Конституции и уставы субъектов Российской Федерации

Министерство образования и науки Российской Федерации

“Петрозаводский государственный университет”

Юридический факультет

Кафедра международного и конституционного права

Конституции и уставы субъектов Российской Федерации.

Дипломная работа

студента 5 курса

очного отделения

Леонидовой Татьяны Владиславовны

  Научный руководитель:

к.ю.н., доцент

Мальцева Инна

Владимировна

Допущена к защите

“__”___________” 2011г.

Заведующий кафедрой:

Петрозаводск

2011

Оглавление

Введение.

С момента заключения Федеративного договора, а так же принятия новой Конституции Российской Федерации, которые распространили принцип федерализма на всей территории России, субъекты федерации получили право на собственное законодательство. Это, в свою очередь, привело к значительному расширению законодательной базы конституционного права Российской Федерации, которую в связи с изменившимися условиями требуется теперь тщательно изучать. Отсюда можно сделать вывод об актуальности и значимости рассмотрения проблем конституционного и уставного законодательства субъектов РФ.

Конституция Российской Федерации и  конституции (уставы) субъектов РФ в юридическом смысле характеризуются в качестве нормативных правовых актов, которые являются одним из видов источников права. Конституции и уставы субъектов РФ играют значительную роль в формировании регионального законодательства и образуют смысловое единство с Конституцией России, развивают и обогащают закрепленные в ней положения. Региональным основным законам должны соответствовать все юридические акты, принимаемые на территории соответствующего субъекта РФ. Неукоснительное соблюдение конституционных норм, соблюдение режима конституционной законности в деятельности государственных органов, организаций, должностных лиц выступает важнейшим принципом организации и функционирования правового государства.

В ходе изучения данной темы, нельзя было не обратить внимание на то, что специальных работ, которые бы изучали непосредственно учредительные документы субъектов Российской Федерации не так много. В общих работах, посвященных различным проблемам федерализма, такие авторы как Козлова Е.И., Сенякин И.Н., Червонюк В.И., Марченко М.Н., Михайлова Н.В., Баглай М. В., О.Е. Кутафин  и другие затрагивают лишь, некоторые аспекты, касающиеся конституционного (уставного) законодательства субъектов Федерации.

Кроме того имеются несколько диссертационных исследований, посвященных учредительным документам субъектов Российской Федерации, а также основным правам и свободам человека и гражданина, отраженных в конституционном (уставном) законодательстве. Это исследования таких авторов, как В.В. Гошуляк и О.О. Маленко.

Таким образом, в работе исследуется и определяется место учредительных документов субъектов РФ в системе права и законодательства России, теоретические проблемы российского федерализма, суверенитет Российской Федерации и условная независимость в пределах конституционных установлений ее субъектов, а так же закрепление основ конституционного строя Российской Федерации в учредительных документах субъектов РФ.

Целью работы является системный и обобщающий анализ конституций и уставов субъектов Российской Федерации как особого источника конституционного права.

Для достижения поставленной цели были поставлены следующие задачи:

 Во-первых, это изучение основных принципов российского федерализма, как основы содержания, места и роли Основных законов субъектов.

Во-вторых, рассмотрение источников конституционного права Российской Федерации, а также определение места в их системе Конституций и Уставов субъектов Российской Федерации.

В-третьих, по аналогии с федеральной Конституцией, необходимо раскрыть содержание и структуру конституций (уставов) субъектов РФ, отразив основные положения основ конституционного строя.

В-четвертых, необходимо рассмотреть вопрос о механизмах защиты  Конституций и Уставов субъектов Российской Федерации, в том числе обозначить основные проблемы региональной конституционной юстиции, и процесс толкования основных региональных законов.

Структура дипломной работы соответствует логике построения проведенного исследования и состоит из трех глав, включающих параграфы, заключения и списка использованных источников и литературы.

Глава 1 Конституции и Уставы субъектов Российской Федерации в системе источников права.

1.1 Принципы федерализма в Российской Федерации.

1.1.1 Общая характеристика  и конституционные принципы федерализма  в Российской Федерации.

Любое государство, будь то унитарное либо федеративное, юридически оформляет не только собственный конституционный статус, но и статус своих составных частей. Россия является конституционной централизованной федерацией, поэтому приоритет в определении статуса ее субъектов принадлежит федеральному центру.

В федеративных государствах распределение полномочий между центром (федерацией) и субъектами закреплено на конституционном уровне. Субъекты Федерации имеют местные парламенты, издают свои законы, принимают собственные конституции (уставы), избирают президентов, обладают другими атрибутами государственности, однако государственная власть субъектов Федерации имеет подчиненный характер. Это находит свое выражение в закреплении на конституционном уровне сферы исключительной компетенции федерации, верховенства федерального права; применении установленного конституциями права федерального принуждения; вертикальном подчинении органов исполнительной власти.

При этом федерация всегда имеет исключительные полномочия (предметы ведения), к числу которых отнесены наиболее важные вопросы, имеющие общегосударственное значение. Регулировать их своими актами, осуществлять в этой сфере управленческую деятельность может только федерация.1

Субъект Федерации может издавать акты и предпринимать действия в этой сфере, если соответствующие отношения не урегулированы федеральным законом, или федеральные органы не действуют в данной сфере. Принятие федерального акта для регулирования совместной компетенции отменяет действие закона субъекта Федерации, а мероприятия, предпринятые управленческими органами субъекта, могут быть отменены вышестоящими (по вертикали) федеральными органами.2 Следует отметить, что, согласно административно-правовому режиму, в рамках которого функционируют институты региональной власти, федерализм (особенно в рамках высокоцентрализованных федераций) может рассматриваться как особый вид режима децентрализации, доведенной до своего логического завершения.

Если же говорить о современном российском федерализме, то его правовые основы закреплены в главе 3 Конституции 1993 года.3 Конституция Российской Федерации (далее Конституция РФ) закрепляет положение, которое позволяет преодолеть крайние подходы к государственному устройству, которые культивируются определенными политическими силами: сепаратизм республик, т. е. их выход из состава Российской Федерации, с одной стороны, и возврат к унитарной структуре регионов - с другой. Таким образом, только демократический федерализм способен внести политическую стабильность в межнациональные отношения. Идя по этому пути, новая Конституция РФ закрепила равенство всех субъектов Федерации, а так же провела более четкое разделение предметов ведения и полномочий федеральной власти и власти субъектов Федерации.4

Российская Федерация возникла в силу определенных исторических причин. И хотя эти причины в настоящее время уже давно потеряли смысл, федерализм выступает как единственно возможная форма демократического управления столь обширным государством.5

Ассиметричность России оказывает значительное влияние на статус субъектов и разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее составными частями.

На сегодняшний день Россия - самая большая в мире федерация по числу субъектов. Она состоит из 83 субъектов федерации.

При этом необходимо отметить, что все субъекты можно разделить на 2 вида, а именно:

а) субъекты, которые созданы на основе территориального подхода; при их выделении за основу брался не национальный критерий, а территория. К таким субъектам относятся 46 (сорок шесть) областей, 9 (девять) краев, 2 (два) города федерального значения – всего 57 административно-территориальных образований;

б) субъекты, которые созданы на основе национального подхода; при их выделении бралась за основу так называемая титульная нация. К ним относятся: 21 (двадцать одна) республика, 1 (одна) автономная область, 4 (четыре) автономных округа - всего 26 национально-территориальных образования.

Определенное значение для оформления конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации могут иметь договоры между федеральным центром и субъектами. В качестве примера можно привести Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан, утвержденный Федеральным законом от 24 июля 2007 г. №199-ФЗ.6

Если говорить о федеральной Конституции, то она определяет юридические параметры России как суверенного государства, его структурный состав, механизм осуществления публичной власти, разграничивает полномочия между федеральным центром и субъектами. Региональные конституции и уставы закрепляют факт пребывания субъектов в Федерации, их конституционно-правовой статус, приоритет государственного суверенитета России, признание ее территориальной целостности, верховенство федерального закона, механизмы реализации публичной власти в регионах, исключительную компетенцию субъектов.7

Конституционные принципы федерализма – это базовые начала российской государственности. Они получают закрепление в Конституции РФ и конкретизацию в основных законах субъектов Федерации. Это:

1. государственная целостность России;
2. равноправие и самоопределение народов России;
3. единство системы государственной власти;
4. разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов;
5. юридическое равноправие субъектов.

Государственная целостность Российской Федерации предполагает государственный суверенитет и территориальное единство Федерации, а так же верховенство ее Конституции и законов.

Субъекты Федерации, тесно взаимосвязанные с федеральным центром, составляют государственное единство, но при этом они в определенной степени автономны.

Идея сохранения целостности России пронизывает большую часть конституций и уставов субъектов Федерации.

Признание приоритета государственного суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации закрепляется в конституциях Алтая, Карелии, Коми; уставах Красноярского и Пермского краев и т.д.

Принцип государственной целостности предполагает безусловное признание государственного суверенитета Российской Федерации. Это проявляется в том, что Россия, как суверенное государство, обладает всей полнотой власти на своей территории и никакая другая власть не вправе присваивать себе функции государственной власти.

Конституционный суд Российской Федерации в своем Постановлении от 7 июня 2000 года №10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»8 разъяснил, что Конституция РФ не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, кроме многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Федерации.

Однако конституции республик в части, закрепляющей основы конституционного строя Российской Федерации, не являются однотипными. Одни из них в основах конституционного строя провозглашали себя суверенными государствами, подчеркнув тем самым свое право на самостоятельное установление таких основ; другие — суверенными государствами в составе России, из чего вытекали известные ограничения в самостоятельном установлении основ конституционного строя и признание основ конституционного строя Российской Федерации приоритетными; третьи ограничивались указанием на то, что они являются демократическими правовыми государствами — субъектами РФ.9

Аргумент в пользу неделимости суверенитета Российской Федерации и, следовательно, отсутствия его в субъектах РФ, включая республики, состоит в том, что суверенный статус субъектов федеративного государства без наличия права выхода из федерации представляется юридически несостоятельным. Тем не менее, провозглашение республиками своего собственного суверенитета, идущего еще из советских времен, имело для этого соответствующие материальные и правовые предпосылки, связанные с заключением Федеративного договора 1992 г., который признал принцип федерализма конституционным и распространил его на все российские регионы.10

Теоретический анализ совокупности правовых норм Конституции РФ, относящихся к основам конституционного строя и федеративному устройству России, проведенный А.Б. Каягиным, дает возможность сделать вывод о неделимости государственного суверенитета, и вести речь в этой связи об остаточном государственном суверенитете республик не приходится.11 Суверенитет России не может сочетаться с суверенитетом республик, так как эта категория применима только для независимых государств.

Признание того, что Россия — это исторически общая форма государственного самоопределения всех народностей, провозглашает статья 3 ч. 1 Конституции Российской Федерации («носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ»).12 Равным образом государственность субъекта Федерации есть форма самоопределения не только этноса, давшего название республике, автономии, но и всего полиэтнического населения, проживающего на данной территории.13 Таким образом, Конституции и уставы субъектов, развивая идеи, заложенные в Конституции РФ и федеральном законодательстве, закрепляют принцип равноправия и самоопределения народов, населяющих регионы. В них подчеркивается национальный характер государственности.

К примеру, статья 51 Конституция Адыгеи провозглашает, что Республика образована в результате реализации права адыгского народа на самоопределение и исторически сложившейся общности людей, проживающих на ее территории. Статьей 10 признается право возвращения на историческую Родину проживающих за пределами Российской Федерации соотечественников – адыгской диаспоры, уроженцев и их потомков, независимо от их национальной принадлежности.14

Если говорить о принципе единства системы государственной власти, то можно его кратко охарактеризовать, перечислив те положения, которые он предполагает, а именно:

1. формирование федеральных и региональных органов государственной власти на основе признания единства и разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную;
2. соблюдение единых принципов организации и координации деятельности органов государственной и муниципальной власти;
3. участие Президента Российской Федерации в назначении и освобождении от должности глав исполнительной власти субъектов;
4. соподчиненность в системе органов исполнительной власти и судебно-прокурорского надзора;
5. юридическую ответственность государственных и муниципальных служащих за нарушение закона;
6. существование института федерального вмешательства;
7. информатизацию всех государственных структур.15

Одним из важнейших принципов любого федеративного государства, который более подробно будет рассмотрен в следующем параграфе дипломной работы, является разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и субъектов.

Как известно, в Российской Федерации существует сложная трехуровневая система органов публичной власти: во-первых, это федеральный уровень; во-вторых, региональный; а в-третьих, муниципальный. Федерализм предполагает поиск рационального распределения властных полномочий между центром, регионами и муниципалитетами. Правовой базой решения данного вопроса является Конституция РФ, федеральное законодательство, основы законодательства по различным сферам государственной жизнедеятельности, а также региональные конституции и уставы.16

Так же в  конституциях и уставах субъектов значительное внимание уделено принципу юридического равенства субъектов Федерации. Данный принцип обычно закрепляется либо в Преамбуле основного регионального закона, либо в его первом разделе (главе).

Юридическое равноправие субъектов Российской Федерации проявляется в равном объеме прав, т.е. каждый субъект может:

1. принимать конституцию или устав, региональные законы и подзаконные нормативные правовые акты, вносить в них изменения;
2. с согласия федерального центра изменять свой статус, наименование, границы, инициировать объединение с другими субъектами Федерации;
3. создавать систему региональных органов государственной власти;
4. и т.д.

Однако равноправие субъектов Российской Федерации проявляется не только в равном объеме прав, но и равной конституционной ответственности.

Юридическое равноправие субъектов Российской Федерации нельзя отождествлять с их фактическим равенством. Все субъекты Федерации существенно отличаются друг от друга, не только по размерам территории и численности населения, но и экономическому потенциалу. Поэтому одной из задач  национальной стратегии России обозначено выравнивание экономического уровня субъектов.17

Конституционные принципы российского федерализма представляют собой системное единство. Они органически взаимосвязаны и действуют одновременно, раскрывая свое содержание во взаимодействии федерального, регионального законодательства и правоприменительной техники.

1.1.2 Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов.

Предметы ведения и полномочия субъектов субъекта Российской Федерации это сфера общественных отношений, которые разрешаются регионами совместно с Федерацией либо ими самостоятельно.

Вопросы разграничения полномочий между Федерацией и регионами являются сложной проблемой. Это связано с тем, что часто субъекты Федерации считают себя суверенными государствами или государственными образованиями с ограниченным суверенитетом (т.е. обладают своей конституцией (уставом), гражданством и т.д.).18

Правовые основы разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и субъектами заложены Конституцией РФ, а именно в главе 3 «Федеративное устройство».

Конституция РФ предусматривает три разных способа регулирования вопросов, которые отнесены к исключительному ведению Российской Федерации, совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, собственному ведению субъектов Российской Федерации. Однако в законодательстве, правоприменительной практике, конституционной теории отсутствуют четкие критерии разделения названных сфер. Они зачастую пересекаются. К примеру, п. «н» п.1 ст. 72 Конституции РФ относит к сфере совместного ведения установление общих принципов организации системы органов государственной власти, а п. «г» ст. 71 Конституции РФ относит к исключительному ведению Российской Федерации установление системы федеральных органов власти.19

Предметы ведения и полномочия Федерации являются исключительными. Это означает, во-первых, что Федерация строго ограничена только этими предметами ведения и полномочиями, объем которых не подлежит расширительному толкованию.

Во-вторых, исключительность предметов ведения и полномочий означает, что за исключением этого перечня (и перечня предметов и полномочий совместного ведения) субъекты Федерации могут решать все оставшиеся вопросы.

В-третьих, исключительные предметы ведения и полномочий являются необходимыми и достаточными для нормального существования Федерации.

В-четвертых, предметы ведения и полномочий выражают и одновременно обеспечивают единство правовой системы Федерации.20

Проблема разграничения полномочия полномочий органов государственной власти особенно актуальна для сферы совместного ведения Федерации и ее субъектов. Действующий Федеральный закон  «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»21 исходит из того, что в соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Федерации и субъектов находятся:

1. обеспечение соответствия конституции (устава), законов и иных нормативно правовых актов субъектов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;
2. защита прав и свобод человека и гражданина, национальных меньшинств;
3. обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности;
4. владение, пользование и распоряжение землей, недрами, водными, лесными и другими природными ресурсами;
5. разграничение государственной собственности;
6. природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры;
7. установление общих принципов организации системы государственной власти и местного самоуправления;
8. координация международных и внешнеэкономических связей во исполнение международных договоров Российской Федерации;
9. и другие.22

Многие субъекты Российской Федерации в своих конституциях и уставах дублируют положения статьи 72 Конституции России. Это, к примеру, республика Бурятия, Удмуртия, Чеченская Республика, а так же Тверская и Томская области.23

По предметам совместного ведения Федерации и субъектов органами государственной власти Российской Федерации принимаются федеральные законы, в соответствие с которыми органы государственной власти субъектов осуществляют правовое регулирование в пределах собственной компетенции, включая принятие законов и иных нормативно-правовых актов. С другой стороны федеральные и региональные органы публичной власти могут заключить соглашения о взаимном делегировании полномочий. Однако, делегирование недопустимо в сфере исключительных полномочий Российской Федерации и ее субъектов. К примеру, Федерация не может передать субъектам право объявлять войну и заключать мир, решать вопросы оборонной стратегии, освоения космоса, а субъекты, в свою очередь, не могут передавать Федерации право утверждать региональный основной закон и решать вопросы административно-территориального устройства.

В тоже время, субъекты Российской Федерации имеют право опережающего правотворчества по предметам совместного ведения Федерации и субъектов. Это означает, что до принятия федерального закона в конкретной форме регион вправе осуществлять собственное правовое регулирование, которое после принятия соответствующего федерального закона приводится в соответствие с ним и действует в части, не противоречащей федеральному закону. Однако, этот институт не лишен недостатков. Законодательно не определены пределы опережающего правового регулирования субъектов. Несомненно, оно не может затрагивать предметы исключительного ведения Федерации, ущемлять права и свободы личности, нарушать единство экономического пространства, устанавливать нормы, имеющие особое значение для всей Федерации.24

Собственное ведение субъектов Российской Федерации дано в ст. 73 Конституции РФ не в виде перечня, а определено по остаточному признаку.

«Каждый субъект Федерации обладает всей полнотой государственной власти на своей территории вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов».25

Данная формулировка означает, что в сферу ведения субъекта Федерации входит всё то, что не отнесено к ведению Федерации, а также к полномочиям Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Федеральная Конституция не приводит перечень предметов ведения исключительно субъекта Федерации, подобно тому, как это сделано в отношении предметов исключительного ведения Федерации, поскольку объем и разнообразие деятельности субъектов Федерации настолько велики и разнообразны, что перечислить всё, чем они обязаны заниматься и за что они ответственны, практически невозможно. Более того, приведение такого списка не нужно, поскольку субъекты Федерации оказались бы в ряде случаев вынужденными ограничивать круг вопросов, которыми им нужно заниматься.26

Предметы исключительного ведения субъектов Российской Федерации четко обозначены региональными основными законами. Таким образом, в исключительном ведении субъектов Федерации находятся:

1. принятие конституции (устава), законов и иных нормативно правовых актов субъекта, изменений и дополнений к ним, контроль за их соблюдением;
2. установление системы региональных органов государственной власти, порядка их организации и деятельности;
3. правовое регулирование организации местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;
4. решение вопросов административно-территориального устройства региона;
5. установление порядка проведения выборов в органы местного самоуправления на территории региона;
6. осуществление права законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, внесение на рассмотрение Президента и Правительства Российской Федерации проектов правовых актов;
7. региональный бюджет, региональные налоги и сборы;
8. правовое регулирование государственной и муниципальной службы в регионе в соответствии с федеральным законодательством;
9. осуществление социальной поддержки населения в части, не отнесенной к полномочиям Российской Федерации;
10. и другие.