Местное самоуправление: проблемы развития

Содержание

Введение 5

1. Общая характеристика  системы местного самоуправления  в Российской Федерации 7

1.1. Понятие, задачи, структура  местного самоуправления в РФ 7

1.2. Законодательная основа  местного самоуправления в России 11

1.3. Анализ деятельности  местного самоуправления в Российской  Федерации 15

2. Анализ деятельности  органов местного самоуправления  в муниципальном образовании  "Кореневский район" 20

2.1. Организационно-экономическая  характеристика муниципального  образования "Кореневский район" 20

2.2. Оценка эффективности  деятельности органов местного  самоуправления в муниципальном  образовании "Кореневский район"  Курской области 24

2.3. Анализ управления  социально-экономическим развитием  в муниципальном образовании  "Кореневский район" 28

3. Анализ проблем организации  местного самоуправления в Российской  Федерации на современном этапе  33

3.1. Основные проблемы  развития системы местного самоуправления  в РФ 33

3.2. Пути и способы совершенствования  деятельности органов местного  самоуправления в Российской  Федерации 36

3.3. Проблемы организации  местного самоуправления в Кореневском  районе и предложения по их  решению 39

Заключение 46

Глоссарий 49

Список использованных источников 53

Приложения 58

Введение

Актуальность темы исследования состоит в том, что одной из важнейших народнохозяйственных проблем  является становление местного самоуправления в России. Решение этой ключевой проблемы предполагает улучшение деятельности системы местного самоуправления.

В условиях углубляющейся  социально-экономической реформы  возрастает роль местного самоуправления как фактора демократизации общественной жизни, необходимой предпосылки становления гражданского общества. Сейчас становится все более очевидным, что с имеющимися многочисленными проблемами наше общество не справится, если не будет подлинного местного самоуправления, развитие которого имеет большое практическое значение для решения задач, связанных с организацией территориального управления. Местное самоуправление является важнейшим элементом конституционного строя демократических стран. Оно представляет собой ту специфическую "ветвь власти", которая, с одной стороны, участвует в осуществлении воли государства, а с другой - наиболее полно учитывает интересы населения. Органы местного самоуправления укрепляют государственную власть, делая ее более гибкой и эффективной. Они наиболее доступны для людей, максимально приспособлены к использованию ресурсов для удовлетворения потребностей населения.

Понятие местного самоуправления, система его органов, связь этих органов с населением и центральными органами власти исследовали еще  русские правоведы начала XX века. А. Д. Градовский, И. И. Евстихиев, Н.И. Лазаревский, М.И. Свешников и др. Структура  органов местного самоуправления является предметом исследования В. В. Володина, В. Л. Ясюнуса, Ю. А. Тихомирова, А. Широкова, С. Юрковой и др.

Объектом исследования являются общественные отношения, связанные  с деятельностью органов местного самоуправления в России.

Предмет исследования –  проблемы становления местного самоуправления в Российской Федерации.

Цель исследования – рассмотреть  современные проблемы становления  местного самоуправления в Российской Федерации.

Основные задачи:

1) Раскрыть понятие, задачи, структуру местного самоуправления  в РФ.

2) Изучить законодательную  основу местного самоуправления  в России

3) Провести анализ деятельности  местного самоуправления в Российской  Федерации.

4) Дать организационно-экономическую  характеристику муниципального  образования "Кореневский район"

5) Дать оценку эффективности  деятельности органов местного  самоуправления в муниципальном  образовании "Кореневский район"  Курской области

6) Проанализировать особенности  управления социально-экономическим  развитием в муниципальном образовании  "Кореневский район"

7) Рассмотреть перспективы  государственной политики в системе  местного самоуправления в РФ

8) Исследовать пути и  способы совершенствования деятельности  органов местного самоуправления  в Российской Федерации.

Методологической основой  выпускной квалификационной работы являются системный анализ, структурно-функциональный, сравнительно-правовой, статистический, графический методы.

Информационная база. В  процессе исследования использовались различные материалы: нормативно-правовые акты, монографии, публикации в СМИ, данные статистических и социологических  исследований.

Структура работы. Дипломная  работа имеет введение, три главы, девять параграфов, заключение, список использованных источников и приложение.

1. Общая характеристика  системы местного самоуправления  в Российской Федерации

1.1. Понятие, задачи, структура местного самоуправления  в РФ

Местное самоуправление в  Российской Федерации - это способ организации  и осуществления власти на местах, который "обеспечивает самостоятельное  решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и  распоряжение муниципальной собственностью" (ст. 130 Конституции РФ).

Согласно Конституции  РФ (ст. 12), органы местного самоуправления "не входят в систему органов  государственной власти". В этом смысле тоже можно говорить о самостоятельности  местного самоуправления в рамках его  полномочий. Органы государственной  власти создают правовые рамки для  деятельности местного самоуправления, однако осуществлять его не вправе. Они обеспечивают государственный  контроль за реализацией закрепленных в законодательстве прав физических и юридических лиц, а также  защиту этих прав.

Местное самоуправление обеспечивает не только самостоятельность решения  населением всех вопросов местного значения, но и организационное обособление  управления местными делами в системе  управления обществом и государством.

Главная цель создания системы  местного самоуправления - улучшение  качества жизни местного сообщества и увеличение его вклада в развитие всей страны. Структура управления органами местного самоуправления представлена в Приложении А.

Основными задачами местного самоуправления являются:

1) Выявление социальных  целей, приоритетов и потребностей  проживающего на данной территории  населения;

2) Определение потребности  территории в трудовых, материальных  и финансовых ресурсах;

3) Укрепление финансово-хозяйственной  базы местных сообществ;

4) Создание необходимых  условий для высокоэффективной  деятельности всех расположенных  на территории предприятий и  организаций, независимо от форм  собственности и ведомственной  принадлежности;

5) Обеспечение многообразия  форм участия населения в решении  местных вопросов социально-экономического  развития;

6) Формирование новых  устойчивых источников доходов  местных бюджетов;

7) Повышение инвестиционной  привлекательности территории.

Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации. Территории муниципальных образований - городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов и других муниципальных  образований - устанавливаются в  соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

Вопросы об образовании, объединении, о преобразовании или об упразднении  внутригородских муниципальных  образований, установлении или изменении  их территорий решаются с учетом мнения населения соответствующей территории представительным органом местного самоуправления города самостоятельно в соответствии с уставом города. Порядок образования, объединения, преобразования или упразднения  муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований определяется законом субъекта Российской Федерации.

Муниципальное образование  действует в соответствии с уставом, примерное содержание которого определяется Федеральным законом "Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 8).

Устав муниципального образования  разрабатывается муниципальным  образованием самостоятельно. Он принимается  представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно.

Устав муниципального образования  вступает в силу после его официального опубликования (обнародования).

Муниципальные образования  вправе иметь собственную символику (гербы, эмблемы и т. д.), отражающую исторические, культурные, социальные, экономические, национальные и иные местные традиции.

Федеральные органы государственной  власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации  создают необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для  становления и развития местного самоуправления и оказывают содействие населению в осуществлении права  на местное самоуправление.

В целом, структура местной  администрации во всех муниципальных  образованиях строится на общих принципах  в соответствии с функционально-отраслевым распределением полномочий по решению  вопросов местного значения между структурными подразделениями. Вместе с тем она  представляет собой достаточно динамичную систему, которая по мере изменения  стоящих перед муниципальным  образованием задач, условий жизни  граждан, других факторов подвергается новациям.

Структура местного самоуправления представлена в Приложении Б.

В настоящее время определяющим фактором, положенным в основу формирования структуры местной администрации, является ее компетенция в соответствии с предусмотренными федеральным  законом вопросами местного значения и распределением полномочий между  органами местного самоуправления, закрепленным в уставе муниципального образования.

Выделяют шесть групп  вопросов, которые входят в компетенцию  местной администрации:

1) вопросы социально-экономического  развития территории;

2) вопросы муниципального  хозяйства;

3) финансовые вопросы;

4) социальные вопросы;

5) административно-организационные  вопросы;

6) исполнение переданных  государственных полномочий.

Пять первых групп вопросов присутствуют во всех муниципальных  образованиях независимо от типа. Шестая группа вопросов относится только к  муниципальным районам и городским  округам, которые вправе осуществлять отдельные государственные полномочия.

При определении структуры  местной администрации и распределении  полномочий между ее подразделениями  необходимо исходить из следующих принципов:

- целесообразность и логика, четкое разграничение функциональных  блоков;

- избежание дублирования  и параллелизма;

- полнота охвата и избежание  пробелов в решении вопросов  местного значения местной администрацией  в целом;

- результативность, что предусматривает  возможность оценки (измерения) достигаемого  результата работы;

- достаточность обеспечения,  что предполагает предоставление  структурному подразделению для  надлежащего выполнения им своих  функциональных обязанностей в  достаточном объеме материального,  правового, информационного и  других видов обеспечения;

- системность и взаимосвязь  с другими подразделениями, т.  е. учет при описании функций  подразделения его взаимосвязей  с другими структурами;

- структурирование, т. е.  разделение функции структурного  подразделения на функции специалистов, которые вменены им в виде  должностных обязанностей;

- эффективность, что означает  достижение обозначенной цели  и решение задач подразделения  с наименьшими затратами;

- недопущение принципа  создания структур "под людей";

- унифицированный подход  к формированию структур и  определению штатной численности  органов местного самоуправления.

Использование программно-целевых  методов в построении организационной  структуры администрации требует  проведения сложной работы по регламентации  деятельности структурных подразделений. Помимо проведения анализа распределения  функций внутри администрации и  пересмотра существующих положений  о структурных подразделениях, необходимо описать и утвердить в регламенте администрации систему взаимодействия между структурными подразделениями, порядок прохождения управленческих решений и основные административные процессы (цепочки функций, осуществляемых различными структурными подразделениями  во взаимодействии, приводящие к решению  поставленных задач).

Таким образом, деятельность по внесению изменений в организационную  структуру местной администрации  требует грамотной экспертно-аналитической  работы, а также правового (разработка и поддержание в актуальном состоянии  документов, регламентирующих организацию  и деятельность администрации) и  кадрового (переподготовка и повышение  квалификации служащих, подготовка кадрового  резерва) сопровождения.

1.2. Законодательная  основа местного самоуправления  в России.

Эффективное функционирование системы местного самоуправления во многом определяется уровнем развития правовой базы.

Правовая база местного самоуправления – это система законодательных  и иных нормативных актов, на основе которых оно функционирует (Приложение Д).

Правовому регулированию  местного самоуправления в Конституции  Российской Федерации посвящена  гл. 8 "Местное самоуправление" (ст. 130-133).

Правовую основу местного самоуправления в России образуют:

1) общепризнанные принципы  и нормы международного права  и международные договоры РФ, которые в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ являются  составной частью российской  правовой системы. Важное значение  в регулировании местного самоуправления  в Российской Федерации имеет  Европейская хартия местного  самоуправления от 15 октября 1985 г.

Россия, подписав вышеназванную  хартию 28 февраля 1996 г., а 20 марта 1998 г. ратифицировав  ее, взяла на себя обязательство  соблюдать следующие положения  в сфере местного самоуправления:

- обеспечение права и  способности органов местного  самоуправления регламентировать  значительную часть публичных  дел и управлять ею, действуя  в рамках закона, под свою ответственность  и в интересах местного населения;

- основные полномочия  органов местного самоуправления  устанавливаются Конституцией или  законом;

- органы местного самоуправления  в пределах, установленных законом,  обладают полной свободой действий  для осуществления собственных  инициатив;

- осуществление государственных  полномочий должно преимущественно  возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам;

- предоставляемые органам  местного самоуправления полномочия  должны быть полными и исключительными;

2) федеральные Конституционные  законы и федеральные законы (Федеральный  закон от 6 октября 2003 года №  131-ФЗ "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской  Федерации" (с изм. и доп.  от 19.05.2013 г.); Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ "Об обеспечении  конституционных прав граждан  Российской Федерации избирать  и быть избранными в органы  местного самоуправления" (с изм.  и доп. от 21 июля 2005 г.); Федеральный  закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ "О муниципальной службе в  Российской Федерации" (с изменениями  и дополнениями) и др.).

3) федеральные нормативные  правовые акты подзаконного характера:  Указы и Распоряжения Президента  РФ; Постановления и Распоряжения  Правительства РФ, ведомственные  правовые акты федеральных органов  исполнительной власти;

4) Конституции (Уставы), законы  и иные нормативные правовые  акты субъектов РФ (в настоящее  время специальные законы приняты  во всех российских регионах, поскольку в соответствии с  п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ "установление общих принципов  организации системы органов  государственной власти и местного  самоуправления находится в совместном  ведении Российской Федерации  и субъектов Российской Федерации");

5) муниципальные правовые  акты: уставы муниципальных образований,  решения, принятые на местных  референдумах и сходах граждан  и др.

Муниципальные правовые акты могут приниматься населением муниципального образования непосредственно органом  местного самоуправления или должностным  лицом местного самоуправления на основании  и во исполнение положений, установленных  федеральными законами и законами субъектов  РФ. Такие акты подлежат обязательному  исполнению на всей территории муниципального образования.

Особые права законодательство закрепило за сходами граждан, проживающих  в сельских населенных пунктах и  поселках. Если прежде сходы граждан  действовали наряду с местными органами власти, то сегодня в небольших  городских и сельских поселениях собрания, сходы граждан все чаще выступают в качестве органов  населения и вместе с выборным главой местного самоуправления осуществляют все функции местного самоуправления, в рамках которого представительные органы не образуются.

Федеральный закон 2003 года № 131-ФЗ предусматривает кардинальное изменение принципов территориальной  организации местного самоуправления. Все муниципальные образования (за исключением городов федерального значения) разделяются в правовом отношении на 3 типа: поселение (городское  или сельское), муниципальный район, городской округ.

В настоящее время на территории Российской Федерации существует 23118 муниципальных образований, в том  числе 1821 муниципальный район, 517 городских  округов, 236 внутригородских территорий городов федерального значения, 20554 сельских поселений. Система муниципальных  образований в Российской Федерации  представлена в Приложении В.

Территориальную основу местного самоуправления составляют территории муниципальных образований. В России насчитывается более 150 тыс. населенных пунктов. Не все они являются муниципальными образованиями, однако в результате реформы местного самоуправления органы местного самоуправления максимально  приближены к населению в целях  качественного и своевременного оказания всем гражданам социальных и бытовых услуг. Вместо 12 тыс. муниципальных  образований, существовавших в 2003 г., в 2006 г. уже было более 24 тыс. муниципальных  образований, в том числе более 19 тыс. сельских поселений.

Именно территория муниципального образования определяет пространственный предел осуществления местного самоуправления, действия муниципальных правовых актов.

Закон предусматривает следующие  виды муниципальных образований: городское  поселение, сельское поселение, муниципальный  район, городской округ, внутригородская  территория города федерального значения.

Границы территорий муниципальных  образований, а также основания  для их объединения, разделения, изменения  статуса устанавливаются законами субъектов РФ на основе ряда принципов.

Эффективное местное самоуправление должно обладать соответствующей экономической  основой. Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся  в муниципальной собственности  имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права  муниципальных образований.

Согласно ч. 2 ст. 8 Конституции  Российской Федерации муниципальная  собственность признается и защищается наравне с частной, государственной  и иными формами собственности (частной и государственной). Имущество, которое может находиться в собственности  отдельных видов муниципальных  образований – поселений, муниципальных  районов и округов – несколько  различается, что обусловлено предметами ведения соответствующих муниципальных  образований. В части 1 ст. 130 Конституции  Российской Федерации закреплено, что  местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное  владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Каждое муниципальное  образование имеет собственный  бюджет, формируемый за счет различных  источников: средств самообложения  граждан; доходов от региональных налогов  и сборов; доходов от федеральных  налогов и сборов; дотаций, субвенций, субсидий, иных средств финансовой помощи из бюджетов других уровней; доходов  от имущества, находящегося в муниципальной  собственности, части прибыли муниципальных предприятий; штрафов; добровольных пожертвований и иных поступлений. Финансовые полномочия осуществляются органами местного самоуправления в строгом соответствии с нормами бюджетного и налогового законодательства.

Таким образом, местное самоуправление осуществляется в соответствии с  Конституцией РФ, Федеральным законом "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации", другими федеральными законами, конституциями, уставами субъектов  Российской Федерации, законами субъектов  Российской Федерации. Федеральные  законы, законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие нормы  муниципального права, не могут противоречить  Конституции РФ и Федеральному закону "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации", ограничивать гарантированные  ими права местного самоуправления.

1.3. Анализ деятельности  местного самоуправления в Российской  Федерации

Как показывает практика демократических  государств, местный уровень власти – это самый короткий и прямой путь к решению насущных, жизненно важных для современного человека проблем. Эффективность власти люди оценивают  по элементарным, понятным для каждого  критериям – тепло в домах, освещенность улиц, качество дорог, транспортное обеспечение и т.п. Эти вопросы  рациональнее решать с учетом мнения населения в местах непосредственного  проживания граждан – в городах, поселках, селах, хуторах и пр. Именно поэтому одним из приоритетных направлений  государственной политики России является развитие местного самоуправления, налаживание  постоянного и всестороннего  взаимодействия муниципальных органов  и населения.

Формирование эффективной  системы местной власти – всегда длительный и довольно сложный процесс. Поэтому нет ничего удивительного  в том, что в Российской Федерации  данный процесс до сих пор находится  в стадии развития и включает множество  нерешенных проблем, связанных с  законодательным обеспечением деятельности органов местного самоуправления, острым дефицитом квалифицированных специалистов в области муниципального управления, отсутствием надежных материально-финансовых основ деятельности местных органов  власти.

Кроме того, большой проблемой  местного самоуправления остается недостаточность  его собственной доходной базы. При  этом государственная власть – учитывая расходные полномочия муниципалитетов  – могла бы обеспечить им долгосрочные нормативы отчислений от регулирующих налогов".

Оценивая современное  состояние местного самоуправления в Российской Федерации, большинство  отечественных и зарубежных ученых и практиков отмечают крайне низкий уровень эффективности действующей  в стране системы органов местной  власти. Несмотря на признание муниципальной  реформы в качестве приоритетного  направления деятельности Президента Российской Федерации и Правительства  Российской Федерации, переход к  новой конституционной модели местного самоуправления в нашей стране явно затянулся.

По мнению Л. В. Гильченко, формированию эффективной системы  местного самоуправления в нашей  стране препятствуют такие факторы, как:

- отсутствие на федеральном  уровне единой общегосударственной  концепции реформирования местной  власти на принципах самоуправления. Любая реформа в государстве  должна иметь четко обозначенную  цель, стратегию и тактику ее  достижения, этапы реформирования, определение общественно-правовых  механизмов и социальных групп,  заинтересованных в проведении  реформы и способных этими  механизмами воспользоваться. В  этом отношении статьи Конституции  России, посвященные вопросам организации  местного самоуправления, в лучшем  случае могут рассматриваться  как некая конечная цель, декларация "о намерениях" государственной  власти и "правах" населения  в этой области. Программа государственной  поддержки местного самоуправления, несмотря на ее большую значимость, также является скорее предварительными  обязательствами федеральных органов  государственной власти, чем стратегией  реформы. В связи с отсутствием  единого нормативного документа,  определяющего все элементы реформы,  деятельность различных структур, занимающихся вопросами организации  местного самоуправления в Российской  Федерации, совершенно не скоординирована,  фрагментарна и зачастую противоречива;

- значительное сопротивление  реформам отдельных категорий  чиновников государственных органов  исполнительной власти. Условно  их можно объединить в две  группы. К первой следует отнести  государственных служащих среднего  уровня ряда федеральных министерств  и ведомств – прежде всего  тех, в принципах работы которых  в ходе реформы предполагаются  кардинальные изменения. Наибольшее  противодействие эта группа оказывает  на этапе разработки нормативных  документов, направленных на реализацию  соответствующих федеральных законов  через компетенцию их министерств  и ведомств. Вторую группу образуют  руководители органов государственной  власти ряда субъектов Российской  Федерации. В основе их сопротивления  лежит не просто желание сохранить  определенный объем властных  полномочий, но, что гораздо существеннее, реальное обладание и распоряжение  собственностью, т.е. самый сильный  стимул сопротивления – экономический  интерес. Этому способствует сегодняшняя  практически полная утрата федеральным  уровнем контроля как административного,  так и экономического за распоряжением  государственной собственностью  и ресурсами в субъектах Федерации,  не говоря уже о влиянии  на политические процессы в  регионах.

Л. В. Гильченко к данному  списку относит еще и низкий уровень  политической культуры населения, отмечая, что большинство российских избирателей  пока еще недостаточно хорошо представляют себе систему властных отношений, сложившуюся  в современной России. Поэтому, с  одной стороны, они часто предъявляют  завышенные требования к органам  местного самоуправления, будучи искренне уверенными в том, что именно местная  власть должна решать все их проблемы, а с другой – не разбираются  в своих правах, не умеют, как правило, их защищать и не осознают своей  контролирующей роли по отношению к  местным органам власти".

Чтобы преодолеть препятствия, мешавшие развитию местного самоуправления, приближению его к населению, в стране в последние два года была проделана большая работа, Особенно важно то, что руководство государства  приступило к разбору законодательных  завалов, определилось с правами  и обязательствами муниципалитетов, вплотную подошло к решению вопросов их собственности и финансовой обеспеченности. Тем самым были намечены пути к  избавлению от длительного противостояния местной и региональной властей, хотя полностью решить эту проблему пока еще до конца не удалось.

Для того чтобы цели нового этапа муниципальной реформы  были достигнуты, всем уровням власти в самое ближайшее время предстоит  приложить серьезные усилия в  направлении укрепления организационно-правовых и экономических основ местного самоуправления. Для того чтобы конституционное право населения на осуществление местного самоуправления получило свое реальное воплощение, требуются предпосылки не только законодательного характера.