других правовых актов: Реестр государственных должностей в РФ и др.

  Государственная служба строится на конституционных принципах российского государства, которые нашли свое отражение в законодательных актах, посвященных государственной службе, в частности в ФЗ «Об основах государственной службы в Российской Федерации» от 05.07.1995 г., Указе Президента РФ «Об утверждении Положения о федеральной государственной службе» и др. В основе государственной службы лежат следующие принципы: