Эффективность госслужбы в условиях евроинтеграции

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ 

ХАРКІВСЬКИЙ РЕГІОНАЛЬНИЙ ІНСТИТУТ

ДЕРЖАВНОГО  УПРАВЛІННЯ 

"Допущено до захисту

магістерської роботи" 
 

Завідувач кафедри економічної

теорії  та фінансів

_____________д.держ.упр., проф. А.О. Дєгтяр 
 

ПІДВИЩЕННЯ  ЕФФЕКТИВНОСТІ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ В ОРГАНАХ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ В  УМОВАХ ЄВРОІНТЕГРАЦІЇ 

Спеціальність 8.150000 – державне управління 
 

Робота  на здобуття кваліфікації

магістра  державного управління 
 

Слухач  гр. З-74 В.І. Яроцький

Науковий  керівник

к.держ.упр. Р.Г. Соболь 
 
 
 

ХАРКІВ - 2007

ЗМІСТ 

ВСТУП 

      Державна  служба є ключовим елементом системи  державного управління, від ефективного  функціонування якого залежить додержання конституційних прав і свобод громадян, послідовний і сталий розвиток країни [5].

      Діюча система державної служби в Україні  має певні проблеми, які потребують дальшого вирішення, в тому числі  шляхом адаптації цього інституту  до стандартів ЄС. Зокрема, це стосується:

      суміщення політичних і адміністративних повноважень у межах однієї посади;

      підвищення  ефективності системи управління державною  службою;

      проходження державної служби в державних  органах, діяльність яких регламентується  спеціальним законодавством;

      функцій державних службовців щодо їх участі у розробленні та забезпеченні реалізації державної політики;

      впровадження єдиної системи оцінювання та стимулювання роботи державних службовців;

      удосконалення системи оплати праці державних  службовців;

      питання щодо порядку надання державних послуг та нормативного врегулювання вимог професійної етики державних службовців;

      системи добору, призначення на посади, просування по службі, ротації державних службовців та їх професійного навчання.

      Успіх радикальних соціально-економічних  і політичних перетворень в Україні залежить насамперед, від ефективної роботи органів виконавчої влади всіх рівнів та органів місцевого самоврядування. Розробка концептуальних засад і на їх базі сучасної кадрової політики є об'єктивною .потребою та важливою умовою успішного реформування адміністративної системи України, переходу до демократичних принципів управління соціальними процесами та ринкових умов господарювання. Україна як суверенна і незалежна держава формує власний інститут державної служби. Через цей інститут держава реалізує кадрову політику

      Кадрова політика стає ключовим фактором у справі комплексного здійснення реформ в Україні. Це об'єктивно зумовлює реалізацію системного підходу до здійснення адміністративної реформи, тобто з охопленням всіх ланок управлінської діяльності. Тому неправомірно в реорганізації державної служби вбачати лише одну із сторін суспільного життя. Адже наслідки адміністративних реформ торкаються не лише правових, а й економічних, соціальних, політичних та управлінських відносин. У зв'язку з цим підхід до вирішення функціонування і розвитку державної служби в цілому та кадрової політики зокрема має бути багатоаспектним. В такому контексті державна служба має, розглядатися не лише як правовий, а й соціальний інститут формотворення громадянського суспільства. Все це вимагає переосмислення соціально-правових функцій службовця, його кваліфікаційних характеристик. Соціальна якість державного службовця задається нормами Конституційного права, змістом відповідних законів, що регламентують державну службу. Крім нормативних основ у кадровій політиці на перспективу необхідно враховувати і прогнозувати можливі зміни в економічному, соціально-культурному, політичному житті держави. Соціальна якість державного службовця якраз і визначається його прогностичною здатністю передбачати конфліктогенні ситуації у різних сферах суспільного життя, моделювати їх в силу своєї спеціалізації. Функція упередження має стати одним з головних критеріїв соціальної ефективності в оцінці роботи державного службовця.

      Серед глобальних проблем трансформації громадянського суспільства питання кадрового забезпечення органів державної влади ставляться на рівень найголовніших і невідкладних. Це зумовлює вироблення і практичне втілення найсучасніших підходів до формування державних службовців і, насамперед, керівників державних органів та їх структурних підрозділів.

      З низки об'єктивних і суб'єктивних причин увага до цієї роботи була знехтувана настільки, що подекуди процес перестав бути керованим. Принципи, які сповідували  в радянський період, ніяк не можуть бути покладені на сучасність. Кадрова проблема стає дедалі актуальнішою і гострішою. Основну увагу при її вирішенні слід зосередити на якісно нових методологічних засадах.

      У поточний час в кожній сфері менеджменту, а тим більше в державному управлінні, небагатьом керівникам вдається досягти значних успіхів і стати генератором прогресивного руху. З урахуванням вимог здійснення адміністративні реформи на державних службовців, як ніколи, покладається особлива відповідальність за державу та її майбутнє. Щоб державні службовці були готовими до такого надзавдання, їм потрібно вчитися і перенавчатися. Вирішують ці питання науково-методичні ради Головдержслужби та Національної Академії державного управління при Президентові України. Вони ж здійснюють науково-методичне та інформаційне забезпечення навчальних закладів системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців.

      Програма  кадрового забезпечення державної  служби базується на Конституції  України, Законі України "Про державну службу", Кодексі законів про працю, інших нормативних актах з питань державної служби.

      Кадрове забезпечення здійснюється відповідно до нормативних принципів державної  служби. Але слід наголосити на тому, що на сьогодні цього замало. Необхідно, щоб державні службовці і, перш за все, керівний склад сконцентрували свої зусилля на самовдосконаленні. Це має стати однією з важливих передумов підвищення рівня кадрового забезпечення ефективного здійснення процесів, пов'язаних з трансформацією громадянського суспільства.

      Актуальність  теми. По-перше, становлення державності в Україні на нових демократичних і правових засадах набуло сталого і незворотного характеру. В практичному плані реальним провідником ідеї державності являється державна служба. Від якості державної служби в повній мірі залежить майбутнє країни.

      По-друге, становлення нової державності потребує по - новому будувати державне управління. В умовах ринкової економіки старі методи не підходять, а нові ще не відпрацьовані. Внаслідок цього значно ослабилось управління державою, різко понизилось виробництво життєво-важливих для її виживання промислових і сільськогосподарських товарів, соціальних послуг. Ослаблення управління свідчить про низьку ефективність державного апарату і необхідність його оновлення на принципах державної служби.

      Метою магістерської роботи є наукове обґрунтування і визначення основних факторів, що впливають на підвищення ролі державної служби, внесення пропозицій щодо практичного вирішення подальшої розробки даної проблеми.

      Для досягнення поставленої мети в роботі вирішуються такі завдання:

1. Узагальнення світового та вітчизняного досвіду з вирішенням найважливіших питань щодо ефективності функціонування органів виконавчої влади;
2. Вибір оптимальних рішень і методик, найбільш відповідаючи конкретним умовам України.
3. Розроблення методики соціального дослідження діяльності органів виконавчої влади.

      4. Обґрунтування конкретних рекомендацій щодо підвищення ефективності ролі державної служби в апараті державного управління.

      Об'єктом дослідження обрано систему кадрового забезпечення державної служби;

      Предметом дослідження обрано процес вдосконалення державної служби в органах виконавчої влади в сучасних умовах.

      Методи  дослідження. Теоретичну і методологічну основу магістерської роботи склали фундаментальні положення теорії державного управління, Закони України, Укази Президента України, Постанови Кабінету Міністрів України, роботи вітчизняних та зарубіжних учених, матеріали періодичної преси.

      Для досягнення поставленої мети використовувалися засоби узагальнення порівняння, зіставлення, визначення загального і особливого в теорії та практиці розв'язання даної проблеми.

      Практичне значення. Результати дослідження дають змогу сформувати пропозиції щодо вдосконалення кадрового забезпечення Сахновщинської районної державної адміністрації Харківської області.

РОЗДІЛ 1

НАУКОВІ ЗАСАДИ УПРАВЛІННЯ ДЕРЖАВНОЮ  СЛУЖБОЮ 

1. Адміністративна реформа в Україні  і кадрова політика

      Важливим  чинником виходу із трансформаційної кризи українського суспільства  є створення сучасної, ефективної системи державного управління [12].

      Зміст адміністративної реформи полягає, з одного боку, у комплексній перебудові існуючої в Україні системи державного управління всіма сферами суспільного  життя. З іншого - у розбудові деяких інститутів державного управління, яких Україна ще не створила як суверенна держава. Хід реалізації адміністративної реформи України зображено у вигляді таблиці на рис. 1.1.

      Кадрова політика стає ключовим фактором у  справі комплексного здійснення реформ в Україні - економічних, правових, соціальних. Ось чому адміністративна реформа повинна носити системний характер, тобто охоплювати всі ланки управлінської діяльності. Неправомірно в реорганізації державних служб вбачати лише одну із сторін суспільного життя. У зв'язку з цим підхід до проблем функціонування і розвитку державної служби в цілому та кадрової політики зокрема має бути системним.

      Державна  служба має розглядатися не лише як правовий, а й соціальний інститут формотворення громадянського суспільства. Все це вимагає переосмислення соціально-правових функцій службовця, його кваліфікаційних характеристик. Соціальна якість державного службовця задається нормами Конституційного права, змістом відповідних законів про державну службу. 
 
 
 
 

      Рис. 1.1. Адміністративне реформування: хід реалізації.

       Крім нормативних основ у кадровій політиці на перспективу необхідно  враховувати і прогнозувати можливі зміни в економічному, соціально-культурному, політичному житті держави. Соціальна якість державного службовця якраз і визначається його прогностичною здатністю передбачати конфліктогенні ситуації у різних сферах суспільного життя, моделювати їх та вирішувати. Функція упередження має стати одним з головних критеріїв соціальної ефективності в оцінці роботи державного службовця.

      Сьогодні, з урахуванням проведення адміністративної реформи, як ніколи, на державних службовців покладається особлива відповідальність за державу і майбутнє. Щоб державні службовці були готовими до такого завдання, їм потрібно багато вчитися і перенавчатися.

      Процес  розвитку державної служби необхідно  розуміти як здійснення на базі програмно-цільових стратегічних і тактичних документів цілеспрямованих перетворень, наслідком яких має стати оновлена система державної служби в Україні.

      Ці  перетворення мають передбачити  послідовні і обов'язково узгоджені  правові організаційні, інформаційні, матеріально-технічні, фінансові та інші практичні заходи, спрямовані на забезпечення єдності всіх елементів, що складають державну службу, та чіткий взаємозв'язок всіх її інструкційних положень і корпусу державних службовців.

      Виходячи  з основних положень розвитку державної  служби в Україні зафіксованих у Концепції адміністративної реформи [11], можна виділити наступні проблемні блоки питань:

      створення системи державної служби, здатної  охопити всю "піраміду" української  державності та забезпечити результативне  та ефективне функціонування механізму  держави;

      законодавче та інше нормативне регулювання державної служби як цілісного соціально-правового інституту;

      удосконалення системи професійного розвитку всіх категорій державних службовців, в тому числі з використанням можливостей міжнародного співробітництва;

      впорядкування процедур управління державною службою України.

      Відповідно  до змісту Указу Президента України  № 1284/98 "Про першочергові заходи з проведення в Україні адміністративної реформи" від 20 листопада 1998 року Головдержслужба за схемою своїх повноважень планує та реалізує заходи щодо розвитку державної служби та її кадрового забезпечення. Ці перспективні питання стосуються [4]:

      у контексті удосконалення законодавчого  і нормативно-правового забезпечення: розробки у співпраці з іншими органами виконавчої влади проектів Закону України "Про внесення змін і доповнень до Закону України "Про державну службу", Кодексу загальних правил поведінки державних службовців та інших, передбачених у зазначеному Указі; створення після прийняття відповідних законів України Реєстру посад державних службовців та Переліку органів державної влади;

      у контексті забезпечення єдиної державної  кадрової політики: спрямування роботи кадрових служб органів державної  влади на реалізацію заходів щодо забезпечення ефективності професійної державної служби, впровадження у практику роботи при управлінні державною службою новітніх інформаційних технологій і засобів зв'язку, насамперед зазначених у Постанові Кабінету Міністрів України компонентів єдиної державної комп'ютерної системи "Кадри", яка передбачає введення єдиних стандартів щодо регламентів супроводження кадрової роботи і розширення застосування в органах влади інтегрованих баз з питань державної служби;

      у контексті аналізу і спрямування діяльності кадрових служб центральних і місцевих органів виконавчої влади: удосконалення управління кадрами державної служби за рахунок впровадження механізму призначення заступників керівних центральних органів виконавчої влади та обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, які відповідають за роботу апарату, та керівників відповідних кадрових служб за погодженням з Головним управлінням державної служби України, і створення відповідних умов підходів до супроводження кар'єри державних службовців, практичних засад реалізації адміністративної юстиції, спрямованих на захист державного службовця і становлення його іміджу;

      у контексті удосконалення та подальшого розвитку системи підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації державної служби: становлення навчального процесу у вищих навчальних закладах та регіональних центрах підвищення кваліфікації державних службовців, керівників державних підприємств, установ і організацій та виконання ними цільової функції навчання кадрів переважно за професійними програмами; розробки стандарту вищої освіти за спеціальністю "державна служба"; проведення ліцензування та акредитації навчальних закладів системи підвищення кваліфікації"; розширення обсягів підготовки викладачів для цієї системи, використовуючи для цього потенціал Національної Академії державного управління при Президентові України, її філіалів та Інституту підвищення кваліфікації, а також створення для них умов стажування та участі у відповідних міжнародних програмах; створення ради керівників навчальних закладів, які займаються післядипломною освітою, як секції Міжвідомчої ради з питань роботи з керівниками державних підприємств, установ та організацій;

      у контексті посилення контролю і  відповідальності за дотриманням державними службовцями чинного законодавства: введення практики тематичних перевірок, в тому числі з питань виконавської дисципліни та запобігання корумпованим діянням державних службовців.

      Таким чином, кадрова політика є однією з галузей загальної політики, що забезпечує реалізацію адміністративної реформи.

      При цьому слід враховувати, що локальні заходи з вдосконалення структурно-функціональної побудови та кадрового забезпечення не дадуть очікуваних результатів, якщо не супроводжувати їх перетвореннями інших складових елементів суб'єкту управління: приведенням у відповідальність з сучасними вимогами інформаційного забезпечення; підвищенням рівня технічного оснащення праці керівників і спеціалістів; використанням прогресивної технологічної розробки, прийняття та реалізації стратегічних і поточних рішень; досягненням доцільного поєднання організаційно-розпорядчих, економічних і соціально-психологічних методів управління.

      Тобто кадрова політика в Україні в  умовах здійснення адміністративної реформи  повинна мати такі основні риси, як:

      1) державна кадрова політика не повинна бути декларативною і абстрактною. Навпаки, вона повинна мати творчий, дієвий характер;

2. повинна бути системною, комплексною і всебічною. Це обумовлює її динамічність, а відтак поетапність проведення;
3. як об'єкт треба розглядати все працююче населення, всі його рівні, тобто державна кадрова політика повинна бути загальною;
4. мати новаторський, але не кон'юнктурний характер, йти на декілька кроків вперед, бути прогнозованою, упереджуючою;

      5) сучасна державна кадрова політика повинна мати послідовно демократичний характер [22, с.82].

      Поки  що якісний склад персоналу державних  органів набагато нижчий порівняно з тим, який необхідний в умовах політичних і економічних реформ. Це обумовлено такими проблемами, як низький престиж державної .служби і невизначеність особистої долі державних службовців у зв'язку з великою нестабільністю політичної обстановки, що обумовлює велику плинність кадрів, особливо в державному апараті.

      Необхідність розробки нової кадрової політики, кадрового забезпечення випливає із змісту тих завдань, які стоять сьогодні перед державою. Слід виробити нові ідеї, принципи і технології вирішення кадрових питань, які б відбивали сучасний рівень управлінської науки, практики і вимоги демократичного суспільства.

      Державна  кадрова політика (де її суб'єктом виступає держава) визначає місце і роль кадрів у суспільстві, мету, завдання, найважливіші напрями і принципи роботи державних структур з кадрами, головні критерії їх оцінки, шляхи вдосконалення підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації, раціональне використання кадрового потенціалу країни.

      Кадрова політика - один з основних напрямів діяльності держави, що визначається потребами та інтересами всього народу. Схематично кадрову політику зображено на рис. 1.2. Дослідники визначають кадрову політику як "...соціальне явище, що віддзеркалює найбільш загальні, стратегічні напрями діяльності об'єкта соціального управління з сформування, розвитку й раціонального використання професійного й трудового потенціалу підприємства, організації, суспільства" [51, с.63]. Вона ґрунтується на принципах соціальної справедливості, проголошених Конституцією України, що слугують загальною передумовою, базою для розширеного відтворення кадрів, для їх нормального функціонування, охоплює розробку організаційних принципів роботи з людьми, формування дієздатних трудових колективів та раціональне, ефективне використання трудового потенціалу країни.

      Кадрова політика спрямована на створення сприятливих  умов для найбільш повного розвитку всіх сутнісних сил людини, максимальну  реалізацію творчого потенціалу кожної особистості [36; 51 ]. Як правило, вона реалізується в конкретних програмах та планах, що передбачають покращання умов праці та життя людей. Кадрова політика безпосередньо пов'язана з активізацією людського (фактора, реалізацією програми соціального розвитку [23; 32; 33]. Як відомо зі світової та вітчизняної практики, інвестиції в людину - найбільш прибуткове та виправдане вкладення капіталу. Фізичний та духовний збиток людини, її інтелектуальне значення та моральне оздоровлення є передумовами кардинального вирішення кадрової проблеми. Десятиліттями цьому перешкоджали звальні тенденції, формалізм, численні обмеження індивідуальної трудової діяльності.

      До  найважливіших завдань кадрової політики належить забезпечення оптимальної відповідності особистих якостей працівника вимогам його посади. Врахування особистих здібностей, політичних та ділових якостей є головною вимогою, що становиться до підбору та розподілу кадрів, одним із принципів кадрової політики.

      Рис. 1.2. Кадрова політика 
 
 
 
 
 
 
 

      У представленому дослідженні аналізується кадрова політика насамперед стосовно кадрового забезпечення державних органів виконавчої влади, зокрема, акцентується увага на підготовці кадрів для державної служби. Поняття державний службовець визначено в Законі України "Про державну службу": "Державна служба в Україні - це професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів". [3]. 

2. Правове регулювання державної служби

      Україна як суверенна і незалежна держава  формує власний інститут державної  служби. Через цей інститут держава реалізує кадрову політику в державних органах влади та органах місцевого самоврядування з метою забезпечення їх професійним кадровим ресурсом.

      Законодавче забезпечення державної служби включає  Конституцію України, Закони України «Про державну службу», «Про боротьбу з корупцією», «Про місцеві державні адміністрації», «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про службу в органах місцевого самоврядування», укази і розпорядження Президента України, акти Кабінету Міністрів України.

      Закон України «Про державну службу», введений в дію з 1 січня 1994 року, регулює суспільні відносини, які охоплюють діяльність держави щодо створення правових, організаційних, економічних та соціальних умов реалізації громадянами України права на державну службу, і визначає загальні засади діяльності, а також статус державних службовців, які працюють у державних органах та їх апараті.

      Законами України «Про державну службу» та «Про боротьбу з корупцією» встановлено певні обмеження, пов'язані з проходженням державної служби. Громадяни України, які вперше зараховуються на державну службу, приймають Присягу державного службовця.