Государственное регулирование социально-экономического развития регионов РФ (на примере Республики Карелия)

Государственное регулирование социально-экономического развития регионов РФ (на примере Республики Карелия)

Содержание

Введение

В настоящее время проблема государственного регулирования разработки стратегических планов социально-экономического развития регионов стала очень актуальной не только среди консультантов, профессионально занимающихся такой работой, но и для руководителей регионов. Распространяющийся подход по оценке региона как компании также является дополнительным аргументом в пользу необходимости внедрения элементов корпоративного управления органами власти.

С одной стороны, стратегический подход к развитию территории определяется желанием федеральной и региональной власти вернуться к плановым основам  ведения хозяйствования, избегая  при этом чрезмерной детализации. Рассматривая регион как корпорацию, жизненно важным является понимание тенденций развития и оценки силы влияния внешней среды на его текущее состояние.

Необходимо также отметить, что  всегда присутствуют различные ресурсы  для развития, которые сосредоточены  не только в банковском и финансовом секторах, но и в материальных и нематериальных активах предприятий, организаций и учреждений региона. Для того чтобы проводить последовательную работу по развитию региона, необходимо определить базис для объединения всех усилий и возможностей развития.

Стратегический план развития – это своего рода «золотая середина» между рыночным способом хозяйствования и целесообразностью централизованного планирования. Он позволяет сформулировать перспективные цели и ориентиры социально-экономического развития, использовать экономические рычаги и стимулы в принятии решений, выбирать альтернативные варианты развития, эффективно работать в рыночной экономике.

Стратегическое планирование является наиболее адаптированным инструментом теории управления к современным условиям развития сложных систем. Его сущность заключается в ориентации на конечную цель развития, эффективное расходование для ее достижения имеющихся ресурсов, использование всех возможностей и парирование предполагаемых угроз. При этом важен не только Стратегический план как итоговый документ, но и процесс его разработки и обновления как важнейший инструмент аккумуляции знаний, выявления идей и инициатив, достижения общественного согласия.

Для этого система планирования социально-экономического развития региона основывается на методологии, предполагающей постоянное использование современных методов коммуникации с населением, направленных на оптимальное удовлетворение потребностей местного сообщества. С этой точки зрения стратегическое планирование представляет собой процесс обмена информацией, противопоставления точек зрения и согласования позиций, формирования у всех участников данного процесса (населения, органов власти, бизнес-сообщества) общего видения развития, заинтересованности в реализации выработанной стратегии.

Разработанный стратегический план социально-экономического развития позволяет определить готовность к реагированию на выявленные факторы  влияния внешней среды и объединить ресурсы. Кроме того, стратегический план развития свидетельствует о способности вести планомерную работу и по привлечению внешних ресурсов для развития (использование в переговорах с инвесторами, подготовленные PR-акции по формированию привлекательного имиджа региона в различных средствах массовой информации и Интернете).

Разработанность данной тематики в  научной литературе представлена широким  спектром научной литературы. Общие  принципы менеджмента заложены в  учебниках таких известных авторов, как: М. Мескон, М. Альберт, Ф. Хедоури., А.С. Большаков, А.Г. Гладышев, Р.Л. Дафт, Г.П. Зинченко и других. Для написания работы был проанализирован большой объем литературы по стратегическому менеджменту и стратегическому планированию. Особого внимания заслуживают труды таких авторов, как В.А. Баринов, Б. Валетта, О.С. Виханский, А. Л. Гапоненко, А.Т. Зуб, Б. Н. Кузык, Ю.Н. Лапыгин Р.А. Фатхутдинов. В них рассматриваются теоретические основы стратегического планирования и методология разработки стратегических планов развития региона.

В периодической научной литературе имеют место большое количество научных изысканий на тему стратегического планирования и управления. В трудах таких ученых, как: В.К. Заусаев, Е. Иванов, Е. Колесник, С. Г. Ходасевич, Л. Шапиро и других проводятся социологические исследования в области стратегического планирования развития региона, оценивается качество стратегического планирования, предлагаются методические рекомендации по разработке стратегических планов, приводится анализ уже разработанных стратегических планов (стратегий развития) и другие. Особого внимания заслуживает цикл трудов Т.В. Сачук, которая в своих научных работах представила сущность стратегического планирования, методические рекомендации по разработке стратегических планов региона и сущность стратегического маркетинга как способа продвижения и представления территории с целью ее дальнейшего развития и повышения инвестиционной привлекательности.

Данная научно-практическая работа тесно связана как с перечисленными выше, так и с другими научными работами в области стратегического планирования социально-экономического развития региона. Это обусловливается тем, что теоретической базой данной работы являются именно методические рекомендации профессиональных исследователей в области стратегического менеджмента. Их работы уже являются общепризнанными, а их разработки внедряются в регионах разного уровня: от Москвы и Санкт-Петербурга до малых типа Киржач, Березовский и, конечно же может быть использован и в Республике Карелия.

Цель выпускной квалификационной работы состоит в разработке предложений по совершенствованию управления социально-экономическим развитием Республики Карелия

Задачи выпускной квалификационной работы обусловливают выполнение поставленной цели:

• изучить теоретические основы государственного регулирования социально-экономического развития регионов РФ;
• провести анализ развития региона в Российской Федерации, на примере Карелии;
• выявить имеющиеся проблемы;
• на основе проведенного анализа разработать проектные предложения по стратегическому планированию развития Республики Карелия.

Объектом научного исследования является социально-экономическая система Республики Карелия.

Предметом выпускной  квалификационной работы являются процессы и механизмы государственного регулирования социально-экономическим развитием региона.

Методологическую основу научного исследования составляют системный и сравнительный анализ. В начале работы анализируются системообразующие элементы стратегического планирования, далее в процессе анализа проводится сравнительный анализ имеющихся разработок.

Глава 1. Теоретические  и правовые основы социально-экономического развития региона

1. Сущность социально-экономического развития региона

Развитие регионов – это многомерный  и многоаспектный процесс, оно всегда имеет направленность, определяемую целью или системой целей. Социально-экономическое развитие включает в себя следующие составные:

• рост производства, доходов и как результат повышение благосостояния населения;
• существенные сдвиги в социальной, институциональной и административной структурах общества;
• перемены в общественном сознании;
• перемены в традициях и привычках;
• повышение уровня образования и улучшение здоровья;
• создание условий, которые будут способствовать росту самоуважения людей в результате формирования социальной, политической, экономической и институциональной систем; все эти системы должны ориентироваться на уважение человеческого достоинства;
• увеличение степени свободы людей.

В обширном арсенале современных инструментов государственного регулирования экономики  региона можно выделить ряд форм и методов. Государственное регулирование осуществляется в различных формах:

• законодательной,
• налоговой,
• кредитной,
• субвенционной.

Законодательная форма регулирования означает, что принимаются специальные законодательные акты, обеспечивающие относительно равные возможности для соперничества, расширяющие границы конкуренции, препятствующие развитию монополизированного производства, установлению непомерно высоких цен.

Налоговая и кредитная формы регулирования представляют собой использование налогов и кредитов в целях воздействия на национальный объем производства. Изменяя налоговые ставки, льготы, правительство воздействует на сужение или расширение производства, на инвестиционные решения. Варьируя условиями кредитования, государство влияет на уменьшение или увеличение объема производства. Продавая ценные бумаги, оно сокращает банковские резервы, при этом повышаются процентные ставки, и, соответственно, сокращается производство, и наоборот. Скупая же ценные бумаги, государство увеличивает банковские резервы, при этом процентные ставки падают и производство расширяется.

Субвенционная форма регулирования предполагает предоставление государственных субсидий и налоговых льгот отдельным отраслям, предприятиям (главным образом, таким отраслям, как сельское хозяйство, добывающая промышленность, судостроение, транспорт).

Среди методов государственного регулирования могут быть выделены: административное и правовое регулирование, прямое и косвенное регулирование.

К административному относятся разнообразные меры по рационированию и контингентированию, лицензированию и квотированию, контролю над ценами, доходами, валютными курсами, учетным процентом и др. Эти меры имеют силу приказа и не опираются на экономические интересы и реализующие их стимулы. Государственное правовое регулирование осуществляется в рамках хозяйственного законодательства через систему устанавливаемых им норм и правил.

Особое внимание должно быть уделено  экономически слабым регионам.

Государство может оказывать различную  поддержку таким регионам: в форме развития производственной инфраструктуры, стимулирования притока частных инвестиций, предоставления ряда налоговых и кредитных льгот, селективного дотирования предприятий, обеспечивающих минимальную занятость, дополнений трансфертов и др. Но главное направление, основной путь – это саморазвитие регионов на основе использования собственного социально-экономического потенциала.

СЭП – это совокупность всех имеющихся  в его границах ресурсов – материальных и духовных, природных и трудовых; как уже вовлеченных в процессы общественного производства и социального развития, так и тех ресурсов, которые могут быть реализованы и использованы для укрепления социально-политической стабильности, повышения уровня качества жизни населения, роста эффективности отраслей народного хозяйства. При этом каждый СЭП региона может характеризоваться с точки зрения его временных и пространственных параметров, структурного состава, количественной и качественной оценки, условий и механизмов его реализации.

Регионоведы чаще всего выделяют в  составе СЭП региона следующие  основные структурные блоки (по содержательному  наполнению):

1. Природно-ресурсный потенциал.

2. Население как субъект материального  производства и потребления, социально-политической  и духовной жизни.

3. Производственно-экономические  ресурсы, составляющие материально-техническую  базу производственной и непроизводственной  сфер, товарную продукцию, производство  услуг в отраслевом и территориальном  разрезе.

4. Организационно-управленческий  блок. В него входят сложившаяся в регионе организационная структура, а также методы управления социально-экономическими процессами; основные направления региональной политики. Причем речь идет не только о системе регионального управления, но и о взаимоотношениях с органами власти по вертикали, т.е. отношения с федеральными структурами и с органами местного самоуправления.

5. Геополитический потенциал, который  отражает положение в системе  межрегиональных, межгосударственных  и мировых экономических, хозяйственных  и социально-политических связей и коммуникационных систем.

Категория «потенциал» в современном  менеджменте трактуется по-разному. Чаще всего речь идет о «совокупности  чего-либо», содержанию которой соответствуют  такие характеристики, как возможность, способность и т.п. Именно эти характеристики указывают на некоторые скрытые резервы, которые при соответствующих условиях могут из возможности перейти в действительность.

Известно, что региональное управление осуществляется на целостных территориях, где есть различные хозяйствующие субъекты, коммуникации, социальные объекты, население и др. Их совокупность, образует поле регионального менеджмента, то есть объект его осуществления. Хозяйственный комплекс региона образует множество различных по имущественной принадлежности, форме, содержанию, масштабу организаций. Их отраслевая ориентация и размеры определяют основной хозяйственно-отраслевой профиль соответствующего региона. Эффективность их функционирования в значительной степени зависит от регулирующего воздействия со стороны органов государственной власти.

Развитие индикативного планирования и прогнозирования должно активно  идти и на региональном уровне. Содержание этих планов составляет совокупность технологий управления движением финансовых и кредитных потоков в соответствии с товарными потоками, обеспечивающими балансирование рыночных пропорций. Речь идет о разработке и использовании в управлении экономикой регионов взаимосвязанной системы индикаторов воспроизводственного процесса, в соответствии с которым и должны приниматься решения системного, управленческого характера. 

На территории России появились  ассоциации экономического взаимодействия.

Совершенствование управления развитием  регионов оказалось в какой-то степени  переломным в реализации программ рыночных преобразований, особенно в решении финансовых проблем. Главная корректировка курса реформ – усиление государственного регулирования всех социально-экономических процессов. Причем, как справедливо считают многие экономисты-рыночники, «значение системы государственного регулирования территориального развития по мере расширения сферы рыночных отношений будет усиливаться».

Основой социально-экономического развития регионов, несомненно, является региональный воспроизводственный процесс, который  определяется, с одной стороны, как подсистемы общественного воспроизводства, а с другой – интеграция единичных воспроизводственных процессов на уровне предприятия, что формирует условия для комплексного развития экономики региона.

К региональным воспроизводственным  циклам относятся: воспроизводство трудовых ресурсов; финансово-кредитных и денежных ресурсов; инвестиционно-строительного процесса; продовольственных ресурсов; природных ресурсов, производственных услуг; социально-бытовых услуг, услуг рыночной инфраструктуры, информации и знаний.

Завершить характеристику самых различных  аспектов регионального развития можно  словами: Россия будет сильна и крепка, если сильными, экономически развитыми, политически стабильными будут  ее регионы, а будет сильна Россия, будет нормальная жизнь в регионах.

2. Теоретические аспекты управления развитием региона

Любая политика – это цели и  задачи, преследуемые и решаемые людьми в связи с их конкретными интересами, а также методы, средства и институты, с помощью которых данные интересы формируются, отстаиваются и защищаются.

Государственным регулированием развития региона можно считать такую  систему намерений и действий, которая реализует интересы государства  в отношении регионов и внутренние интересы самих регионов методами и  способами, учитывающими природу современных региональных процессов, и которая осуществляет все это преимущественно в структуре меж- и внутрирегиональных связей.

Региональная политика – это  целостное и самодостаточное  звено политической основы общества, без которого последнее, а также каждый человек в отдельности и природная среда могут лишь случайно и без гарантированного успеха существовать на каждой конкретной территории, оставаясь «наедине» с государством, его экономической, внешней, внутренней и иной политикой.

Всякое регулирование хорошо настолько, насколько удается поддерживать баланс различных интересов. Региональная политика – не исключение. Она в той мере эффективна, в какой достигнут и стабилизирован компромисс между региональными интересами государства и местными интересами самих регионов.

Итогом государственного регулирования  социально-экономического развития регионов должна быть устойчивость, стабильность меж- и внутрирегиональных отношений.

Ведущим, жизненно важным интересом  России ныне стало недопущение необратимой территориальной дезинтеграции государства.

Главным же интересом каждого региона  – блокирование необратимого распада  сферы, сбалансированность социальных, экономических, природо-ресурсных и  иных отношений; обеспечение на этой основе стабильного и согласованного развития всех элементов локализованной сферы, соответствующего потребностям человека, общества и природы. При этом подразумевается, что кроме общеэкономического, общесоциального и иного общего потенциала есть мощный внутрирегиональный потенциал, который можно реализовать исключительно на местном уровне – и это одна из первейших задач региональной политики и самих регионов, и государства.

Региональная политика, намечаемая и проводимая самими регионами, –  это то, что должно делаться для  согласованного и взаимно неразрушающего развития всех элементов пространственно локализованной сферы на конкретной территории и с учетом местных условий.

Государственная региональная политика призвана обеспечить дееспособность региональной политики на местах.

Объект региональной политики – взаимосвязи и отношения между регионами.

Главный региональный интерес России в настоящее время должен быть осознан как минимизация негативных проявлений территориальной дезинтеграции  на уровне субъектов Федерации, как  поддержка местных преобразований, как создание общероссийских условий для того, чтобы каждый субъект Федерации максимально использовал свой внутренний потенциал и во все меньшей мере претендовал на скудные возможности государственной помощи.

Местные интересы определяются обеспечением полнокровного и сбалансированного существования на данной территории человека, общества и природы, гарантирование их согласованного воспроизводства на базе задействования ресурсов и полномочий, государственно признаваемых местными.

Фундаментальными методами региональной политики можно считать разъяснение ее содержания, смысла и практической пользы для всех без исключения сторон, согласительно-договорные процедуры с развернутым закреплением условий, обеспечивающих интересы регионального развития, формирование соответствующей правовой базы.

Только с сознанием общественной необходимости региональной политики, с ее разработкой и реализацией  появится возможность к решению  общероссийских проблем:

• начавшееся хозяйственное обособление регионов;
• региональная суверенизация и конфронтация в отношениях региональных структур власти и управления с общегосударственными;
• национально-этническое развитие и дополнительное обособление по этому поводу, внутрирегиональные конфликты социального и общественно-политического характера;
• формирование собственной региональной ресурсной базы социально-экономического развития;
• экологическая стабильность и другие условия устойчивого развития регионов (особенно северных территорий);
• выделение и функционирование регионов со специфическими статусами (свободные экономические зоны, федеральные охраняемые территории, зоны экологического бедствия и т.п.) и др.

Региональная политика федеральных  властей в понимании президентских  структур должна включать такие элементы, как:

• конституционный процесс (правовое определение отношений между субъектами Федерации и центральными структурами, символизирующими Федерацию в целом);
• согласование интересов территорий с различным статусом (национальные республики – области) и различных этнических групп.

Распад Федерации рассматривается  администрацией как постоянная угроза. Для удержания под контролем  центробежных тенденций главные  усилия она направляет на соблюдение базовых конституционных принципов (равноправие субъектов Федерации, единство государственного строя, отсутствие внутренних экономических границ).

Исключительно силовыми методами обеспечить соблюдение этих принципов не реально, ставка делается на разработку и осуществление  «новой региональной стратегии российского  государства», направленной на преодоление дифференциации регионов по уровню жизни, развитие межрегионального сотрудничества, а также переход от узкоэкономических к более широким – общественным и социальным целям.

Шаг в этом направлении – это  необходимость быстрого реформирования налоговой системы с разделением налоговых баз бюджетов регионов и Федерации.

 В отличие от президентской  администрации правительственные  структуры в качестве приоритетных  целей региональной политики  выдвигают в основном экономические.  Ключевым элементом такой  политики является предоставление регионам прав на ускоренное реформирование экономических отношений ради скорейшего преодоления кризиса переходного периода.

Правительство также занимает более  жесткую позицию относительно претензий  региональных властей на руководство деятельностью экономических субъектов.

В настоящее время отсутствие скоординированной  региональной политики обусловлено  не только внутренними противоречиями федеральных властей, но и отсутствием  давления со стороны регионов.

Один из объектов государственного регулирования региональная бюджетно-налоговая система. Это обособленная часть соответствующей государственной системы, связанная с последней генетически и структурно. Она составляет именно часть целого (пока существует целостность государства), по-своему отражая соотношение централизации и децентрализации, баланс центробежных и центростремительных тенденций. Региональная бюджетно-налоговая система символ и гарант региональной ослабленности, независимости, самостоятельности. Региональные бюджетно-налоговые системы – порождение и результат территориальной организации общества.

Один из аспектов регулирования  региональных бюджетов – рационализация разделения бюджетов.

Мощным фактором сдерживания инфляционных процессов и объединения регионов в едином движении за «тяжелый рубль» могло бы стать существенное сокращение доли в доходах бюджетов территорий именно инфляционных налогов. При этом перераспределение доходов в пользу территорий должно тесно увязываться с передачей на их уровень определенных статей расходов с соответствующей им частью дефицита бюджета. В противном случае доходы станут перераспределяться в пользу территорий, тогда как бюджетные расходы в подавляющей их части будут производиться федеральными органами.

Можно выделить и сформулировать следующие принципы эффективного разделения бюджета по доходам и расходам.

1. Доходы федерального бюджета  целесообразно ориентировать преимущественно  на косвенные (инфляционные) налоги, доходы бюджетов территорий –  на прямые налоги.

2. Перечень налоговых поступлений территориям и федеральным органам должен обеспечивать достаточную стабильность доходов бюджетов относительно уровней экономической активности и инфляции.

3. При формулировании доходной  части государственного бюджета  должен быть максимально соблюден принцип равенства субъектов Федерации в бюджетно-налоговом отношении.

4. Разделение доходов между бюджетами  следует осуществлять в строгом  соответствии с разграничением  объектов расходов.

5. Эффективное разделение бюджетов  базируется на принципе соответствия между расходами на развитие, расходами «рентного характера», «безвозвратными» расходами (на социальные программы) и группами налогов, выполняющих стимулирующие функции (налог на прибыль), рентные (платежи за природные ресурсы) и собственно фискальные функции (подоходный налог).

6. В то же время одним из  основных принципов разделения  доходов и расходов является  принцип субсидиарности, согласно  которому принятие решений и  расходы осуществляются наиболее  компетентной инстанцией.

7. Крайне важно в процессе разделения бюджетов свести к минимуму перераспределение налогово-бюджетных ресурсов, как на федеральном, так и на республиканском, областном, краевом уровнях.

8. При разделении должно быть  соблюдено единство налогово-бюджетной  системы и ответственности  за ее исполнение. Регионам следует предоставить самостоятельность в определении налогов и сборов в пределах выделенной компетенции и социально-политической ответственности.

3. Правовые и организационные основы управления развитием региона

На начало 2012 года в 81¹ субъекте РФ выпущено около 908 законов регионального уровня, посвященных темам инвестиций, инвестиционной деятельности, а также управления инвестиционной политикой. Большая часть этих законов формальна: они лишь изменяют иные, ранее принятые законы.

Так, по числу законов, посвященных инвестиционной деятельности, на первом месте с большим отрывом идет Томская область, более 10 законов издано в Новгородской, Ярославской и Вологодской областях. С одной стороны, эти числа отражают внимание, которое придают в регионах инвестиционным вопросам, — с другой стороны, эти числа могут показывать и нестабильность регионального законодательства в отношении инвестиционной деятельности.

Если же провести содержательный анализ, то, оказывается, реально в  регионах есть лишь от 1 до 4 законов одного из следующих видов:

— законы, утверждающие (чаще лишь декларирующие) те или иные региональные инвестиционные программы в рамках бюджета (впрочем, иногда эти программы ведутся и с привлечением иных, т.е. частных, средств);

— законы о займе (выпуске облигаций) для инвестиционных целей;

— законы о привлечении (гарантиях, защите) иностранных инвестиций;

— наконец, наиболее популярны (после 1998 г) законы, посвященные общему вопросу привлечения (гарантий, защиты) инвестиций в экономику, осуществляемых в форме капитальных вложений.

При этом все субъекты РФ следуют моделям политики, заложенным федеральным законодательством (указами  Президента и федеральными законами, в т.ч. законом №39-ФЗ 1999г. «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений»)².

Наметим общие контуры  оценки законотворчества регионов. Прежде всего, следует оценить как позитив  то, что за истекшие годы все регионы уделили внимание инвестиционной деятельности, подняв принимаемые нормативные акты на уровень региональных законов. Большая часть законотворчества приходится на конец 1990-х и 2000-е годы. Однако при этом, за небольшим исключением, нормы региональных законов, посвященных привлечению инвестиций, слишком буквально копируя федеральные нормы, часто недостаточно подробно развивают их на региональном уровне.

Речь идет о том, что, вслед за федеральным законом, в  таких нормах часто нет однозначных  критериев для отбора инвестпроектов. Это с неизбежностью создает поле для коррупции.

Например, эти законы обычно делегируют определение порядка отбора инвестпроектов (для налоговых льгот или  для оказания бюджетной поддержки) органам исполнительной власти. Конечно, это облегчает работу, так как позволяет им оперативно реагировать на экономическую ситуацию. Но, это же с неизбежностью создает условия для определения отдельных позиций в этом порядке так, чтобы подыграть какому-либо потенциальному претенденту. От такой подгонки общего порядка под конкретных претендентов до прямой коррупции — дистанция в один шаг.