Конституционное право и федерализм в России

     Логунова  А.Ю. Конституционное право и федерализм: дипломная работа / Логунова Анна Юрьевна. Тамбов. гос. ун-т Г.Р. Державина. Кафедра конституционного права. – Тамбов, 2010. – 64с. 

     Реферат 

     Предметом исследования выступает конституционная модель Российского федерализма. Цель заключается в исследовании конституционно-правовых отношений, которые складываются в процессе развития федерализма в России.

     В соответствии с целью исследования решаются следующие задачи: определяется понятие российского федерализма, анализируется история развития федерализма в России, исследуется ассиметричность модели федерализма в РФ, рассматривается проблема разграничения предметов ведения между Россией и субъектами. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     СОДЕРЖАНИЕ 
 

Введение…………………………………………………………………………...3 

1. Конституционные  правовые основы российского  федерализма……………6

     1.1. Понятие российского федерализма…………………………………..6

     1.2. История развития федерализма  в России…………………………...18 

2. Становление и совершенствование федерализма в России………………..40

     2.1. Ассиметричность модели федерализма в РФ………………………40

     2.2. Проблема разграничения предметов ведения между Россией и субъектами……………………………………………………………………….51 

Заключение……………………………………………………………………….59

Список  использованных источников…………………………………………...61 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     ВВЕДЕНИЕ

     Актуальность  исследования. Приступая к анализу современного российского федерализма, прежде всего, следует иметь в виду, что российское государство и российское общество, утверждая федеративную структуру страны, должны рассматривать федеративное устройство не как самоцель, а как средство более эффективного государственного управления. Иными словами, не федеративный принцип ради самого федеративного принципа, а федерация ради обеспечения социального и экономического прогресса.

     Конституция Российской Федерации 1993 года провозглашает  Россию федеративным государством. Российский федерализм - это далеко не беспроблемная  категория, это та реальность, которая  имеет на сегодняшний день ряд  нерешенных аспектов. И это касается как формы, так и содержания федеративных отношений в России, сохранения ее территориальной целостности.

     Федерализм  в России во многом уникален. Ему  трудно подобрать аналоги в истории  и современном мире. Он не сводится ни к национально- государственному устройству, (что отличало советскую  модель) ни к территориальному (свойственному  многим странам). Попытки копировать опыт США, Германии и других государств не имели успеха, потому что расходились  с российскими реалиями и противоречили  интересам развития страны. Асимметрия, присутствующая в конституционных  положениях о федеративной организации  России, отразила сложный состав и  прошлое страны.

     Объект исследования: общественные отношения, которые регулируют становление и развитие федерализма в РФ.

     Предмет исследования: конституционная модель Российского федерализма.

     Цель дипломной работы – исследование конституционно-правовых отношений, которые складываются в процессе развития федерализма в России.

     Задачи  дипломной работы:

  - рассмотреть понятие российского  федерализма;

  - проанализировать историю развития  федерализма в России;

  - представить ассиметричность модели федерализма в РФ;

  - определить проблему разграничения  предметов ведения между Россией и субъектами.

     Степень разработанности  темы. Анализу различных процессов и сторон становления современной российской государственности посвящены работы Р.Г.Абдулатипова, С.С.Алексеева, А.Б.Венгерова, Н.В.Витрука, К.С.Гаджиева, А.И.Денисова, Б.Л.Железнова, Л.М.Карапетяна, В.Н.Лысенко, А.В.Малько, В.С.Нерсесянца, Ю.А.Юдина, И.С.Яценко и др.

     Нельзя  обойти вниманием и тот теоретико-методологический опыт, 
который был накоплен отечественной наукой XIX - начала XX столетия. 
Проблемы федерализма были предметом исследования в работах виднейших 
российских ученых и государственных деятелей: Н.Н.Алексеева, М.А. 
Бакунина, Н.А.Бердяева, А.В.Васильева и др.

     Теоретическая значимость, исследуемой в курсовой работе проблемы обоснована проведенным нами теоретическим анализом проблематики конституционного права и федерализма в работах многих отечественных исследователей.

     Практическая  значимость определяется проведенным нами анализом конституционного права и федерализма, выводами и предложениями, разработанными по результатам работы.

     Структура дипломной работы состоит из введения, двух глав, разделенных на параграфы, заключения и списка использованных источников.   

     1. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

     1.1. Понятие российского  федерализма

     Термины «федерация» и «федерализм» весьма востребованы в современном мире, причем не только в науке, но и в  таких сферах общественных отношений, как литература, публицистика, спорт, культура, профсоюзная и иная профессиональная деятельность, функционирование различных  институтов гражданского общества и  общественных объединений (женских, молодежных, студенческих, детских, ветеранских  и т. п.). В широком смысле слова под федерацией (от лат. federare – объединять, укреплять союзом) понимается любая система, структура, состоящая из неодинаковых частей. [12, c. 34]

     Рассматриваемые термины имеют и собственно правовое значение. При этом они не являются тождественными, а соотносятся как  форма и содержание. Федерация – это форма территориально-государственного устройства, при которой составными частями государства являются относительно самостоятельные государственные образования – субъекты федерации; федерализм же – это проявление установленных федеративных отношений, это сами федеративные отношения во всем их многообразии. Федерализм справедливо рассматривается как межотраслевое понятие, содержащее не только юридические, но и политические, социологические, психологические, исторические, экономические и иные аспекты. Таким образом, федерация как форма, организационная сторона государства отражает статику в государственных отношениях, а федерализм – динамику внутригосударственных отношений в федеративном государстве. При этом главное в характеристике федерализма – не уяснение территориальной составляющей государства, а именно федеративные отношения, т. е. взаимосвязи различных субъектов этих отношений. Не являясь тождественными, понятия «федерация» и «федерализм» находятся, тем не менее, в неразрывном единстве (во всяком случае, с сугубо юридической точки зрения): федерация немыслима без федеративных отношений, а федеративные отношения возможны только в федеративном государстве.

     Четкую, непреодолимую границу между  федерализмом и унитаризмом провести сложно. Децентрализация власти присуща  не только федеративному, но и унитарному государству, при этом степень автономии  составных частей некоторых унитарных  государств (областей Италии, автономных сообществ Испании, Палестинской автономии  в Израиле, Республики Каракалпакстан в Узбекистане и др.) может быть большей, чем субъектов отдельных  федеративных государств (например, штатов в Индии). Поэтому сущностным признаком  федерализма является не степень  автономии составных частей государства, а особый характер федеративных отношений, которые по определению невозможны в унитарном государстве независимо от объема прав, предоставляемых его  территориальным единицам. [13, c. 56]

     Федеративные  государства в обязательном порядке  характеризуются наличием двух уровней государственной власти, причем в федеративных отношениях главными являются отношения по поводу распределения и осуществления государственной власти. В осуществлении государственной власти, равно как и в федеративных отношениях вообще, обязательно имеют место элемент соглашения (не в буквальном юридическом смысле «договор»), сочетание сотрудничества и подчинения. Если в унитарном государстве власть делится «сверху» и так же, «сверху», в любой момент предоставленные составным частям государства власть и автономия могут быть отняты или изменены, то в федеративном государстве исключается принятие подобных решений центральной власти в одностороннем порядке, обязательно участие в принятии таких решений субъектов федерации.

     Статья 1 Конституции РФ определяет Россию как федеративное государство, а  ст. 5 констатирует, что Российская Федерация  состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов равноправных субъектов Российской Федерации.

     В составе Российской Федерации в  соответствии со ст. 65 Конституции РФ находится 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, одна автономная область и 10 автономных округов.

     Статья 5 Конституции РФ определяет основополагающие принципы, на которых строится российский федерализм.

     1. Государственная целостность Российской  Федерации. Государственная целостность  - неотъемлемый признак суверенного  государства. Государственная целостность  федеративного государства гарантируется  тем, что государственный суверенитет  как верховенство и независимость  государственной власти на всей  своей территории и в международных  отношениях принадлежит только  Федерации, но не ее субъектам.  Субъекты Федерации не имеют  право выхода (сецессии) из Российской  Федерации. Российская Федерация  имеет единую территорию в  пределах государственной границы,  единое гражданство, Конституцию,  единое экономическое пространство.

     2. Единство системы государственной  власти. Данный принцип означает  как общие основы построения  органов государственной власти  Федерации и субъектов, так  и проведение общей государственной  политики.

     Принцип единства системы государственной  власти выражается прежде всего в  единстве системы органов государственной  власти. В соответствии со ст. 77 Конституции  РФ в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного  ведения Российской Федерации и  субъектов Российской Федерации  федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации  образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. В  рамках единой системы органов исполнительной власти Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации  в случае противоречия этих актов  Конституции РФ и федеральным  законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения  прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим  судом (ст. 85 Конституции РФ).

     Система органов судебной власти в Российской Федерации в большей своей  части является централизованной. Согласно ст. 4 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996г. «О судебной системе Российской Федерации» к федеральным судам относятся Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, суды общей юрисдикции субъектов Российской Федерации, районные суды, военные и специализированные суды, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, федеральные арбитражные суды округов, арбитражные суды субъектов Российской Федерации.

     3. Провозглашение равноправия субъектов  Российской Федерации. Конституция  РФ в ст. 5 закрепляет, что Российская  Федерация состоит из равноправных  субъектов Российской Федерации  (ч. 1), а также, что во взаимоотношениях  с федеральными органами государственной  власти все субъекты Российской  Федерации между собой равноправны.  Равноправие субъектов Российской  Федерации означает равные возможности  в обладании и осуществлении  правами и обязанностями. Естественно,  различные субъекты Российской  Федерации обладают различными  экономическими, социальными и политическими  особенностями, что создает различие  в их правовом статусе, то  есть наличном объеме реализуемых  субъектом Российской Федерации  прав и обязанностей.

     Равноправие субъектов Российской Федерации  является только провозглашенным и  не подтверждается дальнейшим конституционным  регулированием и политико-правовой практикой федеративных отношений:

     1) в ст. 5 Конституция РФ называет  республики государствами, предоставляя  им право иметь свои конституции.  Остальные субъекты Российской  Федерации вправе иметь только  уставы. Конституция РФ (ст. 66) устанавливает,  что устав края, области, города  федерального значения, автономной  области, автономного округа принимается  законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта  Российской Федерации. В отношении  порядка принятия конституций  республик такого ограничения  не установлено - они могут  быть приняты и на республиканском  референдуме;

     2) в соответствии со ст. 68 Конституции  РФ республики вправе устанавливать  свои государственные языки. Такое  право не предоставлено автономной  области и округам, также образованным  по национальному признаку;

     3) республики в соответствии с  ч. 2 ст. 2 Закона Российской Федерации  от 31.05.2002г. «О гражданстве Российской Федерации» вправе иметь свое гражданство: граждане Российской Федерации, постоянно проживающие на территории республики в составе Российской Федерации, являются одновременно гражданами этой республики;

     4) ст. 66 Конституции РФ предусматривает,  что автономные округа могут  входить в состав края или  области, то есть находиться  в составе иного субъекта Российской  Федерации. При этом территория  и население автономного округа  включаются в состав территории  и населения края или области;

     5) практика заключения двухсторонних  соглашений о разграничении предметов  ведения и полномочий между  Российской Федерации и субъектами  Российской Федерации. Такие договоры  заключены не со всеми субъектами  Российской Федерации и, таким  образом, отношения с одной  группой субъектов регулируются  помимо Конституции РФ, многостороннего  Федеративного договора еще и  двухсторонними договорами, а другая  группа субъектов руководствуется  только Конституцией РФ и федеративным  договором. Кроме того, содержание  двухсторонних договоров с разными  субъектами Российской федерации  существенно различается между  собой.

     4. Равноправие и самоопределение  народов в Российской Федерации.  Право народов на самоопределение  является общепризнанным принципов  международного права, установленным  в Уставе ООН, Международных  пактах о гражданских и политических  правах и об экономических,  социальных и культурных правах. Однако Конституция РФ, закрепляя  принцип самоопределения народов  в Российской Федерации, имеет  в виду не самоопределение  их в виде государственности,  то есть отделения от Российской  Федерации с созданием собственного  государства. Данный принцип закрепляется  Конституцией РФ как принцип  федерализма и относится к  народам (населению) субъектов  Российской Федерации как территориально-политическим  общностям. Право самоопределения  народов как принцип российского  федерализма следует отграничивать  от права наций на самоопределение  как принцип международного права.  Во втором случае нация выступает  как территориально-политическая  общность, формирующая суверенное  государство. В этом смысле  можно говорить о «российской нации», «российском народе» как о совокупности всех проживающих на территории Российской Федерации граждан (независимо от национальности).

     5. Разграничение предметов ведения  и полномочий между органами  государственной власти Российской  Федерации и органами государственной  власти субъектов Российской  Федерации. Существование двухуровневой  системы органов государственной  власти в Российской Федерации  предполагает определение перечней  вопросов, решаемых на каждом  уровне. В Российской Федерации  предметы ведения между Федерацией  и субъектами разграничиваются  путем установления предметов  исключительного ведения Российской  Федерации и предметов совместного  ведения Российской Федерации  и субъектов, а также заключения  договоров и соглашений.

     Поиск модели оптимального варианта структурного устройства России как Федерации  ученые предлагают осуществлять на двух направлениях. Первое - на основе учета  реальных возможностей России в сочетании  с ее историческим опытом и сложившихся  традиций государственности. Второе - максимальное использование мировой  практики, которая обеспечивает стабильность федераций в других странах. Такой  подход, по нашему мнению, будет означать утверждение России в будущем  как классически симметричной Федерации  с элементами асимметрии, объективно обусловленными как универсальными требованиями развития федеративной государственности, так и российской спецификой. К  примеру, элементы объективно обусловленной  асимметрии неизбежно задаются наличием субъекта Федерации - города Москвы, являющегося  одновременно столицей Российской Федерации. В дальнейшем может возникнуть необходимость  в создании Московского столичного федерального округа в результате объединения  города Москвы и Московской области, а также в образовании других федеральных территории. [12, c. 61]

     Сопоставление конституционной модели российского  федерализма с общими чертами  современных моделей федерализма  в мировой практике, дает основание  считать, что российская модель имеет  в значительной мере переходный характер. В ней наблюдается сочетание  централизации и децентрализации, дуалистических, кооперативных и  конкурентных отношений. О неустойчивости отечественной модели федерализма  свидетельствует также попытка  найти компромисс между асимметрией  и принципом равноправия субъектов  Российской Федерации, между национальным и территориальным принципами структурирования. Переходный характер российской модели федерализма имеет, тем не менее, тенденцию к ее развитию в сторону  повышения эффективности.

     Существуют  конкретные пути совершенствования  структуры Российской Федерации  и преодоления асимметрии как  источника конфликтности в федеративных отношениях. Снятие препятствий в  этом направлении в немалой мере обусловлено успехом в устранении тех противоречий, которые вызваны  как объективными причинами временного характера, так и искусственно созданными барьерами, ликвидация которых возможна и реальна.

     Проанализировав теории федерализма, рассмотрим возможность  применения положений отдельных  теорий федерализма в Российской Федерации и перспективы их реализации.

     Теория  прав штатов включает в себя право  выхода субъекта Федерации из состава  союза, ратификацию федеральных  законов на своей территории, суверенитет  субъектов Федерации. Однако Россия в начале 90-х уже прошла этот путь, преодолев негативные тенденции  в политике некоторых придерживавшихся положений этой теории субъектов  Российской Федерации (Татарстан, Чечня). Можно допустить использование теории прав штатов субъектами Российской Федерации в качестве научной аргументации в случае чрезмерного усиления централистских тенденций со стороны федерального Центра, но при условии, что из нее будут исключены обозначенные выше крайние положения.

     В классической федерации суверенитетом  обладает только федерация в целом. Единство государственной власти означает, что она принадлежит одному субъекту власти - народу. Ни в одной федерации  мира не предусмотрено право сецессии (возможность выхода субъекта федерации  из состава союза).

       Модель кооперативного федерализма, предусматривающая партнерские отношения между федеральным Центром и субъектами Федерации, частично уже используется в качестве федеративной модели Российской Федерации. Но, согласно этой теории, единство возможно только на основе наименьшего общего знаменателя, что на практике может затруднить широкие и решительные реформы или, вообще, воспрепятствовать их проведению. Россия испытывает определенные трудности в силу противоречивости своей федеративной модели, характеризующейся реально существующей асимметричностью, громоздкостью административной структуры - из-за многочисленности и разнородности составляющих Федерацию субъектов, переносом акцентов федеративного строительства лишь на одну из ветвей власти - исполнительную, повлекшим неумеренное ее усиление, выходящее за рамки традиционного принципа разделения властей. Учитывая неблагополучное финансовое состояние большинства субъектов Российской Федерации, необходимо принять меры к их экономической стабилизации. Но реализуемый в рамках кооперативного федерализма принцип единообразия способен, как оказалось, подавлять инициативность и конкуренцию между субъектами Российской Федерации. На практике это уже привело к тому, что у субъектов-реципиентов нет стремления к самодостаточной экономике, а у субъектов-доноров нет стимулов к экономическому росту.

     Из  современных теорий федерализма («нового  федерализма», технократического, и  конкурентного федерализма) наиболее актуальными для российских условий  представляются некоторые положения  конкурентного федерализма, которые  могли бы существенно исправить  недостатки практики кооперативного федерализма  в России. Реализуя с некоторыми оговорками положения этой теории, следовало бы уменьшить в пользу субъектов Федерации законодательные права Федерации, ограничив полномочия Центра сферами обороны, правового порядка, прав человека, внешней политики и создания рамочных условий для экологии, экономики и социальной политики. Также следовало бы на каждом административном уровне реалистичнее определить налоговые полномочия, задачи и компетенцию субъектов и Федерации в целом; все субъекты Федерации должны стать стабильными и эффективными финансовыми единицами.

     Федеративная  форма Российского государства, несмотря на нелегкий пройденный путь, в настоящее время находится  в процессе становления и реформирования. Только после принятия Конституции 1993 года России стали присущи классические атрибуты Федерации с общими, с  одной стороны, для всех федераций  федеративными признаками и, с другой стороны, присущими только ей отличительными особенностями. [12, c. 23]

     В российской истории реформы редко  проводились последовательно и  доводились до конца, поэтому государственное  строительство в России как федеративном государстве не завершено. Это негативно  сказывается на эффективности государственной  власти. Однако в незавершенности  процесса федерализации есть и определенные преимущества, поскольку можно реализовать  оптимальную для российских условий  модель Федерации. Для этого необходимо, в первую очередь, разработать теоретическую  базу российского федерализма. Затем  создать концепцию дальнейшего  стратегического развития России в  государственном строительстве  федеративного устройства страны. С  помощью теории можно создать  модель Федерации, однако модель должна соответствовать природе общества и государственным традициям  страны.

     Нынешняя  переходная модель в Российской Федерации  представляет собой модель государственного устройства компромиссного характера. Ее цель заключается в сохранении союза и стабилизации российского  общества и государства. Эта модель Российской Федерации может быть охарактеризована следующими параметрами: национально-территориальный принцип  формирования федеративного устройства России; несмотря на заявленную «симметричность» фактическая «асимметричность»  находит свое выражение даже в  статьях Конституции Российской Федерации 1993г., закрепляющих привилегированное положение республик относительно других субъектов Российской Федерации; неясность в разграничении предметов ведения и полномочий, позволяющая как субъектам Российской Федерации, так и федеральному Центру трактовать в необходимых случаях те или иные полномочия в свою пользу; договорная практика регулирования федеративных отношений; чрезмерное, по понятиям управляемости, количество субъектов Российской Федерации (83 субъекта), затрудняющих правовое регулирование и управление в Российской Федерации.

     Своеобразие российской модели федерации выражается, таким образом, в преобладании - на основе устоявшихся традиций Российской государственности, все более утверждавшихся на каждом этапе ее истории, - централистской направленности федеративного развития (что делает ее похожей на Францию). Поэтому в России доминируют институты унитарно-централизованного политического устройства; институты же федерализма являются комплементарными по отношению к ним и существуют лишь для их дополнения и поддержки. [18, c.17]

     Многие  теоретики предлагают изменить те или  иные параметры (например, заменить национально-территориальный  принцип на территориальный или  укрупнить субъекты Российской Федерации), однако это не представляется возможным  в обозримое время из-за взаимообусловленности  и причинной связи элементов, составляющих данную федеративную модель. Так, фактическая «асимметричность»  вытекает из национально-территориального принципа, призванного учесть национальный фактор, что, естественно, формирует  различия между субъектами. Необходимость  контролировать все 83 субъекта Российской Федерации, регулировать все отношения  между субъектами Российской Федерации  и федеративным Центром порождают  централистский характер Российской Федерации. Неопределенность статей 71 и 72 Конституции  Российской Федерации от 1993г. в отношении  разграничения полномочий между  федеральным Центром и субъектами Российской Федерации привели к  практике заключения двусторонних соглашений с отдельными регионами.

     По  мере исчерпания возможностей развития действующей модели федерализма  возникнет необходимость и практическая целесообразность системного совершенствования  федеративной модели Российской Федерации. Для этого должен быть выработан  вариант новой теоретической  модели, поддерживаемый не только теорией  кооперативного федерализма, но вбирающей  в себя последние достижения федералистской теоретической мысли: конкурентного, институционального федерализма и  системного подхода в разработке этой модели.

     Не  имея целью настоящей работы выработку  детализированной модели федеративного  устройства России, попытаемся на основе проведённого анализа достижений федералистской научной мысли определить некоторые  ее концептуальные основы.

     Децентрализованная  модель федерации, являясь в далёкой  теоретической перспективе в  принципе возможной для радикально меняющейся России, в обозримой перспективе  не соответствует природе традиционной российской государственности. Централистский характер необходим для российской модели федерализма, поскольку он адекватен  характеру российских базовых институтов, регулирующих воспроизводство основных общественных подсистем, что связано  с особыми условиями развития Российского государства, со всеми  этапами его тысячелетней истории. Хотя тенденции унитаризации и могут  разрушить результаты строительства  федеративной модели в России, преодоление  этой тенденции возможно лишь при  необычайном стечении обстоятельств.