Местная администрация

Содержание

Введение

Местное самоуправление представляет собой один из важнейших институтов современного общества. Сегодня оно  является одновременно формой самоорганизации  граждан и – в этом качестве – составной частью гражданского общества, уровнем публичной власти (инструментом демократического участия  граждан в управлении общими делами) и элементом рыночной экономической  системы (восполняя пробелы рынка  в части оказания услуг жителям  и координации хозяйственной деятельности).

Интерес к проблемам организации местной власти не ослабевает и, кроме того, вопросы развития местного самоуправления признаны федеральной властью как одна из приоритетных задач государства. Местное самоуправление в России имеет исторические корни, хотя современная ситуация и отличается от той, что сложилась ранее, но при выборе рациональной системы организации местной власти не следует забывать об историческом опыте при создании нормативной правовой базы регламентирующей деятельность органов местного самоуправления.

Сегодня уже можно оценить  практику реализации нового Федерального закона «Об общих принципах организации  местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г., (далее – Федеральный  закон, 2003) учитывая, что в 46 субъектах  Российской Федерации он реализуется  с 1 января 2006 г., а отдельные его  положения действуют еще с  октября 2003 г., диагностировать достоинства  и недостатки сложившейся модели местного самоуправления, понять перспективы развития российской муниципальной системы.

Система органов местного самоуправления оговаривается в  Конституции РФ и включает в себя перечень органов местного самоуправления, создаваемых в каждом муниципальном  образовании. Система органов местного самоуправления, как самостоятельный  раздел науки муниципального права, разработан сравнительно неплохо. Проблемам  становления системы органов  местного самоуправления в научной литературе уделяется сегодня достаточно большое внимание, но, тем не менее, не все вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления, определения их места и значения в системе публичной власти исследованы всесторонне. Многие российские ученые, обращают внимание на проблемы, связанные с применением на практике действующего законодательства о местном самоуправлении. Это определяет актуальность темы исследования.

Объект исследования: система  местного самоуправления РФ.

Предмет исследования: органы местного самоуправления как система  управления муниципальным образованием.

Цель исследования: изучение органов местного самоуправления как система управления муниципальным образованием.

Задачи исследования:

- изучение зарождения и развития органов местного самоуправления в России;

- изучение общей характеристики органов местного самоуправления;

- анализ деятельности органов местного самоуправления в Усть-Лабинском районе.

Методы исследования: теоретический анализ и синтез, изучение нормативных актов и специальной литературы.

Практическое значимость исследования ориентирована на разработку практических рекомендаций по улучшению работы органов местного самоуправления, может использоваться в процессе разработки, принятия и реализации законодательных и подзаконных актов, призванных урегулировать общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации органами местного самоуправления своих полномочий, а также в преподавательской деятельности.

Глава 1. Общеисторические аспекты становления и общая характеристика системы органов местного самоуправления

1.1. Зарождение и развитие органов местного самоуправления в России

Местное самоуправление существует на протяжении всей истории существования  российского государства. В разные периоды истории оно выражалось по-разному и реализовалось через  различные органы.

Исследователи не достигли единого мнения о времени зарождения самоуправления. Одни ведут отчет  российского городского самоуправления с рубежа XI-XII вв., от вольнодумства  двух русских феодальных республик - Новгорода и Пскова. Они считали  вече (от славянского «вет» - совет) органом народной власти, народоправства[12].

Возникло местное самоуправление из родовой общины - первичной ячейки человеческого общества. Именно в  этот период возникли определенные правила  самоорганизации совместной жизни, ограничивающие интересы каждого человека в отдельности во имя общих, групповых  интересов. Власть в данном обществе принадлежала старейшинам родов (общин), обладающим определенными знаниями и навыками. Этот исторический период можно считать основой самоуправления.

С развитием жизни, учитывая прогрессивные предпосылки, усложнялись  и формы самоорганизации людей, в результате чего возникло государство  и как следствие - необходимость  в органах управления данным государством.

Исконной формой территориального самоуправления Древней Руси являлось самоуправление в соседских общинах-вервях. Главным способом самоуправления в  таких общинах являлось вече (собрание (сход) жителей), на котором решались наиболее важные вопросы жизни общин.

По мере складывания Московского  государства местное самоуправление ослабевало, происходила централизация  власти. Но данное управление было неэффективным и поэтому в XVI веке появляется губное, а позднее и земское самоуправление.

Во главе губного управления стояли губные старосты, которые избирались на всесословном уездном съезде по одному или два старосты на уезд. Старосты вели дела вместе с губными  целовальниками, их выбирали из своей  среды тяглые люди, посадские и  сельские. Старостам были подчинены  сотские, пятидесятские и десятские. Данные лица составляли губные избы. Губные избы осуществляли уголовную и тюремную политику уездов.

В XVIII веке была предпринята  попытка преобразования органов  местного самоуправления через изменение  территориальной организации государства. Страна стала делиться на губернии, губернии - на провинции, провинции - на дистрикты. Во главе губернии стоял  губернатор, назначаемый царем, ему  помогали ландраты, избираемые местными дворянами, они решали вопросы, отнесенные к их компетенции коллегиально. Во главе провинции стоял воевода. Во главе дистриктов - земские комиссары.

Екатерина II вернулась к  проблеме укрепления городского самоуправления, в 1785 году она утвердила «Жалованную  грамоту городам». В управлении городом  некоторые права получило собрание городских обывателей, которое состояло из депутатов от каждого из разрядов населения. Данное собрание избирало из своего состава городскую думу (представительный орган), состоящую из городского главы и гласных.

По жалованной грамоте  на права и выгоды городам Российской империи 1785 года в городах вместе с магистрами как судебными учреждениями возникают полицейско-хозяйственные городские структуры.

Одним из основных моментов в развитии местного самоуправления и органов местного самоуправления в России можно считать земскую  реформу 1864 года и городскую реформу 1870 года. Данные реформы были направлены на укрепление самостоятельных местных  обществ, их органов, соединение разных групп населения, сословий в решение  общих дел и задач по месту  жительства.

Органами управления по земской  реформе были земские собрания, которые  являлись выборными органами и избирались на три года. Они обладали полномочиями по общему заведованию местными хозяйственными делами, включая школы, больницы, дома призрения.

Органами городского самоуправления являлись городская дума и городская  управа. Городская дума избиралась на четыре года и на срок своих полномочий избирала городскую управу.

Земские и городские органы не были подчинены местной государственной  администрации, которая существовала параллельно с местными органами самоуправления, но контролировала их.

Александр III в период своего правления усилил контрольные функции  государственной власти по отношению  к местной власти.

Таким образом, до 1905 года самоуправленческие начала в российской государственной  системе то усиливались, то ослабевали. В ходе первой буржуазно-демократической  революции в 1905 году в России возникли Советы, которые выступали как  органы классового представительства  пролетариата. Депутаты данных советов  избирались исключительно рабочими. Выборы депутатов в данные Советы являлись преимущественно прямыми  и равными. Депутаты некоторых Советов  избирались путем тайного голосования (например:Киевский Совет). Депутаты каждого из Советов имели прочную обратную связь с теми коллективами, которые их выбирали. Депутаты должны были не только выражать волю своих избирателей, но и точно выполнять данные им наказы избирателей. Кроме того, наряду с Советами рабочих депутатов создаются крестьянские революционные комитеты.

Советы 1905 года брали на себя функции власти, они вводили новый  «прием борьбы не только против старой власти, а борьбы посредством революционной  власти…»[15].

В этот период Советы решали задачи присущие органам местного самоуправления, они имелись в каждом городе и  действовали в пределах этого  города. Наиболее существенные вопросы  депутаты решали коллегиально на общих собраниях Советов, которые созывались 2-4 раза в месяц. В период между собраниями деятельность Советов продолжали депутаты, избранные в исполнительные комитеты, исполнительные бюро, комиссии. Вскоре внутри Советов появляется партийное ядро, что обеспечивает партийное руководство Советами, таким образом, советы попали под влияние партии, которая руководила ими через работающих в них членов партии.

Важной особенностью местного самоуправления в России до 1917 года было сочетание территориального и  корпоративного принципов в организации  управления на местах.

Новая попытка реформирования органов местного самоуправления была предпринята после февральской  революции 1917 года. В мае 1917 года Временное  правительство приняло пакет  законов о земской и городской  реформе, было воссоздано 9,5 тысяч волостных  земств, но данная реформа до конца  доведена не была, наступил октябрь 1917 года, власть в стране захватили  большевики, Российская империя как  государство было разрушено.

Сразу после победы Октябрьской  революции центральные органы Советского государства придают первостепенное значение «развертыванию деятельности Советов на местах, взятию ими на себя решения всех вопросов местного значения и реализации через них  указаний центра». Советы, являясь органами власти на местах, самостоятельны в  решении вопросов местного характера, но всегда действуют в соответствии с декретами и постановлениями, как центральной Советской власти, так и более крупных советских  объединений, в состав которых они  входят. Таким образом, в основу советской  системы был положен принцип  централизма, то есть принцип единства власти на всех уровнях, с жесткой  соподчиненностью нижестоящих органов  вышестоящим. Все Советы действовали  под контролем коммунистической партии.

Система местных органов  власти в годы гражданской войны  строилась в соответствии с конституцией РСФСР 1918 года.

В статьях 56 и 60 Конституции  РСФСР 1918 года было зафиксировано, что  в границах своего ведения каждый областной, губернский, уездный, волостной  съезд Советов, и каждый городской  и сельский Совет есть «Высшая  в пределах данной территории власть»[3].

В соответствии с Конституцией 1918 года в уездных центрах должно быть два Совета (уездный съезд  и городской совет) и два исполкома, а в губернских центрах - три Совета (губернский, уездный съезды и городской  Совет) и три исполкома[3].

Система местных органов  власти в годы гражданской войны  продолжала базироваться на административно-территориальном  делении царской России, которая  была нецелесообразна. Именно в это  время появились новые административно-территориальные  единицы - районы, отвечавшие потребностям разукрупнения уездов и укрупнения волостей, и были образованы районные Советы.

Необходимость скорейшего преодоления  разрухи после гражданской войны  вызвала к жизни новую экономическую  политику, которая допускала некоторую  децентрализацию власти и организацию  хозяйственного самоуправления на местах.

С совершенствованием административно-территориальной  системы и развитием национальной государственности изменялась и  система местных органов. С образованием нового административно - территориального деления - область (край), округ, район - стали создаваться областные (краевые), окружные и районные съезды Советов.

Перестройка деятельности советов  началась с их организационного укрепления. На VIII Всероссийском съезде Советов, в декабре 1920 года, было признано необходимым  образовать городские Советы во всех поселениях городского типа, регулярно проводить перевыборы Советов, созывать съезды Советов и заседания исполкомов в установленные сроки. Съезд обязал местные органы обсуждать все основные вопросы местной жизни, а членов Советов активно участвовать в выполнении принятых решений и регулярно отчитываться перед избирателями.

26 января 1922 года ВЦИК  утвердил положения о Советах  губернских, уездных и заштатных  городов и поселков городского  типа, об уездных съездах Советов  и их исполнительных комитетах,  о волостных съездах Советов  и волостных исполнительных комитетах  и о сельских Советах[18].

В данных Положениях были закреплены успехи, достигнутые в организационном  укреплении Советов, расширены права  Советов и их исполкомов по руководству  хозяйственным и культурным строительством, уточнены и разграничены права съездов  Советов, исполкомов и их президиумов, увеличен количественный состав исполкомов, определен порядок их образования  и структура, определены права и  обязанности членов исполкомов, Советов.

В.И. Ленин, оценивая реорганизацию  местных органов власти, сказал, что хотя задача установления правильных взаимоотношений мест и центра решена еще не идеально, но «искреннее, правдивее  и прочнее, чем в каком бы то ни было другом государстве»

После проведения IX Всероссийского съезда Советов было решено объединить соседние губернии, имевшие родственную  экономику и связанные между  собой удобными путями сообщения, что  привело к сокращению числа губернских исполкомов.

19 декабря 1924 г. Президиум  ЦИК СССР постановил образовать  всесоюзное совещание по вопросам  советского строительства. Совещание  разработало инструкции о перевыборах  Советов, положения по улучшению  работы волостных (районных) исполкомов  и сельских Советов, а так  же об укреплении социалистической  законности на местах[11].

В положениях данных документов предлагалось соблюдать конституционные  нормы избирательного права, увеличить  сроки избирательных компаний до одного месяца и более, продолжительность работы волостных съездов - до 2-3 дней, расширить компетенцию волисполкомов, и сельских Советов, устраивать выездные заседания волисполкомов и сельских Советов, обсуждать на них наиболее важные вопросы местной жизни.

В 1925 г. было принято Положение  о городских Советах, а в 1926 г. Положение о местных финансах - эти документы четко определили компетенцию и финансовые ресурсы  местных Советов в хозяйственной  сфере. В марте 1927 года было утверждено Положение об общих собраниях (сходах) граждан в сельских поселениях. По данному положению сход проходил под руководством сельского Совета, в них могли участвовать только граждане, пользующиеся избирательным  правом[13].

Завершение районирования  способствовало дальнейшему расширению прав местных Советов в руководстве  хозяйственно-культурным строительством. Приблизило их к населению и повысило их активность по привлечению масс к решению вопросов местной жизни.

Организационно-массовая работа Советов велась через комиссии (секции), депутатские группы, производственные совещания и т.п. Работой секций Советы или исполкомы руководили через бюро секций, избранное на общем собрании ее членов.

К середине 30-х годов классовая  структура общества была изменена, ликвидировались эксплуататорские классы, что создало возможность  для развития представительных органов  и внесения изменений в государственный  механизм. Эти изменения были закреплены в Конституциях СССР 1936 г. и РСФСР 1937 г[12].

Данные Конституции внесли ряд изменений в организацию  власти в стране, в том числе  и на местах. Они установили новые  принципы формирования Советов. В Конституциях было зафиксировано, что Советы избираются гражданами достигшими 18 лет, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании и что в выборах могут участвовать все граждане СССР независимо от расовой и национальной принадлежности, вероисповедания, образовательного ценза, оседлости, социального происхождения, имущественного положения и прошлой деятельности, за исключением умалишенных и лиц, осужденных к лишению избирательных прав.

Советы стали избираться сроком на два года, правом выдвижения кандидатов наделялись общественные организации, общества трудящихся. Советы должны были избирать в качестве своих исполнительных и распорядительных органов исполнительные комитеты в составе председателя, его заместителей, секретаря и  членов. Исполкомы были подотчетны выбравшим их Советам и вышестоящим  исполкомам.

По сути, самоуправление было вычеркнуто в этот период из жизни  общества и до 80-х годов.

Великая отечественная война 1941 года повлекла перестройку всей работы Советов на военный лад. Советы действовали наряду с чрезвычайными  органами, возникшими в условиях войны. Исполкомы нижестоящих Советов  назначались исполкомами вышестоящих  Советов.

В послевоенные годы мероприятия  по восстановлению и развитию народного  хозяйства и культурной жизни  требовали существенного улучшения  работы Советов и основательного обновления законодательства регулирующего  деятельность представительных органов. В связи с этим целесообразно  было издание законодательных актов, обеспечивающих повышение уровня организаторской  работы Советов, в результате в 1957 году выходит Положение о сельском Совете. Данное Положение значительно  подробнее определило компетенцию  Советов в области хозяйственного строительства, нормы об организации  деятельности местных органов власти и их депутатов, формы связи Советов  с населением.

На рубеже 60 - 70 годов постепенно заканчивается перестройка всей совокупности общественных отношений. В 1967 году было принято Постановление  ЦК КПСС «Об улучшении работы сельских и поселковых Советов депутатов  трудящихся». В нем было отмечено, что сельские и поселковые Советы являются высшими органами власти на своей территории и принятые ими  решения в пределах компетенции, являются обязательными для исполнения всеми должностными лицами, а так же предприятиями, организациями и учреждениями, расположенными на территории каждого Совета.

Учитывая совершенствование  политической системы общества, деятельность государственных органов и законодательства, назрела необходимость принятия новой Конституции, которая законодательно закрепит факт построения в Советском  Союзе развитого социалистического  общества и общенародного государства, выражающего волю и интересы всего  народа страны.

Конституции СССР 1977 года и  РСФСР 1978 года проводят принцип верховенства Советов как единственных и единых органов государственной власти. Другие государственные органы подконтрольны  и подотчетны Советам народных депутатов.

Согласно статье 145 Конституции  СССР 1977 года «органами государственной  власти в краях, областях, автономных областях, автономных округах, районах, районах в городах, поселках, сельских населенных пунктах являются соответствующие  Советы народных депутатов»[3].

Конституция РСФСР 1978 года в  части 1 статьи 138 предусматривала, что  местное самоуправление осуществляется населением через представительные органы власти - местные Советы народных депутатов; соответствующие органы управления - местную администрацию; местные референдумы, собрания (сходы) граждан, иные территориальные формы  непосредственной демократии, а так  же органы территориального общественного самоуправления населения.

Местные Советы имеют определенную структуру. Наиболее важные вопросы  решаются на сессии. Каждый местный  Совет имеет свой исполнительный и распорядительный орган, то есть аппарат  управления. Организационно-правовой формой непосредственного осуществления  Советами своих функций являются их сессии.

Подводя итог данному периоду  можно сказать, что местные Советы рассматривались в советский  период как органы, имеющие двойственную природу: с одной стороны - органы государственной власти на местах, входящие в единую систему Советов, с другой стороны - органы общественного самоуправления населения, представляющие интересы народа.

Интерес к идее местного самоуправления возник вновь с началом  «перестройки» во второй половине 80-х  годов. В 1986 году возникает вопрос о  необходимости проведения в жизнь  принципа самоуправления народа, что  бы управление все в большей степени  становилось делом самого населения. В результате решения данного  вопроса были предприняты попытки  улучшить организационную структуру  Советов: появились президиумы местных  Советов, председатели Советов, которые  должны были осуществлять некоторые  функции, которые ранее принадлежали исполкомам.

По-прежнему сохранялось  соподчинение нижестоящих и вышестоящих  органов власти и управления. Исполкомы  были непосредственно подчинены  как своему Совету, так и вышестоящему исполкому.

Назрела необходимость в  определении основных направлений  развития местных органов власти, принципов их формирования и деятельности как органов самоуправления, что  повлекло принятие Закона СССР от 09.04.1990 года «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства  в СССР». В соответствии с этим законом, основным звеном в системе  местного самоуправления должны были стать местные Советы как представительные органы власти. Они образовывали свои органы, определяли их полномочия в  соответствии с законами, самостоятельно устанавливали их структуру и  штаты.

Местное самоуправление в 80 - 90 годы основывалось на советской  представительной системе и фактической  многоуровневости местных органов управления. Вышеназванный закон стал переходным к формированию нового этапа развития органов местного самоуправления и в целом местного самоуправления.

В начале 90-х годов в  России начал устанавливаться новый  общественный и государственный  строй, что предопределило серьезные  изменения в правовой системе  Российской Федерации.

Закон СССР 1990 г. «Об общих  началах местного самоуправления и  местного хозяйства в СССР» положил  начало новой истории развития органов  местного самоуправления в России.

В 1991 году был принят закон  РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», с принятием данного  закона начался процесс реформирования местных органов власти и системы  местного самоуправления. Законы СССР 1990 года и РСФСР 1991 года позволили  начать возрождение местного самоуправления на новых основах, при демократических  выборах и в условиях многопартийности[4].

Местные Советы народных депутатов, по Закону СССР 1990 г., являются местными органами государственной власти, такими они и остаются по закону РСФСР 1991 года. Но постепенно стало происходить  обособление местной власти от государственной  власти, съезд народных депутатов  РСФСР исключил из Конституции РСФСР  положение по которому, Советы в  районах, городах, районов в городах, поселках, сельских населенных пунктах  являлись местными органами государственной  власти.

Статья 2 Закона РСФСР 1991 г. определила органы, через которые население  осуществляет местное самоуправление: представительные органы власти - местные  Советы народных депутатов; органы управления - местная администрация, местный  референдум, собрания (сходы) граждан, а так же иные территориальные  формы непосредственной демократии, органы территориального общественного  самоуправления населения. Советы и  соответствующие органы управления наделялись собственной компетенцией.

В сфере исполнительно-распорядительной деятельности система исполкомов с  коллегиальной ответственностью была заменена системой глав администраций, действующих на принципах единоначалия.

Органом управления была признана местная администрация, которая  осуществляла исполнительно-распорядительные функции. Она была подотчетна местному Совету и вышестоящим исполнительным и распорядительным органам. Деятельностью  администрации руководил глава  местной администрации. Он избирался сроком на пять лет, путем всеобщих прямых и равных выборов при тайном голосовании на территории соответствующего Совета. Органы и структурные подразделения местной администрации подчинялись главе администрации.

Исходя из вышесказанного мы видим, что Законом РСФСР 1991 г., компетенция местных органов была расширена, но они все еще оставались в системе органов государственной власти, расширение их полномочий и самостоятельности создавало благоприятные предпосылки для формирования современной формы органов местного самоуправления.

Закон РСФСР 1991 года установил  единую для всей России модель системы  органов местного самоуправления, выборность, как местных Советов, так и  глав местных администраций, освободил  местные Советы от исполнения распорядительных функций.