Государственная поддержка экспорта образовательных услуг

ВВЕДЕНИЕ

Экспорт образовательных  услуг стал одним из наиболее перспективных  направлений развития внешнеэкономических  связей. Обучение иностранных граждан  практически во всех развитых странах  становится существенным фактором стимулирования экономического роста.

Образовательные услуги для иностранцев предлагают сегодня тысячи высших учебных заведений. Основная конкуренция на международном  рынке образовательных услуг  происходит, как правило, между странами Западной Европы, Северной Америки, Австралией и Японией.

Задача развития экспорта образовательных услуг  провозглашена в качестве одного из приоритетных направлений государственной  политики в сфере образования, что  нашло свое отражение в выступлениях высших должностных лиц государства.

Обусловленные тенденции поставили ряд проблем перед законодателем в сфере правового регулирования услуг в образовании.

Правовой институт образования регулируется всей вертикалью правовых источников, начиная с норм международного права, Конституции  Российской Федерации, федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов и заканчивая локальным нормотворчеством. Кроме того, образовательное право относится к комплексному правовому образованию, т.к. регулируется не только специальными нормами права, но и международным, конституционным, гражданским, трудовым, правом социального обеспечения, военным, административным правом и др. Все это и многое другое позволило говорить исследователям на современном этапе не только об образовательном законодательстве, но и об образовательном праве как одной из отраслей современного российского права.

Кроме того, возможность  предоставления образовательных услуг  на платной основе стала значительным импульсом к развитию высшего  образования в России в начале 90-х годов XX в. Развитие негосударственного сектора системы высшего профессионального образования позволяет, по мнению различных исследователей, решать разнообразные задачи современного российского общества - от расширения возможностей доступа к высшему образованию граждан, привлечения в образовательную сферу дополнительных финансовых средств до адаптации к мировому опыту в сфере образования в силу их гибкого и мобильного реагирования на происходящие в мире изменения. В настоящее время доля негосударственных вузов от общего количества высших учебных заведений в РФ составляет примерно 47%.

Проблемная  ситуация складывается уже на уровне определения основных понятий, применяемых  в регулировании деятельности негосударственного вуза.

Изложенное выше доказывает, что назрела объективная необходимость исследования правового регулирования услуг в сфере образования, что обуславливает актуальность избранной темы и обоснованность выбора в качестве направления дипломного исследования — правовое регулирование услуг в сфере образования.

Объект исследования – услуги в сфере образования: правовое регулирование и система научных представлений.

Предмет исследования – положения доктрины, законодательства и судебной практики об услугах в сфере образования в России.

Цель исследования – теоретическое обоснование целесообразности и разработка дополнений системы нормативного регулирования услуг в сфере образования.

Цель исследования предполагает определение следующих задач:

- исследование  образовательных услуг как объекта  государственной поддержки;

- анализ государственной  поддержки экспорта образовательных  услуг;

- исследование  специфики оказания платных услуг  в образовании;

- анализ существенных  условий договора на оказание  вузом образовательных услуг;

- анализ практики по  спорам о расторжении договора на оказание вузом образовательных услуг;

- исследование  проблемы судебной защиты прав  потребителей платных образовательных  услуг;

- анализ  соотношения понятий образовательная  деятельность и образовательные  услуги.

Информационной базой дипломной работы является действующие законодательство, результаты практической деятельности ряда организаций.

Научная новизна  исследования состоит в том, что автор на уровне дипломного исследования с позиций теории права рассмотрел актуальные вопросы комплексного правового регулирования услуг в образовательной  сфере.

ГЛАВА I. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОДДЕРЖКА ЭКСПОРТА ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УСЛУГ

1.1. Развитие экспортного  потенциала - приоритетное направление  российской образовательной политики

Экспорт образовательных  услуг становится на протяжении последних  десятилетий одним из наиболее перспективных  направлений развития внешнеэкономических  связей, и, скорее всего, эта тенденция  сохранится на будущее. Обучение иностранных  граждан практически во всех развитых странах становится существенным фактором стимулирования экономического роста.

Эксперты расходятся в  оценках объема современного мирового рынка образования: по данным ВТО, он составляет 50 - 60 млрд. долларов, по данным ОЭСР - около 30 млрд. долларов. Более точно масштабы рынка отражает численность иностранных студентов, обучающихся за пределами своих стран. В течение 1990-х годов она выросла в 2 раза и достигла к 2004 г. двух миллионов¹. К 2025 году, по оценке ЮНЕСКО, число иностранных студентов в мире увеличится с нынешних 2 млн. до 5 - 7 млн., две трети из которых будут составлять выходцы из Азии, прежде всего из Индии и Китая².

Образовательные услуги для  иностранцев предлагают сегодня  тысячи высших учебных заведений  из почти 140 государств. При этом основная конкуренция на международном рынке образовательных услуг происходит, как правило, между странами Западной Европы, Северной Америки, Австралией и Японией. На эти страны, где обучается свыше 4/5 всех иностранных студентов, приходится примерно 4/5 общемировых государственных расходов на образование³.

По данным на 2000 г., лидерами на международном рынке образовательных  услуг являлись США (около 550 тыс. иностранных  граждан), Великобритания (230 тыс.), Германия (200 тыс.), Франция (160 тыс.), Испания (120 тыс.). По числу обучающихся иностранных граждан, включая выходцев из СНГ, Россия занимала 8-е место в мире (более 95 тыс.).

Более "свежая" статистика отчетливо демонстрирует тенденцию  роста основных показателей по экспорту образования в экономически развитых странах. Так, в соответствии с докладом "Open doors", подготовленным Институтом международного образования США (Institute of International Education) и обнародованным в ноябре 2009 г., число иностранных абитуриентов в вузах США достигло по итогам 2008 - 2009 учебного года рекордной отметки - 672 тыс. человек, а общая сумма инвестиций за обучение составляет в год в среднем 17,8 млрд. долларов. За указанный учебный год численность зарубежных абитуриентов увеличилась на 8%⁴.

Интерес любого государства к расширению экспорта образовательных услуг объясняется сразу несколькими причинами. Прежде всего, соображениями финансового характера. Образование во многих странах превратилось в отрасль экономики, ориентированную на экспорт и обеспечивающую стабильный приток финансовых средств в национальную экономику. И если иностранные студенты в США ежегодно обеспечивают приток в американскую экономику свыше 15 млрд. долларов в виде платы за обучение, проживание и т.д., то для России аналогичный показатель составляет лишь 400 млн. долларов⁵. При этом только один Китай ежегодно расходует на подготовку за границей своих студентов, стажеров и аспирантов свыше 1 млрд. долларов⁶.

Обучение иностранных  граждан - пятая по размерам вклада в национальную экономику статья американского экспорта. Понимая особое значение обучения иностранцев и необходимость государственного регулирования экспорта образовательных услуг, в США была создана специальная федеральная служба, которая контролирует процесс набора иностранных студентов (похожие государственные органы в свое время были созданы в Великобритании, Германии, Франции и некоторых других странах).

Кроме финансового эффекта, экспорт образовательных услуг  благоприятно сказывается и на развитии национального рынка труда. Проводя активную иммиграционную политику, США, Канада, Австралия и ряд государств Европы получают за год примерно 1 млн. высококвалифицированных специалистов из числа иностранных граждан, обучавшихся в вузах этих государств⁷. Такой "вклад", по мнению специалистов, представляет собой не менее ценную прибыль от хорошо организованного рынка образовательных услуг, нежели плата иностранных учащихся за свое проживание и обучение.

В выступлении Президента Российской Федерации в 2006 г. на заседании  Государственного совета, посвященном вопросам развития образования в Российской Федерации, прозвучал тезис о том, что "подготовка кадров для других стран открывает дорогу к новым рынкам для нас самих, а обмен опытом реформ - стимулирует совместный поиск новых технологий и инвестиций".

Расширение экспорта образовательных  услуг позволило бы обеспечить российские интересы в новых условиях развития образовательных процессов в  мире. Речь идет о возобладавшей  в последнее время объективной  тенденции формирования транснационального (трансграничного) образования (transborder education)⁸. Г.А. Лукичев отмечает, что трансграничное образование знаменует собой реальный переход к этапу глобализации образовательных рынков, который сопровождается всеми проявлениями борьбы за рынки. По приводимым им данным, спрос на высшее образование в мире ежегодно растет на 6% со значительным опережением услуг трансграничного образования. При этом если в 2003 г. зарубежное образование во всех его формах получали чуть более 2 млн. студентов, то в 2025 г. таковых ожидается 7,2 - 7,3 млн. человек, существенная часть которых будет обучаться по программам трансграничного образования.

Проблема развития экспорта образования связана и с демографическими проблемами российского общества. "Демографическая  яма", из-за которой, по прогнозам, уже к 2018 г. число студентов снизится до 40% относительно нынешних показателей, заставит российские вузы конкурировать не только между собой в борьбе за студентов на внутреннем рынке, но и на международном рынке с зарубежными вузами. В этой связи исследователи отмечают, что стратегической целью государственной политики должно стать обеспечение высокого качества подготовки и конкурентоспособности выпускников российских образовательных учреждений на мировом рынке образования и труда⁹.

Наконец, экспорт образования имеет для любой развитой страны мира большое геополитическое значение, поскольку от того, где и как будут учиться иностранные студенты, во многом будет зависеть, какие люди встанут у руля власти в разных странах мира через несколько лет. Исследователи отмечают, что "деструктуризация" системы подготовки кадров для зарубежных стран в России в начале 1990-х годов в значительной степени ослабила перспективы реализации такого инструмента развития и защиты геополитических интересов страны, как подготовка специалистов для зарубежных стран и формирование "института" выпускников российских вузов, многие из которых со временем занимают значимые, а иногда и ключевые позиции в управлении этих государств, в решении важных вопросов экономического, политического и иных видов сотрудничества, имеющих или могущих иметь для России стратегическое значение¹⁰.

Задача развития экспорта образовательных услуг  провозглашена в качестве одного из приоритетных направлений государственной  политики в сфере образования, что нашло свое отражение в выступлениях высших должностных лиц государства (выступление главы государства на заседании Госсовета в 2006 г., посвященном вопросам образования), Министра образования и науки Российской Федерации¹¹, документах Правительства Российской Федерации (например, задача III "Повышение эффективности управления в системе образования", мероприятие 23 "Повышение конкурентоспособности российского образования, содействие экспорту образовательных услуг" Федеральной целевой программы развития образования на 2006 - 2010 годы, утвержденной¹², раздел III.4 Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 года N 1662-р), Минобрнауки России, Рособразования и других федеральных органов исполнительной власти (Приказ Рособразования от 16 мая 2008 г. N 471 "О работе по подготовке национальных кадров для зарубежных стран в контексте развития экспорта образовательных услуг российских вузов").

1.2. Образовательные  услуги как объект государственной  поддержки

Появление понятия "образовательные услуги" в  российском правовом и научном лексиконе  связано с развернувшимися в  нашей стране в начале 1990-х годов  процессами коммерциализации образования. Принятый в 1992 г. Закон РФ "Об образовании"¹³ ввел в правовой оборот термин "образовательные услуги" и определил правовые условия для создания системы негосударственных организаций образования, рынка платных образовательных услуг, предоставления платных образовательных услуг в государственных образовательных учреждениях.

Новый импульс  для своего развития концепция образовательных  услуг получила с вхождением Российской Федерации в Болонский процесс, направленный на всемерное развитие академической мобильности субъектов образовательных правоотношений.

Образовательные услуги рассматриваются в российской научной литературе как разновидность  публичных услуг, оказание которых  связано с осуществлением государством своих функций¹⁴. Предоставление публичных, общественно значимых услуг гражданам является одной из обязанностей государства. При этом понятие "публичные услуги" шире понятия "государственные услуги". Государственные органы могут оказывать публичные услуги самостоятельно или делегировать их оказание органам местного самоуправления, организациям, специально созданным для этих целей; в отдельных случаях они организуют оказание публичных услуг коммерческими и некоммерческими организациями. Независимо от того, кто предоставляет услугу - государственный орган или негосударственный институт, публичный характер предоставляемых услуг сохраняется.

В отечественной  юридической литературе выделяются следующие признаки публичных услуг:

- направленность  на реализацию общественных интересов;

- неограниченный  круг субъектов, пользующихся услугой;

- предоставление  органом государственной и муниципальной  власти либо субъектом частного  права, основываясь как на публичной,  так и на частной собственности¹⁵.

Выбор способа  оказания публичных услуг зависит, как правило, от характера самой услуги. Применительно к образовательным услугам их оказание обычно не осуществляется государственными органами самостоятельно. Для этих целей создаются государственные, муниципальные и частные образовательные учреждения.

Образовательные услуги, наряду с общими чертами, присущими всем публичным услугам, характеризуются рядом особенностей, обусловленных спецификой самих образовательных отношений:

оказание образовательных  услуг, как правило, через непосредственное общение обучающего с обучающимся;

нематериальный характер таких услуг, проявляющийся в информационном взаимодействии обучающего и обучающегося;

неотделимость образовательной услуги от субъектов  образовательного процесса;

неспособность образовательной услуги концентрироваться  в материальной форме и передаваться без участия обучающего (иными словами, образовательная услуга не в полной мере обладает признаками накопления и перераспределения);

неразрывность действий по производству и потреблению  образовательной услуги (она осуществляется одновременно, в одном акте);

оказание образовательной  услуги представляет собой, как правило, непрерывный, имеющий значительную продолжительность процесс;

качество образовательной  услуги обусловлено не столько экономическими факторами, сколько методологическим, методическим, дидактическим аспектами обучения;

оказание образовательных  услуг предполагает со стороны их получателей активную познавательную деятельность (какого бы высокого качества ни были предоставляемые услуги, без  усилий со стороны их получателя цель образовательного процесса не будет достигнута).

Природа образовательных  услуг двойственна: с одной стороны, они обладают признаками товарности, служат для удовлетворения частных  запросов граждан, индивидуальных потребностей личности, а с другой стороны, выступают в виде "общественного нематериального блага, имеющего социальную значимость, характер публичности"¹⁶. Потребление образовательных услуг, приводящее к повышению уровня и качества знаний, умений и навыков, не только оказывается благом для непосредственных потребителей таких услуг, но и представляет ценность для экономики и общества в целом.

Понятие образовательных  услуг непосредственно связано  с правом на образование.

Обязанность государства  предоставить каждому возможность  получения образования предусмотрена нормами основополагающих актов международного права: ст. 26 Всеобщей декларации прав человека, ст. ст. 13 и 14 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, ст. ст. 28 и 29 Конвенции о правах ребенка, ст. 27 Конвенции СНГ о правах и основных свободах человека и т.д.

Минимальные требования к государству в области образования  сформулированы в ч. 2 ст. 13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах:

a) начальное  образование должно быть обязательным  и бесплатным для всех;

b) среднее образование  в его различных формах, включая  профессионально-техническое среднее  образование, должно быть открыто  и сделано доступным для всех  путем принятия всех необходимых  мер и, в частности, постепенного  введения бесплатного образования;

c) высшее образование  должно быть сделано одинаково  доступным для всех на основе  способностей каждого путем принятия  всех необходимых мер и, в  частности, постепенного введения  бесплатного образования;

d) элементарное  образование должно поощряться  или интенсифицироваться по возможности для тех, кто не проходил или не закончил полного курса своего начального образования;

e) должно активно  проводиться развитие сети школ  всех ступеней, должна быть установлена  удовлетворительная система стипендий  и должны постоянно улучшаться материальные условия преподавательского персонала.

Обязанность обеспечить предоставление населению образовательных  услуг возлагается на государство  и в соответствии с актами национального  законодательства. Так, в соответствии со ст. 43 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на образование. Конституция гарантирует общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях, а также возможность каждого на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии.

Право на образование  является естественным, неотчуждаемым  правом и принадлежит каждому от рождения. Человеку свойственно развиваться, творить, создавать новое, накапливать опыт, знания в той или иной сфере и передавать наработанное и познанное другим поколениям, и в этом смысле "роль образования в социальной жизни аналогична роли питания и воспроизводства для физиологического существования"¹⁷.

Из принадлежности права на образование к числу  основных прав человека вытекает необходимость, во-первых, признания свободы образования (то есть получение образования всеми  желающими), а во-вторых, предоставления каждому возможности получать образование в соответствии с его идеологическими или религиозными убеждениями.

Право на образование  останется лишь прокламируемой целью, если в законодательстве не будут  закреплены гарантии реализации этого права. Реализация права на образование не представляется возможной без существования системы образования (ст. 8 Закона РФ "Об образовании"), представляющей собой инфраструктуру образовательного процесса. Экономической гарантией реализации права на образование является финансирование деятельности образовательных учреждений, создание государством и муниципальными образованиями благоприятных экономических условий для развития образования.

Одним из данных принципов государственной политики в сфере образования в ст. 2 Закона РФ "Об образовании" назван принцип общедоступности образования, адаптивности системы образования к уровням и особенностям развития и подготовки обучающихся, воспитанников. При этом общедоступность в данном случае понимается не в индивидуальном смысле, как доступность образования для каждого, а в социальном смысле, как доступность образования независимо от социального положения индивидуума. Закрепление данного принципа на законодательном уровне также содействует эффективной реализации конституционного права на образование.

В Законе "Об образовании" закреплен еще один принцип - свобода и плюрализм  в образовании. Образование в  демократическом обществе должно быть свободным, гарантирующим плюрализм  мнений, взглядов и убеждений. Без  этого невозможно воспитать подлинно свободную и независимую личность, обеспечить реализацию других основных прав и свобод, таких, как свобода мнений, творчества и т.д.

Данная норма  получила развитие в ст. 3 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании"¹⁸, в которой закрепляется, что автономность, самостоятельность высших учебных заведений проявляются в предоставлении студентам, педагогическим и научным работникам определенных академических свобод: свободы педагогических работников излагать учебный предмет по своему усмотрению, выбирать темы для научных исследований и проводить их своими методами, а также свободы студента получать знания согласно своим склонностям и потребностям.

Еще одним способом реализации свободы образования  является возможность предоставления образовательных услуг как государственными, так и негосударственными (муниципальными и частными) образовательными организациями. Выбор обучающимся негосударственного образовательного учреждения не должен отрицательно сказаться на качестве образования. Для этого в п. 3 ст. 13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах предусматривается, что не только государственные, "но и другие школы" должны соответствовать "тому минимуму требований для образования, который может быть установлен или утвержден государством". С этой международно-правовой нормой корреспондирует ч. 5 ст. 43 Конституции РФ, в которой закреплено право Российской Федерации устанавливать федеральные государственные образовательные стандарты. Такие стандарты определяют обязательный минимум содержания основных образовательных программ, максимальный объем учебной нагрузки обучающихся, требования к уровню подготовки выпускников и являются основой объективной оценки уровня образования и квалификации выпускников независимо от форм получения образования (ст. 7 Закона РФ "Об образовании"). Подтверждением соответствия содержания и условий образовательного процесса в образовательном учреждении государственным требованиям является получение образовательным учреждением (организацией) государственной аккредитации (п. 17 ст. 33 Закона РФ "Об образовании").

1.3. Понятие  и формы экспорта образовательных  услуг

Несмотря на то, что международная торговля услугами уже давно стала одной из наиболее значимых отраслей внешнеторговой деятельности, вопросы ее государственного регулирования долго не находили однозначного разрешения как в национальном законодательстве, так и в актах международного права. По мере увеличения объемов внешней торговли услугами перед государствами со всей остротой встала проблема упорядочения таких внешнеторговых операций, защиты национальных потребителей и поставщиков услуг.

При установлении правового  режима трансграничного перемещения  услуг самой трудной задачей  оказалось установление факта перемещения услуги через таможенную границу. Если факт перемещения товара через границу без труда фиксировался таможенными органами, то в случае с трансграничным перемещением услуг задача оказалась намного сложнее.

Результаты многолетних  исследований в этом направлении были подытожены в Генеральном соглашении по торговле услугами (ГАТС). В соответствии со ст. I этого Соглашения внешняя торговля услугами понимается как поставка услуг:

1) с территории одного  государства - участника Соглашения  на территорию любого другого государства-участника;

2) на территории одного  государства-участника потребителю  услуг любого другого государства-участника;

3) поставщиком услуг одного  государства-участника путем коммерческого  присутствия на территории любого  другого государства-участника;

4) поставщиком услуг одного  государства-участника путем присутствия  физических лиц из государства-участника  на территории любого другого  государства-участника.

Таким образом, ГАТС закрепляет четыре способа трансграничного  предоставления услуг, отличающихся друг от друга по двум главным признакам: а) по месту нахождения поставщика и потребителя услуги в момент оказания услуги; б) по гражданству или месту регистрации лиц, потребляющих или поставляющих услуги.

При первом способе трансграничного предоставления услуг ни продавец, ни покупатель услуги не перемещаются через границу, ее пересекает только услуга. Такой способ продажи услуг значительно приближен к продаже товаров. Применительно к внешней торговле образовательными услугами этот способ используется, например, при участии лиц в корреспондентской обучающей программе зарубежного учебного заведения.

Второй способ представляет собой потребление за рубежом: в  этом случае потребитель из одной  страны приобретает и потребляет услугу на территории другой страны. Этот способ позволяет "заработать" не только на предоставлении самих образовательных услуг, но и на пребывании обучающихся на территории иностранного государства (расходы на проживание, питание, учебную литературу, связь и т.п.).

Третий способ внешней торговли услугами осуществляется путем "коммерческого присутствия" предоставляющей услугу организации на территории другой страны (открытие в этой стране представительства или дочерней фирмы); сама же услуга и ее потребитель в данном случае через границу не перемещаются.

Наконец, четвертый способ заключается в движении физических лиц, в деятельности которых непосредственно  заключена услуга, через границу  в страну, где находится потребитель  услуги¹⁹.

Через ГАТС государства-участники  приняли обязательства по полному или частичному открытию их внутренних рынков услуг для международной конкуренции и согласились соблюдать два базовых принципа, четко обозначенных в Соглашении:

1) принцип национального  подхода, предполагающий, что государства-члены  "не должны с пристрастием относиться к другим поставщикам услуг в угоду национальным поставщикам";

2) принцип страны  наибольшего благоприятствования,  в соответствии с которым государства-участники  "не должны подвергать дискриминации  других участников Соглашения"²⁰.

Российское  законодательство восприняло подходы  ГАТС к определению внешней торговли услугами, закрепив способы предоставления услуг в положениях Федерального закона "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности"²¹.

Так, в статье 33 данного Закона определено, что внешняя торговля услугами осуществляется следующими способами:

1) с территории  Российской Федерации на территорию  иностранного государства;

2) с территории  иностранного государства на  территорию Российской Федерации;

3) на территории Российской Федерации иностранному заказчику услуг;

4) на территории  иностранного государства российскому  заказчику услуг;

5) российским  исполнителем услуг, не имеющим  коммерческого присутствия на  территории иностранного государства,  путем присутствия его или уполномоченных действовать от его имени лиц на территории иностранного государства;

6) иностранным  исполнителем услуг, не имеющим  коммерческого присутствия на  территории Российской Федерации,  путем присутствия его или  уполномоченных действовать от его имени иностранных лиц на территории Российской Федерации;

7) российским  исполнителем услуг путем коммерческого  присутствия на территории иностранного  государства;