Государственное регулирование миграционных процессов в Российской Федерации (на примере Санкт-Петербурга и Ленинградской области)

Федеральное государственное  образовательное учреждение

высшего профессионального  образования

СЕВЕРО-ЗАПАДНАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

КАФЕДРА

государственного  и муниципального управления

ДИПЛОМНЫЙ ПРОЕКТ

Государственное регулирование миграционных процессов в Российской Федерации (на примере Санкт-Петербурга и Ленинградской области)

Санкт-Петербург

2008

ОГЛАВЛЕНИЕ

(№ страницы)

ВВЕДЕНИЕ

На всем протяжении существования  нашего государства миграционные процессы играли исключительно важную роль в социально-экономической и общественно-политической жизни страны и регионов. Миграция населения – позитивное явление, способствующее перераспределению населения и трудовых ресурсов по территории страны, росту производительных сил. Однако она порой приобретает остропроблемный характер.

С началом проведения политики открытости Россия превратилась из закрытой страны с незначительным внешним миграционным оборотом в  активного участника международного миграционного обмена. Новым социально-экономическим явлением стало резкое усиление внешнего миграционного давления, расширение масштабов притока в страну населения как из бывших союзных республик, так и из стран дальнего зарубежья. Все эти процессы сопровождаются многими проблемами, наиболее актуальные из которых – нелегальная миграция, занятость иностранных граждан, рост теневой экономики и коррупции.

Особое геополитическое  положение Российской Федерации, относительно свободный въезд в страну из-за сохраняющейся «прозрачности» границ со странами СНГ, практически открытые внешние границы новых закавказских и ряда среднеазиатских государств сохраняют условия для постоянного притока в Российскую Федерацию большого числа иностранных граждан и лиц без гражданства, пытающихся любым способом обосноваться в России или использовать ее территорию для проникновения в другие страны. Как правило, это граждане из стран со сложной общественно-политической, экономической и санитарно-эпидемиологической обстановкой, в частности, Афганистана, Ирака, Анголы, Конго (Заира), Нигерии, Шри-Ланки, Сомали, Эфиопии и других (всего, по данным московского представительства УВКБ ООН – из 52 государств).

На постсоветском пространстве произошла трансформация межреспубликанской (внутренней) миграции в межгосударственную (внешнюю). После распада СССР за пределами России оказалось около 25 млн. русских и несколько миллионов представителей других коренных народов Российской Федерации Значительная часть зарубежных соотечественников переселяется в Россию, и этот процесс будет определять миграцию со странами нового зарубежья на обозримую перспективу.

Межнациональные вооруженные  конфликты на территории бывшего  СССР в конце 1980-х - начале 1990-х годов, отсутствие или несовершенство законодательства в области основных прав и свобод граждан, создающее возможность дискриминации лиц некоренной национальности в большинстве государств, возникших на его месте, положили начало массовой вынужденной миграции населения в Россию.

С 1992 года в Российской Федерации было зарегистрировано свыше 1,4 млн. вынужденных переселенцев и беженцев, из них более 200 тыс. - из регионов России с нестабильной общественно-политической обстановкой.

Важное место в осуществлении  мер по интеграции России в международный  рынок труда занимают вопросы регулирования внешней трудовой миграции, составной частью которой является привлечение в Россию иностранной рабочей силы. Это позволяет решать проблемы заполнения вакансий по специальностям, не востребованным на внутреннем рынке труда. Наиболее активно иностранная рабочая сила привлекается в регионы Центра, прежде всего в столичный регион, Западной Сибири (Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий округа), и Дальнего Востока (Приморский, Хабаровский края, Амурская область), ряд других приграничных регионов. При этом велики объемы нелегальной трудовой миграции, особенно из государств – участников СНГ. В ряде отраслей, например в строительстве, нелегальное использование иностранной рабочей силы начинает вступать в противоречие с интересами постоянного населения.

По различным оценкам  масштабы нелегальной иммиграции в  Россию оцениваются от 700 тыс. до 4,5 млн. человек. В ряде регионов (крупнейшие города, приграничные территории, районы компактного проживания отдельных  этнических групп) с нелегальной миграцией связано осложнение криминогенной и санитарно-эпидемиологической обстановки.

Однако наибольшую тревогу  вызывает не столько трудовая иммиграция и связанные с ней проблемы, сколько эмиграция квалифицированных  специалистов в экономически развитые страны. Основные направления эмиграции – Германия, Израиль, США. Такого рода эмиграция, как правило, является безвозвратной и оказывает существенное влияние на научный, а в конечном итоге и экономический потенциал Российской Федерации.

Современная миграционная ситуация в Российской Федерации, являясь следствием сложной социально-экономической обстановки, свидетельствует о том, что для достижения социального процветания и экономического прогресса требуются твердая воля государства и внимание всего российского общества к достижению в стране прочного правопорядка и законности в области регулирования миграционных процессов.

Федеральная миграционная служба (ФМС России) является федеральным  органом исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции¹.

Главной целью, стоящей  перед Федеральной миграционной службой, является достижение максимально позитивного результата от миграции, совершенствование и модернизация которой позволят решить поставленные перед Службой задачи.

Основные усилия Службы концентрируются на снятии излишних административных барьеров для тех  специалистов, в притоке которых  наша страна наиболее остро нуждается, на получении достоверной информации о пребывании в России иностранных граждан, упрощении миграционных процедур, связанных с получением статуса временно проживающего в России и механизмом трудоустройства иностранных граждан на территории Российской Федерации, создании системы действенного иммиграционного контроля и эффективного противодействия незаконной миграции, содействие в переселении соотечественников в Россию, а также на совершенствовании государственного регулирования использования рынка иностранной рабочей силы.

Цель дипломного проекта - провести исследование миграционных процессов в Российской Федерации, их возможные перспективы, в том числе для Санкт-Петербурга и Ленинградской области.

С учетом характера работы, главным методом исследования является анализ, который позволяет выделить, с одной стороны, общее, закономерное и, с другой стороны, частное, национально специфическое. Другим важным методом послужил системный подход, позволяющий всесторонне рассмотреть изучаемое явление.

Основные задачи – проанализировать нормативно-правовые акты и деятельность Федеральной миграционной службы по регулированию миграции; исследовать виды миграции (вынужденную, трудовую, нелегальную); проанализировать миграционную ситуацию и дать оценку влияния пребывания иностранных граждан на криминогенную ситуацию в Санкт-Петербурге и Ленинградской области. Анализ провести на основе работы Управления федеральной миграционной службы по Санкт-Петербургу и Ленинградской области.

ГЛАВА 1. МИГРАЦИОННЫЕ ПРОЦЕССЫ

1. Понятие и типы миграции населения

Миграция населения (от лат. migratio) – этимологически означает переселение, перемещение². Однако современное значение этого термина значительно шире. Его применяют для обозначения социальных явлений, неоднозначных по своему характеру, последствиям и обуславливающим факторам.

Историческая роль миграции населения связана с процессами заселения земли, образования и  смешения рас и народов; экономическая - с хозяйственным освоением земли, развитием производительных сил, соединением  территориально распределенных природных  ресурсов и средств производства с рабочей силой; социальная - связана с более полной реализацией потребностей населения в жилье, работе, социально-профессиональном продвижении и т. д.

Среди причин миграции преобладающее  значение принадлежит социально-экономическим  факторам. Однако в отдельные периоды в разных странах выдвигаются на первое место политические, национальные, религиозные факторы. Во время войн (мировых и локальных) основными контингентами мигрантов становятся беженцы и перемещенные лица³.

Встречаются четыре подхода к определению миграции населения.

Во-первых, согласно наиболее широкой трактовке, к миграциям  относятся все виды движения населения, имеющие общественную значимость. Сюда включают не только пространственные перемещения, но и текучесть кадров, их движение внутри предприятия, социальное перемещение.

Во-вторых, под миграцией  понимается все многообразие пространственного  движения населения, независимо от его  характера и целей. Сюда относят  переезды из одних населенных пунктов  в другие, ежедневные поездки на учебу или работу за пределы населенных мест, прибытие в тот или иной район на временные, в том числе сезонные, работы, поездки, командировки, отпуск и другие перемещения.

В-третьих, в миграции включают такие пространственные перемещения, совершающиеся между населенными пунктами, которые ведут к постоянной и временной смене места жительства, а также представляют собой регулярное двустороннее движение между местами жительства и местами труда и учебы.

И, наконец, в-четвертых, к миграции относят такой процесс пространственного движения населения, который в конечном счете ведет к его территориальному перераспределению. В результате переселения происходит соединение места жительства с местом приложения труда, учебы или иной деятельности в одном населенном пункте⁴.

Такой подход исключает  из миграции внутрипоселенные перемещения, что позволяет выделить четыре ее вида:

Эпизодические миграции – представляют собой деловые, рекреационные  и иные виды поездки, совершающиеся  не только нерегулярно по времени, но и необязательно по одним и тем же направлениям;

Маятниковые (челночные) миграции – представляют собой ежедневные или еженедельные поездки населения  от мест жительства до мест работы (учебы) и обратно, расположенных в разных населенных пунктах;

Сезонные миграции – это перемещения главным образом экономически активного населения к местам временной работы и жительства на срок в несколько месяцев, с сохранением возможности возвращения в места постоянного места жительства (сельскохозяйственные работы, сплавные работы, рыбодобывающая и горнометаллургическая работы и др.);

Безвозвратная миграция – это понимание миграции в  узком смысле, как переселение, в  отличие от представления миграции как любого пространственного перемещения  населения⁵.

В миграции различают  территориальное перемещение населения внутри городской местности, территориальное перемещение населения внутри сельской местности и миграционный обмен населением между городской и сельской местностями. Распределение межтерриториальных миграций по географическому признаку целиком зависит от существующего в стране административного устройства.

Территориальное перемещение  населения может совершаться  как внутри страны, так и между  странами. Обычно межгосударственное переселение сопровождается сменой гражданства. Внутригосударственная миграция – это процесс перемещения населения внутри одной и той же страны. В них участвуют граждане данного государства, которые не меняют своего подданства. Именно поэтому внутренние миграции не влияют на общую численность населения страны, хотя и вносят изменения в его территориальное размещение⁶.

Миграция, сопровождающаяся сменой места жительства, т.е. собственно переселение, представляет собой миграционный процесс. В конце 80-х годов была разработана теория трехстадийности  миграционного процесса. Согласно этой теории миграция включает три стадии. Первая, или подготовительная, стадия представляет собой процесс формирования территориальной подвижности населения. Основная стадия – это собственно процесс переселения населения. Заключительная стадия выступает как приживаемость мигрантов на новом месте. Отдельные стадии миграционного процесса тесно связаны между собой.

Также имеются следующие  виды миграции населения – вынужденная  миграция, трудовая миграция, нелегальная  миграция.

Вынужденную миграцию можно определить как территориальные перемещения людей, покинувших место жительства вследствие совершенного в отношении них или членов их семей насилия или преследования, либо вследствие реальной возможности подвергнуться насилию или преследованию, а также вследствие чрезвычайных обстоятельств экономического, природного, техногенного характера.

Под субъектами вынужденной  миграции на территории Российской Федерации  понимаются следующие категории  лиц: вынужденные переселенцы; лица, ищущие убежища на территории Российской Федерации; беженцы; лица, получившие временное убежище на основании Закона РФ «О беженцах»; лица, получившие политическое убежище в РФ; лица, вынужденные покинуть прежнее место жительства вследствие экстраординарных обстоятельств природного, техногенного или другого характера.

Вынужденные переселенцы – граждане РФ, покинувшие место жительства вследствие совершенного в отношении него или членов его семьи насилия или преследования, либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений;

Беженцы – люди, которые не являются гражданами РФ и в силу обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находятся вне страны своей гражданской принадлежности и не могут воспользоваться защитой своей страны, или те, которые не имеют определенного гражданства и находятся вне страны своего прежнего места жительства, покинув его в результате преследований и не могут вернуться домой вследствие опасения за свою жизнь и безопасность своей семьи.

Временное убежище - это возможность иностранного гражданина или лица без гражданства временно пребывать на территории Российской Федерации⁷.

Трудовая миграция – добровольное перемещение иностранных граждан и лиц без гражданства на территорию Российской Федерации с целью осуществления ими трудовой деятельности.

Нелегальная миграция –  незаконное проникновение или пребывание на территорию иностранцев и лиц  без гражданства с нарушением действующего в России порядка, определяемого  соответствующими законами.

Следовательно, миграция - это сложный общественный процесс, выполняющий важные функции в жизни общества и отдельного человека.

В процесс миграции вовлечено  все население. Это и ежедневные поездки на работу, учебу, и переезд  граждан в другую страну с целью  трудоустройства, на место жительства, в результате сложных и проблемных ситуаций в стране исхода.

Миграция населения  тесно связана с развитием  производительных сил, характером отношений, воспроизводством рабочей силы, расселением  населения, урбанизацией, социальной мобильностью, естественным движением населения, его структурой и подвижностью.

В качестве первоочередных целей современной государственной  миграционной политики необходимо определить регулирование миграционных потоков, преодоление негативных последствий стихийно развивающихся процессов миграции.

1.2. Организационно-правовое регулирование миграционных процессов

В основе миграционных процессов  лежит широкий круг положений  и норм актов международного права  различного уровня. Миграция обеспечивается, прежде всего, международным признанием прав и свобод человека, закреплением этих прав в соответствующих международных документах и добровольным принятием их государствами в качестве модели для национального законодательства. Документы международного права, закрепляющие как основные права и свободы человека, так и непосредственно связанные с передвижением и правом на убежище, и являющиеся международно-правовой основой существования миграции, можно разделить на три группы, в зависимости от того, сколько государств и в каких регионах полагают для себя обязывающими положения и нормы данных документов.

К документам глобального масштаба относятся документы, не связанные делением на региональные конвенции, договоры и соглашения, а также те договоры и соглашения между государствами, которые принято именовать универсальными, поскольку их участниками является подавляющее большинство государств.

Региональные документы - международные документы, действующие для государств какого-то определенного региона либо находящегося в данном регионе политического или экономического блока.

Двусторонние договоры и соглашения государств наиболее адресно регулируют вопросы, касающиеся миграции.

Идея о правах и  свободах человека, в том числе  и обеспечивавших миграцию, получила дальнейшее развитие во Всеобщей декларации прав человека. Так, каждый человек имеет право «свободно передвигаться и выбирать место жительства в пределах каждого государства», «искать убежища от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем»⁸. Права, сформулированные в Декларации, были приняты за основу, и рассматривались, с некоторыми уточнениями, во всех последующих международных документах.

Россия, правопреемствуя  СССР в участии в международных  соглашениях по правам человека, присоединилась к важнейшим актам, касающимся положения беженцев, - Конвенции о статусе беженца⁹ и Протоколу, касающемуся статуса беженцев¹⁰ лишь в конце 1992 года.

Конвенция о статусе  беженца - первое международное соглашение о наиболее основополагающих аспектах жизни беженцев. Оно установило ряд прав человека, которые должны соблюдаться в отношении беженцев. Обычно, это право оставаться в стране (временно или бессрочно), право на получение жилья и социального пособия, право на участие в интеграционных программах, обучение, работу и воссоединение семьи. В 2001году 140 государств ратифицировали Конвенцию о статусе беженцев.

Протокол, касающийся статуса  беженцев, убрал географические и временные ограничения, установленные в первоначальном варианте Конвенции о статусе беженцев, согласно которому многие европейцы, вовлеченные в события до 1 января 1951 года, попадают в категорию беженцев.

К другим заметным документам следует отнести Международный  Пакт об экономических, социальных и  культурных правах¹¹, Конвенцию Международной Организации Труда № 143 «О злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения»¹², Конвенцию о правах ребенка¹³ и другие.

Государства, участвующие в Пакте об экономических, социальных и культурных правах, принимают во внимание «признание достоинства, присущего всем членам человеческой семьи, и равных и неотъемлемых прав их является основой свободы, справедливости и всеобщего мира», признают «идеал свободной человеческой личности, свободной от страха и нужды, который может быть осуществлен только, если будут созданы такие условия, при которых каждый может пользоваться своими экономическими, социальными и культурными правами, так же как и своими гражданскими и политическими правами», «каждый отдельный человек, имея обязанности в отношении других людей и того коллектива, к которому он принадлежит, должен добиваться поощрения и соблюдения прав».

В Конвенции № 143 подчеркивается, что каждый член МОТ обязуется  соблюдать основные права человека в отношении всех трудящихся-мигрантов. Страны-члены МОТ обязаны разрабатывать и осуществлять национальную политику, направленную на содействие и гарантию равенства возможностей в отношении труда и занятости, социального обеспечения, профсоюзных и культурных прав, индивидуальных и коллективных свобод для лиц, пребывающих на законных основаниях в качестве мигрантов или членов их семей.

Также «государства-участники принимают необходимые меры, с тем, чтобы обеспечить ребенку, желающему получить статус беженца или считающемуся беженцем... надлежащую защиту и гуманитарную помощь в пользовании применимыми правами... Государства-участники оказывают... содействие... по защите такого ребенка и оказанию ему помощи и поиску родителей или других членов семьи любого ребенка-беженца... для его воссоединения со своей семьей. В тех случаях, когда родители или другие члены семьи не могут быть найдены, этому ребенку предоставляется такая же защита, как и любому другому ребенку... лишенному своего семейного окружения..»¹⁴

Основное внимание вопросам, касающимся миграции, уделяется в документах Совета Европы и Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе. Российская Федерация является членом этих авторитетных международных организаций.

Российская Федерация  взаимодействует в работе структур Совета Европы с 1992 года, когда депутаты Верховного Совета РФ приняли участие в работе Парламентской ассамблеи Совета Европы (ПАСЕ). Вступление РФ в Совет Европы состоялось 28 февраля 1996 г. с ратификацией Государственной Думой Устава Совета Европы.

Вопросы, касающиеся миграции, затронуты в большинстве документов Совета Европы.

Европейская Конвенция  о защите прав человека и основных свобод¹⁵ является одним из самых значительных достижений Совета Европы. Этот международный договор вступил в силу в 1953 году. Конвенция устанавливает неотъемлемые права и свободы для каждого и обязывает государства гарантировать эти права каждому человеку, который находится под их юрисдикцией. Главное отличие Конвенции от иных международных договоров в области прав человека: существование реально действующего механизма защиты декларируемых прав - Европейского Суда по правам человека.

Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) играет видную роль в формировании международных подходов к миграции не только в европейском, региональном масштабе, но и за его пределами. В состав ОБСЕ входят 55 государства.

Впервые предложение  провести совещание по безопасности в европейском регионе было высказано  вскоре после образования двух Германий в первой половине 50-х годов двадцатого века. У истоков этого предложения стоял Советский Союз, заинтересованный в юридическом закреплении границ в послевоенной Европе.

Принято считать, что  совещание проводилось в три  этапа. В 1972-73 годах в Хельсинки, Финляндия, состоялись предварительные переговоры, завершившиеся открытием 3 июля в Хельсинки встречи министров иностранных дел стран-участников. В ходе работы группы экспертов (18 сентября 1973 г. – 25 июля 1975г.) в Женеве, Швейцария, был создан проект итогового документа. Заключительный акт совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе был подписан в ходе третьего этапа совещания (30 июля – 1 августа 1975 г.) от имени тридцати пяти государств.

Впоследствии после  ряда встреч на высшем уровне было принято  решение о переименовании Совещания  в Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе.

Необходимо упомянуть  и о других международных документах регионального масштаба, связанных  с миграционными процессами прямо  или косвенно.

Это Европейское соглашение об отмене виз для беженцев (20 апреля 1959 г.), Рекомендация 293 (1961) Совета Европы о праве на убежище и Резолюция 14 (1967) Комитета Министров Совета Европы об убежище для лиц, находящихся под угрозой преследования, Европейская конвенция об экстрадиции (13 декабря 1957 г.), Декларация о территориальном убежище Комитета Министров Совета Европы (18 ноября 1977 г.), Конвенция о признании учебных курсов, дипломов о высшем образовании и ученых степеней в государствах региона Европы (21 декабря 1979г.), Европейское соглашение о передаче ответственности за беженцев (16 октября 1980 г.), Конвенция о гражданско-правовых аспектах международного похищения детей (25 октября 1980 г.) и другие.

Договоры и соглашения по вопросам миграции, заключенные  между Российской Федерацией и Украиной, наиболее предметно регулируют миграционные процессы между двумя государствами, поскольку выражают согласованные подходы к пересечению границ, перемещению товаров, закладывают основы правового статуса своих граждан, граждан других государств и лиц без гражданства при пребывании и проживании на территории другого государства.

Совместная деятельность по охране государственных границ в рамках меморандума предназначена для того, чтобы «пресекать нелегальные миграционные потоки, эффективно бороться с терроризмом, незаконным оборотом наркотиков, другими видами трансграничной преступности…»¹⁶

Еще одним двусторонним российско-украинским актом, затрагивающим  отдельные вопросы трансграничной миграции, является Соглашение между  Правительством Российской Федерации  и Кабинетом Министров Украины  о медицинском страховании граждан Российской Федерации, временно находящихся в Украине, и граждан Украины, временно находящихся в Российской Федерации¹⁷.